基于公文分析的風景名勝區(qū)制度建設歷程研究(1978—2018)

宋 霖

嚴國泰

1963年3月，國家建筑工程部發(fā)布的《關于城市園林綠化工作的若干規(guī)定(草案)》中就明確提出設立“風景區(qū)”，并闡釋了其內(nèi)涵[1]，提出了其保護和管理的內(nèi)容，但因“文化大革命”而擱置，直至1978年改革開放后才重啟這項工作[2]。中國風景名勝區(qū)發(fā)展至今已有40年，經(jīng)過設立、規(guī)劃、保護、利用與管理，逐步建立起了一套具有中國特色，同時與國際上的國家公園制度接軌的管理模式。

在這期間，中國風景名勝區(qū)相關公文全面記錄了其建立與發(fā)展的全過程，包含工作流程和任務、部門權責和管理方式[3]等重要信息。但學界對于風景名勝區(qū)制度的研究只涉及某些重要公文，如立法和規(guī)制體系[4-5]、管理制度和經(jīng)營權屬[6-7]，以及規(guī)劃建設的管理政策[8-9]等，未能將風景名勝區(qū)公文作為獨立的研究對象進行系統(tǒng)總結。2018年，風景名勝區(qū)從建設部門①劃歸自然資源部國家公園管理局統(tǒng)一管理，步入了新的發(fā)展階段。基于這一歷史節(jié)點，有必要梳理40年間風景名勝區(qū)制度的建設過程，既有益于部門間的工作轉接，又有利于風景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。由此，本文以1978—2018年風景名勝區(qū)相關公文作為研究對象進行統(tǒng)計、歸類和內(nèi)容分析，厘清并總結風景名勝區(qū)制度的建設過程及現(xiàn)狀，并揭示其建設發(fā)展時序，為風景名勝區(qū)邁向新的發(fā)展階段提供參考。

1 公文統(tǒng)計和分類

搜集了風景名勝區(qū)國家相關主管部門自1978年以來主動公布或匯編成冊的公文，如《中華人民共和國建設部文件匯編》《城市規(guī)劃通訊》《中國建設報》，以及住房和城鄉(xiāng)建設部官網(wǎng)等網(wǎng)站、書籍、期刊和報紙，以“風景名勝區(qū)”“風景名勝”“風景區(qū)”作為關鍵詞進行檢索，截至2018年9月11日②，共得到相關公文364份，包括11種公文類型，其中有通知165份、函90份、批復50份，分別占公文總數(shù)的45.33%、24.73%和13.74%③，構成了風景名勝區(qū)管理部門上傳下達及與其他部門協(xié)作的主要內(nèi)容。風景名勝區(qū)公文的發(fā)布單位涉及23個部門(圖1)，其中建設部門單獨發(fā)布了277份公文，占總數(shù)的76.1%。

風景名勝區(qū)的管理工作并非一蹴而就，而是需要不斷地探索與實踐。從1985年頒布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)到2006年頒布的《風景名勝區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)，風景名勝區(qū)管理的主要內(nèi)容終以設立、規(guī)劃、保護、利用和管理等章節(jié)加以闡明[10]，40年間發(fā)布的公文正是這些內(nèi)容逐步明晰的過程寫照。因此，根據(jù)檢索到的公文內(nèi)容，結合《條例》中的章節(jié)，將公文劃分為法規(guī)標準(79份，21.71%)、設立(41份，11.26%)、規(guī)劃(113份，31.04%，包括已批復的總體規(guī)劃96份)、保護(46份，12.64%)和監(jiān)督管理(85份，23.35%)5個方面，并得出如下結論(圖2)。

1)1978—1994年：可分為2 個階段，1978—1982年為風景名勝區(qū)建設的準備階段，公文類別多與設立相關；1983—1994年為初步管理階段，在1982年第一批國家重點風景名勝區(qū)④審定公布后，關于管理問題的討論增多，發(fā)文數(shù)量在1984年達到小高潮，在1985年國務院頒布《暫行條例》后，建設部門開始進入監(jiān)管狀態(tài)。但由于各方面建設尚在初期，管理問題并未完全暴露故而討論較少，因此直到1994年，每年所發(fā)公文數(shù)均較少，平均2～4份。

