生態文明視野下自然保護地規劃的研究與思考

陳戰是

于 涵

孫 鐵

賈建中

1 背景

自2015年中央出臺《生態文明體制改革總體方案(2015)》以來，國家陸續頒布了《建立國家公園體制總體方案(2017)》和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(2019)》(以下簡稱《指導意見》)等政策文件，這些文件都體現和說明了以國家公園為主體的自然保護地體系是生態建設的核心載體，是踐行生態文明思想的重要區域[2-4]。

規劃作為一種技術手段，一般來說，是對各類空間資源進行前瞻性、科學性的統籌，協調和組織布局，其對自然保護地的保護與管理的重要性也是不言而喻的。因此，在《自然保護區條例》和《風景名勝區條例》中都明確了規劃的法定地位，也強調了規劃是做好自然保護區和風景名勝區工作的基礎和前提[5-6]。

當前對自然保護地規劃的研究主要集中在自然保護地與國土空間規劃體系的關系和定位等方面，如趙智聰等從功能、層次、次序等5個方面討論國土空間規劃中自然保護地規劃的定位；余莉等提出我國自然保護地規劃體系架構；吳亮等提出了我國自然保護地規劃體系融入五級三類國土空間規劃的路徑等。這些研究對自然保護地體系的構建和國土空間規劃的銜接都有較為現實的意義[7-10]。

然而面對具體的自然保護地(以下簡稱“保護地”)，在生態文明的新時代，規劃研究的重點應該是什么呢？如何編制一個既符合時代特點，又能解決現實問題的規劃呢？這些方面的研究近幾年來較少涉及，一方面由于業內關注點主要集中在如何整合和優化保護地的體系；另一方面是因為當前的保護地都有各自的規劃標準(規范或技術規程)，如自然保護區總體規劃技術規程、風景名勝區總體規劃標準、國家級森林公園總體規劃規范等。誠然這些規劃的標準在數十年來很好地指導了各類保護地的保護和管理，為各類保護地的保護與發展奠定了基礎。但隨著對保護地認識的不斷加深，對各類保護地的特征及存在的問題和不足也有了更深的認識，一些重要的現實特點在以往的保護地規劃標準中都較少或沒有涉及，如原住民的生存與發展；保護與利用的統籌等問題隨著時間的推移逐漸顯露出來。更為重要的是，作為踐行生態文明思想的重要區域，其規劃研究更應以生態文明思想和理念為指引。因此，一方面，應準確把握生態文明思想的基本內涵，要讀原著，悟原理；另一方面，保護地規劃的編制和研究，不僅應該直面現狀特征和自身不足的問題導向，使規劃更符合實際，更具有可操作性，而且更應該是基于生態文明戰略的目標導向，使得保護地能真正成為生態文明建設的核心載體。

2 規劃研究的問題導向——我國保護地現狀特征和面臨的困難

中國地域遼闊，區域差異較大，不同保護地之間存在明顯的區域差異。即使是同一區域內的同類保護地之間也存在個體差異。但在生態文明視野下，其所具有的共性特征及困難應該是關注的重點。

2.1 自然資源富集、生態功能重要——保護的重要性和迫切性

中國是文明古國，早在先秦時期，就已經關注自然資源保護的問題。中華人民共和國成立后，國家對自然保護事業一直比較重視，經過60多年的努力，我國已建立數量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類保護地，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用。隨著我國經濟社會的快速發展，尤其近30年城鎮化的快速發展，使得自然保護與經濟發展之間的矛盾逐漸顯現，許多保護地內自然資源遭到破壞甚至損毀，部分保護地的生態系統功能有逐漸衰減的傾向。因此，如何科學有效地對保護地進行保護和管理，為維護國家生態安全和實現經濟社會可持續發展筑牢基石，顯得十分迫切和重要。

圖1 自然保護地生態敏感性分析(王笑時提供)

2.2 景觀優美、大眾向往——選擇生態為民、科學利用的路徑

中國的保護地大多具有優美的自然景觀，風景名勝區自不必說，即使是自然保護區，抑或是地質公園、森林公園，這些自然生態空間所具有的豐富多彩、各具特色的自然景觀，是最具魅力的自然空間，對大眾產生難以抗拒的吸引力。

同時，我國5 000年來所創造的燦爛文明，以及56個民族具有的文化特色、地方民俗等不僅歷史悠久、豐富多彩，而且也鑲嵌在保護地的山山水水之間。這使得我國保護地自古以來就承載著深厚的文化底蘊，一直是民眾體驗文化、追求精神信仰的場所。如大眾所熟知，我國第一個自然保護區鼎湖山自然保護區就有較為深厚的文化底蘊，神農架自然保護區的神農傳說和故事為保護區增加了許多神秘的色彩，至于三山五岳等名山大川所蘊含的人文歷史底蘊之深厚就更不必細說了。事實上，當前許多保護地自古以來就是民眾主要的戶外游憩場所和內心向往之地。因此，如何發揮保護地生態為民的服務功能，如何選擇自然資源科學利用的路徑，對于中國的保護地來說具有非常重要的現實意義。

