WTO框架下可再生能源補貼措施對我國的影響及對策

范知智

（邵陽學院政法學院，湖南邵陽）

1 現行WTO框架下下相關可再生能源補貼政策之規制

1.1 《SCM協定》中的相關規定及其實踐

可再生能源僅占世界總能源供應量一小部分，但其是對抗氣候變化的關鍵工具；在1990-2014年間，可再生能源增長速度比世界總能源供應量的增長速度更快，其中一個很重要的原因就是政府補貼增多。許多政府渴望減少對化石燃料的依賴，且將自己定位為綠色能源革命的領導者。

在世界貿易組織（WTO）框架下，成員國的各種協定都在國際標準上規制了補貼制度。這些協議試圖避免或限制貿易保護產業政策對市場的扭曲，以打造一個公平的國際競爭環境。例如，《WTO的補貼和反補貼措施協定》（以下簡稱SCM協定）規定了各成員國提供補貼的范圍和標準；其協定認為，補貼是指一成員國政府或者公共機構向企業或產業提供財政資助、任何形式的收入或價格支持，且受益者獲得了利益。從定義我們可以看出，補貼有三個構成要件：補貼提供者是成員方政府或公共機構；補貼方式是提供財政資助、收入或價格支持；結果是對企業或產業授予利益。只有同時符合所述三個條件，才會受《SCM協定》約束。近年來，在SCM協定下，越來越多國家聲稱其他國家的可再生能源支持計劃構成了非法補貼[1]。

WTO成員國可以通過單方面的國內裁決或通過WTO本身的裁決對違反《SCM協定》的行為進行裁決。當成員國政府提交另一成員國違反WTO協定的證據，請求WTO進行磋商；如果磋商不成，申訴國可要求世貿組織爭端解決機構（DSB）成立爭端解決小組，以審理該問題并出具一份小組報告，該報告經DSB批準后即可生效。專家組的報告在一般情況下是得到支持的，因為決策咨詢委員會只有在全體一致同意的情況下才可以拒絕這些報告；但是，世貿組織成員國可向本組織的上訴機構提出不利決定的上訴，該機構是一個由7人組成的常設機構，可維持、修改或推翻專家組的法律調查結果和結論。如果DSB通過上訴機構報告，爭議各方必須接受其調查結果。

截至2018年1月，世貿組織成員國共向世貿組織提出6項投訴，指控政府資助的可再生能源項目違反了《SCM協定》。在這六起投訴中，有兩起被合并并提交了上訴機構的報告，兩起目前仍在審理中，另外兩起被解決。

最終，這些決定對《SCM協定》是否以及在何種程度上對可再生能源補貼進行監管提供了很少的指導。這種不確定性，加上日益增多的訴訟，阻礙了政府對可再生能源的支持，也阻礙了國際社會應對氣候變化的努力。為了減少這種不確定性，世貿組織成員國應協商新的規則，以規范《SCM協定》下的可再生能源補貼。這些新的規則可以明確可再生能源補貼的允許程度，但是，世貿組織的裁決是不可能做到這一點的[2]。

在WTO體制下，《SCM協定》是監管補貼的主要協定。然而，《SCM協定》并沒有區分可再生補貼和其他補貼。正如今天所存在的情況那樣，《SCM協定》不承認各國的環境利益，也不提供與環境有關的例外。這意味著，一旦發現違反了《SCM協定》，相關補貼計劃相關補貼計劃將不得不撤銷，而不管其環境效益如何。在這一背景下，WTO法律和法理學的權威學者羅伯特·豪斯指出，僅僅因為補貼與現實的產業政策和環境目標不相符合，就可將補貼排除在WTO之外，特別是在經濟和金融危機中，對氣候變化的支持措施可能不充分，除非這種措施與當時的產業政策和環境目標相符合?！?/p>