2)1995—2007年：公文數(shù)在1995年后明顯上升，平均每年10份以上，且類別較為均衡。但縱觀全部公文，其內(nèi)容多為保護與發(fā)展的辯證，反映出這一時期風景名勝區(qū)建設主管部門與相關部門對其發(fā)展的不同理解，也反映了該時期各方面問題的增多，促使2006年國務院修訂并頒布《條例》以替代《暫行條例》。

3)2008年后：公文數(shù)減少，但總體規(guī)劃批復數(shù)量的明顯突增——多個公文中敦促各風景名勝區(qū)完成總規(guī)編制——致使2016—2017年的公文數(shù)突高，反映出自2006年《條例》公布后，風景名勝區(qū)依規(guī)依法管理開始步入常態(tài)化。

圖1 各部門發(fā)布的風景名勝區(qū)公文數(shù)統(tǒng)計(作者繪)

圖2 1978—2018年發(fā)布的風景名勝區(qū)公文數(shù)統(tǒng)計(作者繪)

2 風景名勝區(qū)法規(guī)標準

2.1 緩慢波折的立法歷程

1978年11月，風景旅游城市規(guī)劃座談會召開并建議“要立法，保護國家的風景資源。……凡是現(xiàn)有的風景區(qū)和將來有開發(fā)價值的風景游覽區(qū)，都要制定風景區(qū)保護法，分等分級認真進行管理”[11]。這次會議較早提出了要設立風景名勝區(qū)相關法律，強調對風景資源的保護。為改變當時各地風景名勝區(qū)各自為政的情況，國務院于1985年6月7日發(fā)布《暫行條例》，雖因其中的部分次要條款被刪減等原因，條例前添加了“暫行”二字，但并不影響其作為法規(guī)本身的權威性[2]，這是我國最早的風景名勝區(qū)專門性法規(guī)。1990年，建設部印發(fā)《建設法律體系規(guī)劃方案》，要求在《暫行條例》的基礎上設立風景名勝區(qū)法，并與城市規(guī)劃法一同構成建設法律體系。在這一方案中，風景名勝區(qū)法還包括風景名勝區(qū)土地管理辦法、管理機構設置辦法、經(jīng)營旅游業(yè)務管理規(guī)定和旅游安全管理規(guī)定4項部門規(guī)章[12]228。可見在建設法律體系規(guī)劃初期，風景名勝區(qū)法與城市規(guī)劃法同屬法律形式，并有其下位的部門規(guī)章支撐。此后直至1998年，風景名勝區(qū)法一直以法律的形式作為當年建設部立法計劃的一部分，而在1999—2003年，立法計劃中卻只出現(xiàn)了行政法規(guī)形式的《暫行條例》。幾十年間，風景名勝區(qū)的法律形式被反復論證卻未有定論，使《暫行條例》“暫行”了20余年，反映出風景名勝區(qū)的管理問題在較長時期處在變化之中，難以以法律形式確定下來。至2004年，建設部提出新訂風景名勝區(qū)法，并修訂《風景名勝區(qū)管理條例》送審國務院，這一做法與1990年基于《暫行條例》上升為法律的提法大相徑庭(表1)。2006年9月15日，基于《暫行條例》修改的行政法規(guī)《風景名勝區(qū)條例》出臺，成為管理風景名勝區(qū)的最高法律形式，此后，風景名勝區(qū)法的設立多僅在建設部門內(nèi)部討論。至今，風景名勝區(qū)法仍未頒布，相較于早在1989年頒布的《城市規(guī)劃法》，風景名勝區(qū)法同樣作為建設法律體系的組成部分，其立法進程卻緩慢且波折。

表1 1990—2005年建設部關于風景名勝區(qū)的立法計劃

圖3 風景名勝區(qū)法規(guī)與標準統(tǒng)計[法規(guī)與標準名稱以最新修訂年份為準，部門規(guī)章名稱后為(頒布年份/最新修訂年份)，作者繪]

2.2 《暫行條例》下的法規(guī)和標準建設

在《暫行條例》這一行政法規(guī)之下，建設及其他部門共頒布了19項涉及風景名勝區(qū)的法規(guī)(圖3)，較為全面地為其日常管理提供了法制化保障。這些法規(guī)在頒布實施之后，多有修訂甚至廢止，法規(guī)內(nèi)容的不斷更新確保了管理的與時俱進，同時也對暫行了20余年的《暫行條例》進行了必要的補充。