2.3 人口眾多、分布廣泛——應正視原住民的生存與發展

我國當前人口有14億之多，是美國人口的5倍多，且分布廣泛，我國保護地內客觀存在眾多的原住民。據統計，當前我國國家公園試點區內約有60萬人②；自然保護區內約1 256萬人②；國家級風景名勝區約1 094萬人③。 單個保護地內人口較多的如三江并流保護地有24萬余人；即使人口較少的三江源國家公園試點區內也有16 621戶，約6.4萬人之多②。

如果對現狀保護地內的人口不管不顧或管理松懈，就會造成部分保護地內居民點建設過度，當前一些居民點城鎮化、人工化傾向明顯，其生產和生活的垃圾和污水也造成了較為嚴重的環境污染。如何對這些居民點社區進行科學有效的管理？還有一些地處邊遠區域的保護地，其內部的居民點發展滯后，相對貧困，他們需要鄉村振興嗎？需要脫貧致富嗎？僅僅依靠生態補償或者生態搬遷能夠解決這些困難嗎？這些現實的困難不但需要在政策制度層面統籌考慮，而且在各個保護地規劃中更應該有針對性地具體研究和思考。

另外，我國保護地除上述較為普遍的共性特征外，還存在各類保護地交叉重疊、土地權屬復雜、涉及多元利益主體引起的多方關注等現實問題。其中關于各類保護地交叉重疊的現實，有望在近期的保護地整合優化階段得到解決。而就保護地內土地來說，許多保護地內不僅包含耕地、建設用地、林地、礦區和未利用地等多種類型，而且各類土地的權屬較為復雜，所有權、使用權、管理權、承包權、經營權和收益權等相互交織、相互分離等現象較為突出，這些都給保護管理帶來很大困難，也成為一個較為普遍的問題。

3 規劃研究的目標導向——生態文明和生態文明思想

生態文明既是人類文明發展所追求的最高形態的理想境界，又是人類文明的生態變革、綠色創新與全面生態化轉型發展的具體實踐，是理想與現實有機統一的歷史生成過程。要實現生態文明，就必須要在政治、社會、經濟等各方面建設中踐行生態文明的思想和理念[11]。

《指導意見》指出：“建立以國家公園為主體的保護地體系，是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措……”那么習近平生態文明思想的主要內涵是什么呢？依據《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，簡而言之，包括但不限于以下幾個方面：1)堅持人與自然和諧共生，強調人與自然是人類社會最基本的關系，強調要把天地人統一起來，按照大自然規律活動，取之有時，用之有度；2)綠水青山就是金山銀山，即“兩山理論”，強調生態環境保護和經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系，經濟發展不應是對資源和生態環境的竭澤而漁，生態環境保護也不應是舍棄經濟發展的緣木求魚，而是要堅持在發展中保護、在保護中發展；3)“統籌山水林田湖草系統治理”，強調要用系統論的思想方法看問題，從系統工程和全局角度尋求新的治理之道[1]。

圖2 自然保護地生物多樣性分析(鄧武功提供)

4 自然保護地規劃重點的研究和思考

在保護地規劃編制和研究過程中，如何踐行生態文明思想，讓保護地成為生態建設的核心載體？這是一個需要不斷研究、與時俱進的過程，既要注重目標結果的導向，又具有現實針對性和可操作性，就當前來說，至少應該注重加強以下幾個方面的研究。

4.1 強化生態優先的規劃方法，推進山水林田湖草的系統保護

自麥克哈格的《設計結合自然》出版以來，“生態優先”或“生態規劃”等理念常被提及和使用。那么在未來各類保護地規劃中，如何體現生態優先的理念，如何強化生態優先的規劃方法來推進山水林田湖草等各類自然資源的系統保護呢？

4.1.1 強化自然生態現狀的調查與分析

資源調查是保護地規劃的關鍵性基礎工作，在全面科學調查的過程中，選擇性應用衛星遙感、航空遙感、地面調查監測等技術手段，不僅需掌握重要自然資源的數量、質量、分布、權屬、保護和利用狀況，還應加強對動植物和生物多樣性的調查，并通過科學的生態質量評價，確定保護地內各區域的生態敏感性，使自然生態調查、分析和評價成為規劃工作基礎和依據(圖1、2)。