1.2 可訴和禁止性補貼

《SCM協定》是規制補貼的主要國際協定，它不但對補貼進行了定義，而且把補貼分為可訴性補貼和禁止性補貼；若成員國一旦有確鑿證據對禁止性補貼成功提出質疑，補貼提供國必須取消該項補貼或對其內容進行修改；此外，還有兩種禁止性補貼：出口補貼和地方性補貼；即使補貼沒有被禁止，如果特定于授予機構管轄范圍內的企業或行業對另一成員國產生不利影響，也可以對該項補貼采取行動。這就提出了一個問題，即針對可再生能源行業的配合是否構成了《SCM協議》項下的補貼。[3]FIT計劃通常是可再生能源生產商與政府或準政府實體之間的長期固定價格合同，以提供能源，以換取向電網系統供電，電網系統通常由另一個政府或準政府實體運營和維護。Estion提出了這樣一個概念，即Fits創建了一個雙重定價方案，通過設定固定電價來降低可再生能源的價格，這是一種政府支持的形式，被認為是補貼。在這方面，世貿組織規則和《SCM協定》沒有區分試圖糾正環境扭曲的補貼和扭曲貿易的補貼。一個反對成員國做法的國家可以挑戰這一活動，就像在可訴補貼的情況下一樣，如適配，或者要求對進口產品采取反補貼措施，以獲得其他可訴補貼。地方性內容補貼、出口補貼等禁止性補貼的，必須取消侵權規定。相反，只有不利影響需要從可訴補貼中消除。未能補救侵權部分，投訴人可根據《SCM協定》第7條第9款對侵權者采取對策。

《SCM協定》之前有1979年《補貼法》，該法承認補貼是促進社會和經濟政策目標的“重要工具”，《補貼法》列出了以下不可訴補貼的重要目標：（a）消除特定地區的工業、經濟和社會劣勢；（b）在社會可接受的條件下，促進某些部門的重組，特別是由于貿易和經濟政策（包括導致貿易壁壘降低的國際協定）的變化而有必要進行重組的部門；（c）一般而言，維持就業，鼓勵再培訓和改變就業；（d）鼓勵研究和發展方案，特別是在高技術產業領域；（e）實施促進發展中國家經濟和社會發展的經濟方案和政策。（f）重新部署工業，以避免擁堵和環境問題。

1.3 GATT一般例外條款第20條

第二十條是關貿總協定的重要組成部分，概述了成員國義務的一般例外情況。第二十條包括一個章節和一個可能的例外清單。本章的目的一般是防止濫用第二十條中的例外情況，并避免將第二十條應用于阻撓關貿總協定項下權利持有人的法律義務。

第二十條由于可再生能源使用的是保護自然資源和保護人類、動物和植物健康的語言，因此有可能找到一個例外。但第二十條的一個重要方面是目的和適用。因為它有這些限制，這個例外將不允許像農業協定那樣多的補貼，因為它不允許特定的補貼或那些有利于國內產品或服務的補貼。第二十條是非常嚴格的，在評估一項政策是否符合這些要求時，它著眼于成員國的意圖。[4]

雖然保護環境可能是一個考慮因素，但發展中國家出于經濟原因對可再生能源感興趣?？稍偕茉淳哂形Γ驗樗葌鹘y的能源形式更便宜，可以生產穹頂式能源。從理論上講，它可以是一個行業本身。因此，第二十條不太可能允許中國設立其他不允許的補貼項目，因為中國出于經濟原因而不是為了保護自然資源而做出可再生能源投資選擇。由于該章的潛在意圖，當前第二十條的分析將不利于那些出于“不純”原因制定計劃的國家，因為它們將可再生能源技術納入工業發展中的特殊利益，而不是純粹用于環境保護。這突顯了發展中國家在支持國內可再生能源倡議時所面臨的困難，因為出于“錯誤”原因的類似經濟支持可能違反世貿組織規則。從GATT/WTO爭端解決歷史來看,很少有援引一般例外條款成功的案例。

2 WTO框架下可再生能源補貼措施對中國的影響

中國非常致力于擴大其可再生能源能力。2011年，該國65%的能源來自煤炭。作為一個發展中國家，中國的能源成本是巨大的，因此，為了減少在能源上的花費，中國把可再生能源作為一個重要的重點。國家政府在其“十二五”規劃中確定了七個戰略產業，其中一個是新能源，這一類別包括核能、風能、太陽能和生物質能。中國的戰略包括發展“國家冠軍”，即在國內市場上主宰全球競爭對手的本土公司。為此，非中國公司經常擔心政府財政支持的合法性，這會影響他們的競爭能力。政府財政援助的不透明性在量化政府援助將多少用于哪些項目上產生了問題。美國的行業專家認為隱性補貼是“中國出口壓低美國價格的一個關鍵原因”，并獲得市場份額，中國的可再生能源行業是獨一無二的，因為大多數大型行業都是由國家政府支持的國有企業，因此獲得了大量的政府支持。其他國家，對可再生能源行業的支持通常集中在在財政援助方面，但沒有中國政府那么多的控制權[5]。