此外，建設部門還會同其他部門公布了風景名勝區(qū)相關標準共11項(圖3)。各項標準的主要起草單位和個人包括來自中國城市規(guī)劃設計研究院等科研機構、北京林業(yè)大學等高校、北京易蘭建筑規(guī)劃設計有限公司等企業(yè)、中國風景名勝區(qū)協(xié)會等組織，以及黃山風景區(qū)管理委員會等政府部門。風景名勝區(qū)相關學者、工程師、管理者等在主管部門的領導下共同參與標準的制定，廣泛吸納社會各界對風景名勝區(qū)建設管理的意見，使各項標準更能切合實際。

法規(guī)的制定自1985年《暫行條例》到2016年《條例》的修訂，標準的出臺自1999年《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》(GB/T 50298—1999)到2018年《風景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準》(GB/T 50298—2018)的更替，二者的制定貫穿風景名勝區(qū)建設管理的全過程。管理部門在此期間發(fā)布的公文，不僅記錄和指導了風景名勝區(qū)的日常工作，同時也促使相關法規(guī)和標準的出臺與修訂，加快了風景名勝區(qū)管理法制化的進程。

3 風景名勝區(qū)及其機構設立

風景名勝區(qū)及其管理機構的設立是落實各項管理的基礎。

3.1 設立管理機構與探索旅游企業(yè)經(jīng)營模式

1979年3月12日，國家城市建設總局成立，“自然風景區(qū)的建設和維護”劃歸城建總局管理[13]，這是我國最早管理風景名勝區(qū)(時稱“自然風景區(qū)”)的國家機構。直到1993年，建設部在城市建設司下設風景名勝區(qū)管理辦公室負責全國風景名勝區(qū)的工作[14]171，才有了以“風景名勝區(qū)”命名的專門的國家級管理機構。2018年3月，自然資源部國家公園管理局開始對風景名勝區(qū)進行管理，結束由建設部門管理的歷史。

在地方管理機構方面，1980年，山東省泰安地區(qū)行署成立的泰山風景名勝管理委員會是我國首個以“風景名勝”命名的管理機構[15]。1984年，中共中央和國務院批復同意成立廬山風景名勝區(qū)管理局對該區(qū)進行統(tǒng)一領導和管理[16]566，是我國較早的由國家批準在地方成立的國家重點風景名勝區(qū)專門管理機構。此后各地紛紛成立專門的管理委員會對風景名勝區(qū)進行管理。

旅游的勃興成為風景名勝區(qū)的主要利用方式，但也時常引發(fā)日常管理問題，因此部分風景名勝區(qū)自20世紀90年代開始嘗試管委會授權旅游企業(yè)經(jīng)營管理的模式。1996年，由黃山為首，峨眉山、武夷山等多個風景名勝區(qū)的管委會授權當?shù)芈糜喂竟芾砗褪杖【皡^(qū)門票，此種方式促進了該風景名勝區(qū)的發(fā)展[17]，并得到了國有資產(chǎn)管理局的確認[18]。但在1999年，建設部發(fā)文指出黃果樹風景名勝區(qū)的門票管理權應歸屬其管委會而非黃果樹旅游集團公司所有[19]，并在2001、2005年分別否決了四川全省風景名勝區(qū)及福建省冠豸山風景名勝區(qū)經(jīng)營權出讓的請示，強調風景資源屬于國有且不得以任何形式出讓，這與之前黃山風景名勝區(qū)授權企業(yè)經(jīng)營管理的模式相悖。2003年，或許是迫于地方發(fā)展的需要，建設部批準貴州作為全國首個風景名勝區(qū)內(nèi)項目特許經(jīng)營管理試點單位，但提出不能由企業(yè)壟斷門票，不能轉讓核心景區(qū)經(jīng)營權等要求[20]。直到2006年9月《條例》的出臺，經(jīng)營管理權責才最終得以明晰：進入風景名勝區(qū)的門票，由其管理機構負責出售；交通、服務接待等經(jīng)營項目，由風景名勝區(qū)管理機構依照法規(guī)和規(guī)劃，采用招標等方式確定經(jīng)營者[10]。這明確了部分項目在國家所有、政府管理之下可特許經(jīng)營。依照《條例》，北武當山風景名勝區(qū)違規(guī)出讓該地區(qū)管理權等問題于同年10月被問責[21]。