在調查和監測的基礎上，依據保護地的功能定位和資源特點，劃定保護分區范圍，明確保護目標和措施。這些目標和措施的制定要因時因地因境，要具有針對性和可操作性。要盡量避免現實中一些保護措施和策略落不了地的尷尬困境。如一些保護地明明有許多村莊居民點，且規劃期內也難以遷出，在制定保護措施時卻想當然地提出禁止人類活動的要求，使得規劃中提出的保護措施形同虛設，沒有可操作性，也降低了規劃和保護制度的權威性。

4.1.3 注重自然資源和生態環境恢復等方面的研究

在規劃過程中，應針對正在退化或遭到破壞的生態系統，依據各自資源特點或退化和破壞程度，提出相應具有可操作性的恢復、修復或重建的措施。強化生態保護和恢復等方面的研究比重，避免保護地規劃僅是強調對建設性管控的規劃。

4.2 統籌保護與利用的關系，探索綠水青山向金山銀山轉化的途徑

“綠水青山就是金山銀山”是習近平總書記生態文明思想的重要理念之一。《指導意見》也要求各類保護地要踐行綠水青山就是金山銀山的理念。因此自然保護規劃應該加強研究資源利用的模式和方法，探索綠水青山向金山銀山轉化的途徑。

4.2.1 生態旅游和科普教育

雖然為全社會提供科研、教育、體驗和游憩等公共服務是各類保護地的功能之一，但由于不同類別的保護地的保護強度有所差異，實行的是差別化管控方式，所以規劃應研究在保護地的哪些區域可以開展這些活動，以及如何開展這些活動，然后再研究可以開展哪些活動，以實現生態為民、科學利用的目標；緊接著規劃仍要研究確定游人容量與控制游人規模的方法和措施，明確游客總量“天花板”等定性和定量方面的內容，既要統籌好保護與利用的關系，又要促進綠水青山向金山銀山的轉化。

4.2.2 區域統籌，發展“門戶經濟”

當規劃研究確定生態游憩和科普教育等方面內容后，規劃還應站在區域統籌的高度，研究如何統籌“區內游、區外住”的空間布局形態，研究如何利用保護地外圍交通和服務等設施，發揮保護地周邊村鎮的支撐作用。通過發展門戶經濟，既能為保護地內開展的生態游憩和科普教育等活動提供服務，又能帶動周邊村鎮的經濟發展，促進地方社會經濟綠色發展、協同發展。

4.2.3 必要的(基礎)設施建設

紅琴見風影各方面示弱，連性功能也幾乎沒有，便自高自大起來，覺得自己非常了不起，就連她有一副健全的生殖器似乎也成了驕傲的資本，嫁給他簡直就是神賜，像他這樣的人，能夠娶到她這樣的仙子，那是他的造化。風影視作世外桃源的地方，她一天也呆不住，她耐不住茶莊里的寂寞，有事沒事總喜歡往村子里跑，于她來說，回村子里就像趕集一樣，她的天性里喜歡熱鬧。她與風影恰恰相反，不像他自造一個虛幻世界，沉迷其中不能自拔，她是哪里人多就往哪里鉆，軋鬧猛就會入迷，三天不見人，三天不找人神聊，她就會發瘋。

當資源保護和利用的方式、區域統籌布局的形式等內容確定后，規劃就需研究相應且必要的基礎設施建設。具體來說，在宏觀的保護地規劃(總體規劃或專項規劃)中應研究哪些基礎設施需要建設，然后在專題論證規劃中，進一步研究這些基礎設施規劃建設的可行性，包括怎么建設、如何建設才能對自然生態的影響最小化。在中微觀層面的規劃(如詳細規劃)中應研究如何落實總體規劃或上位規劃的生態保護和建設管控要求，規劃確定基礎設施建設規模和數量及空間布局等(圖3)。

4.3 統籌生態保護與社區發展的關系，促進人與自然和諧共生

4.3.1 規劃理念的轉變

事實上，作為自然保護領域最重要的國際組織世界自然保護聯盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)，其對于保護地內的原住民的態度是隨著時間一直在轉變的。從早期的“黃石模式”中將原住民遷出保護地的模式，到1994年《IUCN保護地管理導則》中提出將“賦予人類和自然同等重要的保護地位”，再到2003年“德班行動計劃”強調保障人權，消除貧困、利益共享。因此，我們在保護地規劃中是否也應該借鑒IUCN相關的保護管理理念，轉變思路，在保護自然生態的同時保障原住民的利益，促進社區參與和可持續發展？對于具有世界上人口最多的我國來說，答案應該是肯定的。