中國的財政支持一般包括補貼、稅收優惠政策、定價機制和獎勵。例如，在過去的項目中，中國降低了企業所得稅，降低了增值稅，提供了其他稅收優惠，使用了上網電價，實施了研發激勵，并為節能技術改進提供了補貼。這種財政支持分布在行業的多個階段，包括管理費用、研究和開發以及地方項目。不同行業和不同程度上可以使用不同類型的支持，并非所有行業都被平等對待。一個具體的例子是2005年的《可再生能源法》，該法促進了可再生能源技術的開發和生產。這項立法為可再生能源項目的研究和實際建設提供了資金，證明了政府在財政上參與這類發展的不同方式。展望未來，中國將繼續大力支持可再生能源，實施110億美元的刺激計劃，幫助境況不佳的太陽能產業。

3 我國可再生能源補貼規則面臨的困境

在WTO框架下，為推動可再生能源之發展，中國已建立了比較完整的法律法規體系——以《可再生能源法》為中心，國家相關部門和地方性政府政策相配套的法律制度。除稅收優惠、電網準入、分類電價等等扶持政策之外，以補貼為主要形式之財政支持在中國可再生能源發展中發揮重要作用。但是，從今年來中國可再生能源補貼政策和其他國家的貿易爭端我們可以看出，我國的補貼措施與WTO框架下之補貼規則不能充分兼容與銜接，而且，現行WTO框架下的補貼制度不能完全適應全球可再生能源的發展。

3.1 我國可再生能源補貼措施制定不審慎，極易構成《SCM協定》中的專向性補貼

從近幾年貿易爭端案件來看，我國對可再生能源扶持，主要是依據補貼政策來實施，有關法律文件甚少。補貼政策雖然時效性強，但透明度和強制力往往難以令人滿意，且政策法規之間碎片化突出，難以形成可再生能源發展的長效機制。此外，中國制定出臺的可再生能源補貼政策基本都構成《SCM協定》下的補貼,應受該協議約束。

太陽能是全球占主導地位的可再生能源，光伏（PV）系統在太陽能利用方面非常受歡迎。太陽能光伏技術通過太陽能電池直接將陽光轉化為電能。連接后，這些電池就形成了一個光伏模塊。2008年，全球光伏發電量僅為1500億瓦，盡管這一數字還在增加。光伏補貼計劃的一個例子是中國的金太陽計劃，它的第二個國家太陽能補貼計劃，成立于2009年。根據“金太陽計劃”，中央政府向企業提供高達50%的太陽能項目投資補貼，在沒有電力供應的地區，這一補貼增加到70%。

在金太陽工程補貼案和中美風能補貼案中，他們的補貼資金來源都為中央財政（補貼主體為國家政府）；補貼形式都是采用直接財政資助的形式；對于補貼所產生的利益，前者為600元/千瓦，后者為該項目一次性投資總額的50%-70%，受補貼企業將因此明顯增強其市場競爭優勢。兩案中的被訴補貼均符合《SCM協定》下補貼的構成要件，構成該協定下的補貼。在前案中，《金太陽示范工程財政補貼資金管理暫行辦法》第四條規定七個方面的支持項目，第五條規定獲得補貼的五項必備條件，這些條文里面不但沒有出現“進口替代”以及“國產化率”等用語，且沒有出現任何對國產化率和國有成分的要求和限制，故不會構成事實和法律意義上的進口替代補貼。但該辦法的第四條和第五條規定實際上把支持對象定位在特定光伏發電企業，排除了其他公司獲得資金補貼的可能，符合事實專向性的認定條件，構成企業專向性補貼。該貿易爭端最后以美國對從我國進口的太陽能電池板征收高額反補貼稅。在后案中，雖然《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》并沒有出現“進口替代”和“國產率”等用語，不構成形式法律意義上的進口替代補貼，但是該辦法第4-9條等相關條款對能獲得專項資金支撐的風力發電設備進行國產化成分的限制，故構成實質意義上的進口替代補貼，符合《SCM協定》對進口替代補貼的規定。所以，該貿易爭端最后以我國停止實施補貼措施而告終。從這兩大貿易爭端案件來看，我們國家的發改委以及財政部的相關政策都沒有充分注意到基于世貿組織框架下補貼規則應當承擔的法律責任和義務，對貿易爭端的出現缺乏可預見性，在制定政策過程中不能采取合法合理的變通舉措，具體來說，在可再生能源補貼政策制定過程中，國家相關部門沒有對WTO框架下的補貼規則未給予充分重視，也未進行深入論證，更未形成有效的應對策略。[6]