由旅游引發(fā)的管理問題，反映出我國風景名勝區(qū)在這一時期對其權益歸屬和經(jīng)營方式的有益探索，并逐步提出特許經(jīng)營的管理模式。在保證風景名勝區(qū)公益性的基礎上，部分項目的特許經(jīng)營對其旅游經(jīng)濟的發(fā)展有益，使風景名勝區(qū)在實現(xiàn)自給自足的同時，也帶動了地方的發(fā)展。

3.2 設立區(qū)域與管理權屬的重疊

1981年3月17日，國務院批轉國家城建總局等部門的通知，要求各省市自治區(qū)對全國風景資源進行調查并開始申報國家重點風景名勝區(qū)[13]。于1982年11月8日審定了第一批國家重點風景名勝區(qū)，并形成了以省市自治區(qū)自主申報并由國務院審定公布的申報設立程序。

劃定范圍和明確權屬是風景名勝區(qū)設立階段的重要工作。一直以來，風景名勝區(qū)就與文物保護單位、自然保護區(qū)和各專類公園等單位(區(qū)域)在空間或權責上重疊，其保護和利用標準不盡相同，為該區(qū)域的管理帶來了困難。例如1988年列入的武陵源國家重點風景名勝區(qū)，就同時包括了在此之前設立的張家界國家森林公園、天子山省級自然保護區(qū)和索溪峪國家級自然保護區(qū)的地域范圍，這一地域更在1992年被列為世界遺產(chǎn)，在2004年又被列為世界地質公園，使得這一空間范圍內(nèi)同時落位了多個管理單位，難以厘清各自權責。1998年第四批國家重點風景名勝區(qū)開始申報，建設部發(fā)文指出部分申報地區(qū)的管理權屬與多個前述單位(區(qū)域)重疊，并要求各申報地區(qū)協(xié)調并明晰各自管理權屬和范圍[22]，試圖解決這一歷史遺留問題。歷經(jīng)了近4年的不斷調整，直到2002年國務院才最終審定這批國家重點風景名勝區(qū)，這一舉措為此類權屬重疊問題的解決提供了參考。2004年《國家重點風景名勝區(qū)審查辦法》正式出臺，提出評分標準和申報書的具體內(nèi)容，強調邊界劃定和土地權屬等重要問題，進而規(guī)范了相關申報工作，但對除風景名勝區(qū)外的其他單位(區(qū)域)的設立缺乏約束力。如2004年由國務院批復的普者黑國家重點風景名勝區(qū)，在2011年又由國家林業(yè)局于此設立了國家濕地公園。在國家公園管理局對各類保護地進行統(tǒng)一管理之后，應當實質性地解決這些問題。

此外，旅游部門以風景名勝區(qū)為對象的旅游景區(qū)評定，同樣造成了管理權屬的矛盾。1999年10月，由國家旅游局制定的《旅游區(qū)(點)質量等級的劃分與評定》(GB/T 17775—1999)國家標準開始實施，建設部認為其中涉及風景名勝區(qū)等區(qū)(點)的定級評定工作，已超出旅游局的職能范圍，并有違《暫行條例》等相關規(guī)定，于當年11月發(fā)文建議停止該標準的實施，并于次年1月轉發(fā)此文通知各風景名勝區(qū)相關單位主管部門，暫不參與旅游區(qū)(點)的申報定級工作[23]。但旅游部門不顧建設部門的反對，仍將風景名勝區(qū)納為其評定對象，截至目前，僅在國家公示的259個國家5A級旅游景區(qū)中，就涉及87處國家級風景名勝區(qū)，建設部門作為主管部門的權力未被尊重。旅游景區(qū)和風景名勝區(qū)的不同發(fā)展目標和建設標準，不利于該區(qū)域的長期可持續(xù)發(fā)展。