4.3.2 規劃應研究確定社區發展和管控的模式

對于內部包含社區④的保護地來說，其規劃應深入研究和分析各社區的現狀及對保護地的影響。規劃過程既要避免對社區采取忽視的態度(或者采取“開天窗”等形式將社區劃出保護地范圍，通常這也是不值得提倡的。因本文篇幅有限，在此不做過多贅述)，也要避免未做深入調查和研究就草率提出社區搬遷的要求，這2種情況都會造成保護管理中的極大困難。規劃中除了確定部分有必要搬遷(如人居環境條件很差、對生態環境影響極大)、也有條件搬遷(地方政府有充足的專項資金、居民有搬遷意愿等)的社區外，多數社區仍將較長時期留在保護地內。對于保留下來的這類社區，規劃應以促進人與自然和諧共生為目標，強化統籌協調，并通過控制引導等方式優化完善它們的發展(圖4)。

4.3.3 規劃應研究社區適合的生產方式

對于留在保護地內的社區，規劃應該重視和研究適合的生產方式。首先規劃應列舉生產方式上的負面清單，引導居民堅決摒棄損害生態保護的生產方式。從經濟學的角度來說，這必然會影響乃至損害社區居民的經濟利益；同時保護地的生態服務功能，受益的不僅僅是其內部的社區居民，而是更大范圍的群體，從這兩方面來說，應該給予社區居民必要的利益保障和生態補償機制。其次，規劃應研究提出與自然環境友好型的生產方式，鼓勵和扶持有利于生態或對生態較低影響的生產方式。如漓江喀斯特保護地內的傳統農業和漁業生產，就與當地的自然環境和生態條件較為協調，體現了人與自然和諧共生的美麗圖卷。另外，當前的一些研究也發現傳統農業生產和田間作物對于一些野生動物如朱鹮、黑頸鶴等鳥類的遷徙和棲息非常有益。

4.3.4 規劃應研究如何管控和優化內部社區的生活空間

對于留在保護地內的社區，在編制保護地規劃中就要研究如何在保護自然環境的基礎上統籌社區合理發展的訴求，管控和優化社區生活空間的建設。一方面規劃(總體規劃層面)應依據分區管控的原則和要求，研究明確社區建設用地規模、位置布局、建設高度等內容，另一方面規劃(詳細規劃層面)中還應對居民住宅(體量、形式、色彩及風格等)提出詳細的控制原則和指導意見，為社區的發展和建設管控提供依據(圖5)。

另外，對于土地類型多樣、權屬復雜的保護地，其規劃還需在對土地資源統一調查評價的基礎上，與所在省(市、縣)域國土空間規劃統籌銜接，重點研究各類土地及其所承載的各類自然資源資產的產權主體，理清各類自然資源資產所有權、使用權、管理權和收益權等權屬的邊界，為自然資源的整體保護和科學利用提供決策依據。

圖3 自然保護地內(生態旅游)步行游覽道

圖4 四川大熊貓棲息地⑤社區居民點分布示意

圖5 自然保護地社區住宅風貌控制與引導(梁莊、鄧鑫貴提供)

圖6 各類自然保護地的規劃重點

綜上，在生態文明視野下，在協調和銜接國土空間規劃的基礎上，自然保護地規劃研究的主要方向和內容框架是基本類似的。當然，按《指導意見》要求，各類自然保護地在生態價值和保護強度等方面有所不同，所以，各類自然保護地規劃的側重點，以及對保護管理的措施和要求會有所差異。如國家公園規劃應以保護國家代表性的自然生態系統為主要目的，突出自然資源的科學保護和合理利用，并注重對居民社區的調控和引導；自然保護區規劃在其技術規程的基礎上，也應加強對內部居民社區的調控與引導；風景名勝區規劃在其規劃標準的基礎上，應進一步強化和細化對自然生態資源保護和修復的具體措施和項目的規劃；自然公園規劃則在相關標準規范的基礎上，強化對服務設施建設的規劃管控和引導(圖6)。

5 結語

習近平總書記曾指出“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。這就需要我們不斷地提高保護地規劃編制的科學性。尤其在當前生態文明建設的歷史大潮中，保護地的規劃編制不但要深入實際，正視現實，把握每個保護地的特點和難點，而且要以生態文明戰略為目標導向，積極踐行生態文明思想和理念，因地制宜、精準施策，破解各個矛盾和困難。既要強化對自然生態的保護，又要統籌好人與自然、保護與發展等關系，避免為“規劃”而規劃，以及“圖上畫畫，墻上掛掛”的窘境，使規劃既成為各個保護地工作的基礎和管理的依據，也成為生態文明建設的重要技術手段。

注：文中圖片除注明外，均由作者拍攝或繪制。

注釋：

① 因自然保護地體系的整合優化等工作仍在開展過程中，因此本文中各類自然保護地(包括風景名勝區在內)仍使用原名稱。

② 引自《第一屆國家公園論壇成果匯編》，2019。

③ 引自中國城市規劃設計研究院，2012。

④ 本文中社區主要指鄉村居民點。

⑤ 四川大熊貓棲息地(世界自然遺產地)由臥龍自然保護區等多個自然保護區和風景名勝區組成。