3.2 援用GATT第二十條的一般例外存在法律上的障礙

3.2.1 《SCM協定》沒有明確規定可以援用GATT第二十條的一般例外規定。在WTO框架下，洞察諸如《農產品協定》、《WTO貿易技術壁壘協定》等內容以及WTO貿易爭端解決機構裁決案例，我們可以看出，在沒有明確規定可以援用GATT第二十條一般例外規定的情況下，抗辯很難得到WTO爭端解決機構的支持。而且，大多數法學家也認為，若協定中沒有明確規定可以援用GATT第二十條的一般例外規定，則不能夠適用。

3.2.2 即使GATT第二十條的一般例外適用于《SCM協定》，一般是很難被成功援用的。其原因如下：

（1）GATT第二十條明確規定，一般例外措施的實施，不得限制國際貿易，而禁止性和可訴性補貼一般會扭曲國際貿易；

（2）GATT第二十條和可再生能源相關的規定為（g）款“與國內限制生產與消費措施相配合，為有效保護可能枯竭的天然能源的相關措施。”在援用該條款時，務必同時滿足GATT第二十條引言中的規定。但是，從WTO貿易爭端案件實踐，我們可以看出，援用該條款進行抗辯的成功率不高，美國龜蝦案就是最具代表性的案件。1997年，馬來西亞、印度、泰國等國針對美國為保護海龜而禁止進口某些海蝦向DSB提出申訴，認為美國禁止進口的相關規定違反了GATT旨在削弱非關稅壁壘的規定。1998年，WTO專家組認為，美國的這種行為顯然構成對多邊貿易體制的威脅，違反了GATT第十一條的規定，不能被認為是GATT第二十條的一般例外。1998年，美國對專家組意見提起上訴，上訴機構認為美國被訴措施沒有滿足GATT第二十條引言中的相關要求，其作出終審裁決，認為美國的行為構成對印度等相關國家的歧視。從這里我們可以看出，美國援用GATT第二十條的一般例外規定沒有成功。

在金太陽工程補貼案和中美風能補貼案中，我國的相關政策對補貼對象的范圍、標準要求以及對國有成分等限制性要求，均構成GATT第二十條引言中的“不合理差別待遇”。從實務來看，我國實施可再生能源補貼措施都難以援用GATT第二十條一般例外條款進行抗辯。

3.3 《SCM協定》中不可訴性補貼已失效，在有關可再生能源WTO貿易爭端中難以援引抗辯

若《SCM協定》第八條規定的不可訴補貼依然有效的情況下，那么補貼國所實施的不具有專向性補貼和面向貧困地區的或具有研發、環保性質的補貼可援用該規定進行抗辯。但是，該規定中的不可訴補貼已于2000年失效，不再為可再生能源補貼措施提供合法性的法律支持。

發展中國家反對不可訴補貼規定條款的延長和所處的時代環境密不可分?！禨CM協定》達成于1994年，是建立在發展中國家和發達國家利益博弈中由后者占上風的世界經濟秩序上的法律制度。當時，發達國家比較重視對環境污染的治理，是世界環境污染之主要責任者。但是，此時的發展中國家對環境保護等問題重視度不高，片面追求經濟發展而忽視環境保護，加上《SCM協定》中不可訴補貼條款對發展中國家的要求過高，故受到眾多發展中國家的反對。這也是為什么不可訴補貼條款只能存在五年的適用期限的深層次原因。