4 風景名勝區(qū)規(guī)劃與保護

4.1 規(guī)劃的編制、檢查與評估

1985年出臺的《暫行條例》較早地對風景名勝區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容和程序做出了規(guī)定，指出規(guī)劃要由所屬人民政府領導主管部門會同有關部門組織編制，并需通過所屬人民政府審批且報上級主管部門備案。1986年6月28日，建設部批復福建和江蘇兩省早在1984年就報批的武夷山和太湖風景名勝區(qū)的規(guī)劃，這是已檢索到的最早經(jīng)由國家建設部門批復同意的2個規(guī)劃，其內(nèi)容和審批程序與《暫行條例》中的規(guī)定一致。此后，建設部門多次發(fā)文逐步明確風景名勝區(qū)的規(guī)劃編制內(nèi)容、上報成果和審批程序，并在2001年將國家重點風景名勝區(qū)總體規(guī)劃審查工作納入城市總體規(guī)劃部際聯(lián)席會議審議[24]，使其建設管理自規(guī)劃編制階段就能吸納相關部門的意見。至2015年，住房和城鄉(xiāng)建設部(以下簡稱“住建部”)先后發(fā)布《國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃大綱(暫行)》《國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制要求(暫行)》《國家級風景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批辦法》，進一步規(guī)范了規(guī)劃的編制和審批，也促使在2016—2017年短短2年內(nèi)國務院集中批復并公布了51個國家級風景名勝區(qū)總規(guī)。筆者檢索到的自1986年以來公開批復的總規(guī)僅96個，涉及23個省市自治區(qū)的84處風景名勝區(qū)，其中如太湖、海壇、恒山等12處風景名勝區(qū)已經(jīng)批復了2輪總規(guī)。可見，法規(guī)的完善會極大促進規(guī)劃管理的落實，提高相關工作的時效性，同時，這些總規(guī)也能更好地按照有關法規(guī)標準的要求進行編制，進而指導各風景名勝區(qū)的發(fā)展。

2000年4月建設部發(fā)布通知，要求對風景名勝區(qū)規(guī)劃編制實施情況及建設活動進行全面檢查[25]。2002年5月，國務院發(fā)布《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(以下簡稱《通知》)，要求建設部對國家重點風景名勝區(qū)總規(guī)的實施情況進行經(jīng)常性地監(jiān)督檢查。同年8月2日，建設部等九部委聯(lián)合發(fā)文貫徹《通知》，并指出1990年底以前編制的規(guī)劃要組織重新修編[26]490，經(jīng)過20余年的建設發(fā)展，規(guī)劃中原有的內(nèi)容已不符合當下的實際，修編勢在必行。建設部隨后召開全國性會議，學習《通知》的重要內(nèi)容，點明風景名勝區(qū)規(guī)劃的監(jiān)督管理是當時風景名勝區(qū)工作的主要任務[26]960，由此，風景名勝區(qū)規(guī)劃工作重點由編制階段轉向監(jiān)督管理階段。2005—2010年，建設部門派駐5批城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，監(jiān)督包括國家級風景名勝區(qū)總規(guī)在內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批和實施管理等工作，對其總規(guī)的編制和執(zhí)行起到了良好的指導和監(jiān)督作用。

在住建部的支持與指導下，浙江省率先制定實施風景名勝區(qū)規(guī)劃實施評估辦法和導則，并于2017年3月10日評審通過了首個國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃實施評估方案——《杭州西湖風景名勝區(qū)總體規(guī)劃(2002—2020)實施評估》[27]。同年4月11日，住建部發(fā)布《關于開展國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃評估工作的通知》，并給出規(guī)劃實施的一致性、景觀資源保護狀況、規(guī)劃的指導性，以及規(guī)劃履行《條例》4個方面的評估內(nèi)容。此后不久，吉林省住建廳、云南省石林風景名勝區(qū)管理局等部門紛紛發(fā)文切實開展評估工作，踐行《條例》中“規(guī)劃期屆滿前2年要組織規(guī)劃評估”[10]的要求。同時，規(guī)劃評估在對前述規(guī)劃實施階段進行監(jiān)督的基礎上，總結性地評價上一輪規(guī)劃的合理性和完成度，對開啟下一輪規(guī)劃工作十分必要。正因如此，杭州西湖風景名勝區(qū)針對規(guī)劃評估提出了需要重點解決的居民社會、產(chǎn)業(yè)、交通和土地等問題，編制了以交通為首要策略，實現(xiàn)城景交融的新一輪規(guī)劃[28]，通過評估發(fā)現(xiàn)原規(guī)劃中的問題和不足，通過修編調整其內(nèi)容和方向。

4.2 依照規(guī)劃進行保護利用

1981年3月17日，國務院批轉國家城建總局等部門《關于加強風景名勝保護管理工作的報告》的通知，要求劃區(qū)保護風景資源[13]，這是風景名勝區(qū)設立的首要目的。1995年，國務院辦公廳發(fā)文要求制止在風景名勝區(qū)內(nèi)違章建設等行為，指出要“把保護風景名勝資源放在風景名勝區(qū)工作的首位”，并提出了“嚴格保護、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則[12]728。這一原則最終在《條例》中被調整為“科學規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴格保護、永續(xù)利用”，實行嚴格保護始終是風景名勝區(qū)的重要任務，更加明確了科學的規(guī)劃是對其管理、保護和利用的前提。2009年開始，住建部要求各國家級風景名勝區(qū)開展規(guī)劃實施和資源保護狀況年度報告工作，將這2個檢查工作并立，常態(tài)化地進行監(jiān)督管理。