4 我國的應對策略

通過以上分析，為了確保我國“一帶一路”戰略背景下可再生能源可持續健康發展，我們需要從以下幾個方面作出努力。

4.1 出臺與《SCM協定》不沖突的補貼政策，避免被訴風險

4.1.1 在制定可再生能源法律法規方面，我國應明文規定這類補貼的條件以及客觀標準，嚴格規避補貼專向性，杜絕出口補貼等禁止性補貼內容或條文。

4.1.2 在制定補貼政策以及實施的過程中，盡可能運用研發補貼形式，降低我國被訴訟的可能性。

4.1.3 在可再生能源補貼領域，制定完善的規則以及競爭程序，引入競爭性補貼政策，設計科學合理的補貼方式和標準，且對補貼發放和使用全過程進行監督。此外，我國還應當合理履行《SCM協定》下的各項義務，對于已經終止的補貼政策規定應當及時進行發布，及時通報與之相關的補貼信息，避免授人以柄。[7]

4.2 在WTO框架下積極對可再生能源補貼規則進行調整

4.2.1 重啟《SCM協定》中的不可訴補貼

針對近幾年來可再生能源貿易爭端頻繁出現的狀況，有必要把支持可再生能源發展的補貼措施列入不可訴補貼，將其作為《SCM協定》的一項長期措施固定下來。重啟不可訴補貼不但具有必要性，而且具有現實可行性:(1)《SCM協定》第三十一條規定，補貼與反補貼措施委員會有權對不可訴補貼之延長適用和修改進行商榷，故重啟不可訴補貼不存在法律障礙；（2）到目前為止，不可訴補貼條款已經失效近二十年，各國發展環境已今非昔比。據統計，2015年發展中國家的可再生能源投資總額首次超過發達國家?，F在重啟不可訴補貼，包括我國在內的很多發展中國家都會考慮予以支持。

4.2.2 在《SCM協定》中明確可以援用GATT第二十條的一般例外條款

盡管GATT第二十條之一般例外規定在援用時受到嚴格的限制，到目前為止也沒有成功案例，但是這并不妨礙在可再生能源范圍內繼續探討其適用之可能性，這樣做可以消除WTO框架范圍內制度的差異性和不統一性，保持相關規則的整體性和適用制度上的一致性；與此同時，我們也應該看到，WTO制度框架是一個龐大復雜的體系，涉及諸多成員國的切身利益，為切實推動全人類可再生能源發展，即使從提供臨時性政策依據的角度出發，也應該爭取在《SCM協定》中先行明確可以援用GATT第二十條的一般例外規定，這與WTO框架范圍內談判確立相關支持可再生能源一攬子政策并不矛盾。[8]

4.3 加強國際合作與對話，力爭在貿易談判中就可再生能源產業發展達成共識

可再生能源對人類社會可持續發展戰略意義非常重大，但是如何通過政策支持促進本國可再生能源行業發展又是各國面臨的難題；我們認為，加強我國和世界各國的溝通對話，在貿易談判過程中就相關可再生能源問題達成共識，將貿易戰轉為相互間的合作共贏，無疑是一條理想路徑，同時也可以作為WTO框架下相關補貼規則的有益補充。[9]

5 結語

作為未來可持續發展的基石，大多數國家都加大了對可再生能源的研發創新，對其進行補貼也成為相關國家的重要公共政策。在人類命運共同體大背景下，我國推行積極有效的可再生能源補貼制度不但能推動我國可再生能源的發展，而且對國際社會也會產生積極的影響。因此，在WTO框架下，為了實現可再生能源戰略目標，我國政府不但應履行好WTO成員國的職責，而且要承擔建設環境友好型社會的責任?？偠灾诋斍靶蝿菹?，我國政府一方面要在當前WTO框架下，完善國內與補貼相關的制度法規，避免其他成員國提起反補貼訴訟；另一方面要合理利用補貼手段推動可再生能源科技創新，減少因利用傳統能源而帶來的環境污染；最后，要力促WTO可再生能源補貼新制度的出臺，在根本上解決我國可再生能源補貼的困境。