就公文的內(nèi)容來看，建設部門主要遵照法規(guī)和相關規(guī)劃批復了風景名勝區(qū)內(nèi)的拆除違章建筑及建設索道、纜車、賓館和佛像等問題，并禁止和限制了區(qū)內(nèi)開山采石、影視拍攝等破壞性活動。如1984年建設部門以“已審議通過的總規(guī)中沒有客運索道項目”等理由暫緩了廬山風景名勝區(qū)中索道的建設[16]576，以規(guī)劃為依據(jù)規(guī)范了區(qū)內(nèi)的建設。2003年，建設部發(fā)文要求劃定國家重點風景名勝區(qū)核心景區(qū)，明確了核心景區(qū)的概念和范圍，從規(guī)劃階段就區(qū)分了需要保護和可利用的區(qū)域，使風景名勝區(qū)的保護與發(fā)展共生共興[17]。或許由于此前并未出現(xiàn)相關問題，《暫行條例》中并未規(guī)定違章拆除、建設選址、開山采石和影視拍攝等內(nèi)容，而《條例》的出臺則對這些問題做出了內(nèi)容和程序上的具體要求。與此同時，《條例》還進一步強調了不得違反規(guī)劃進行各項建設和破壞性活動，并引導以旅游為主的風景資源利用，進而保護了這些地區(qū)的自然環(huán)境和珍貴資源。

5 風景名勝區(qū)監(jiān)督管理

5.1 全面監(jiān)督加強綜合管理

20世紀90年代起，建設部門陸續(xù)制定了風景名勝區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和精神文明建設等方面的標準以指導區(qū)內(nèi)的相關建設，并開始通過檢查、評優(yōu)等方式進行管理，多個風景名勝區(qū)的相關工作成果顯著并受到表彰。例如在2009年由中央文明辦、住建部和國家旅游局聯(lián)合表彰的第二批15處“全國文明風景旅游區(qū)”和55處“全國創(chuàng)建文明風景旅游區(qū)工作先進單位”中，風景名勝區(qū)分別占到14和34處。建設部門實現(xiàn)了風景名勝區(qū)的良好管理，并得到了其他部門的認可，也激發(fā)了建設部門更加全面地落實對標監(jiān)督檢查以提高管理成效。

2000年以來，在對風景名勝區(qū)規(guī)劃進行上述監(jiān)督檢查的基礎上，2003年3月，建設部發(fā)布《關于開展國家重點風景名勝區(qū)綜合整治工作的通知》，要求各主管單位對本區(qū)進行檢查整治，建設部組織檢查組抽查并對先進單位和個人進行表彰。2006年，為加強綜合整治力度，檢查程序進一步規(guī)范為本區(qū)主管部門自查，建設部組織他區(qū)互查，國務院有關部門和專家督查[29]。2007年，《國家級風景名勝區(qū)綜合整治驗收考核標準》發(fā)布，開始以分值量化監(jiān)督考核區(qū)內(nèi)各項管理工作，同年，建設部組織國家級風景名勝區(qū)整治全面驗收工作，表彰了優(yōu)秀工作單位及個人。

隨著綜合整治檢查告一段落，住建部于2012—2015年組織開展國家級風景名勝區(qū)保護管理執(zhí)法檢查，要求依照《條例》的規(guī)定對制度建設、規(guī)劃管理等5個方面進行重點檢查，通過地方自查和檢查組抽查2個階段將檢查結果分為優(yōu)秀、良好、達標和瀕危(不達標)4個等級，并通報瀕危名單要求整改且于翌年復查[30]。此次檢查在評優(yōu)的基礎上還通報不達標的單位，為依法對標實施全面監(jiān)督管理設定了底線。2015年，住建部印發(fā)《國家級風景名勝區(qū)管理評估和監(jiān)督檢查辦法》，自此規(guī)范了各項監(jiān)督檢查和管理評估工作，監(jiān)督檢查成為風景名勝區(qū)有效的常態(tài)化管理模式。

就其發(fā)展過程而言，建設部門對風景名勝區(qū)的監(jiān)督在內(nèi)容上從單一到綜合更加全面，在標準上從對標到依法更加嚴格，在方式上從自查到督查更加規(guī)范，并通過“相互評比、表彰先進、通報后進”加強管理，建立起一套內(nèi)容全面、方式多樣、獎罰分明的法治化檢查監(jiān)督機制。

5.2 信息技術發(fā)展優(yōu)化管理

在建設部門對風景名勝區(qū)實行監(jiān)督檢查的過程中，信息技術的發(fā)展和應用為優(yōu)化和簡化其監(jiān)督管理起到了極大的推動作用。

2002年5月國務院發(fā)布通知，提出要建立全國風景名勝區(qū)規(guī)劃管理動態(tài)信息系統(tǒng)[26]1019，以利用現(xiàn)代技術對其建設情況實施動態(tài)監(jiān)測。同年11月，建設部以泰山、黃山、武陵源3處試點建設國家重點風景名勝區(qū)監(jiān)督管理信息系統(tǒng)[31]217，并于2004年覆蓋到當時全部國家重點風景名勝區(qū)，從而實現(xiàn)監(jiān)測以及時禁止違法建設活動，保護風景資源。2007年《國家級風景名勝區(qū)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設管理辦法(試行)》出臺，明確要求以規(guī)劃為依據(jù)，對國家級風景名勝區(qū)資源保護和利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測。與此同時，風景名勝區(qū)數(shù)字化景區(qū)在監(jiān)管信息系統(tǒng)的基礎上開始建設。2004年，以黃山和九寨溝為試點的數(shù)字化建設啟動[32]，2005年10月，國家重點風景名勝區(qū)監(jiān)管信息系統(tǒng)暨數(shù)字化景區(qū)建設工作會議召開，要求推動“資源保護、規(guī)劃建設、旅游服務、規(guī)范管理”等方面的數(shù)字化資源的有效整合[31]302，風景名勝區(qū)信息化數(shù)字化建設內(nèi)容由依照規(guī)劃進行資源保護的監(jiān)管，擴展到了旅游服務和規(guī)范管理等方面。之后建設部門制定并公布了詳盡的《國家級風景名勝區(qū)數(shù)字化景區(qū)建設指南(試行)》，要求各風景名勝區(qū)編制數(shù)字化景區(qū)總體方案以指導相關建設。

2010年，住建部總結5年來風景名勝區(qū)數(shù)字化景區(qū)建設試點經(jīng)驗并發(fā)布指導意見，至此，我國風景名勝區(qū)信息監(jiān)管系統(tǒng)建設及在此基礎上進行的數(shù)字化景區(qū)建設告一段落。從監(jiān)管信息系統(tǒng)到數(shù)字化景區(qū)的建設，現(xiàn)代化技術逐步作用于風景名勝區(qū)的監(jiān)督規(guī)劃、加強保護、服務旅游和規(guī)范管理等更多方面，幫助并實現(xiàn)了管理技術層面的革新，同時也為旅游信息化服務作出了貢獻。

6 制度建設歷程總結與評析

6.1 制度建設符合規(guī)律，但存在滯后性

從公文的總體數(shù)量和類別上來看，形成了1978—1994、1995—2007、2008—2018年發(fā)文數(shù)量由少到多再回到少的正態(tài)發(fā)展態(tài)勢，發(fā)文類別由個別集中到整體均衡再回到個別突增的3個階段，反映了風景名勝區(qū)建設管理從初期發(fā)展到快速發(fā)展再回到穩(wěn)定發(fā)展的正態(tài)變化發(fā)展規(guī)律。但風景名勝區(qū)制度的建設有一定的滯后性，部分問題要等到暴露后才出臺相應的解決辦法，在制定時缺乏全面的預見性，這也是制度建設發(fā)展的必經(jīng)過程。

6.2 管理體系總體形成，并進入常態(tài)化

建設部門發(fā)文數(shù)量占到絕大多數(shù)，但風景名勝區(qū)的管理事宜并非建設主管部門一家就能夠全權妥善處理的。但不可否認的是，建設部門引領風景名勝區(qū)取得了長足發(fā)展，并已開始進入常態(tài)化管理階段，形成了如下的管理體系：法規(guī)標準是準繩，設立是基礎，規(guī)劃是前提，保護是首要任務，利用是發(fā)展途徑，檢查監(jiān)督是管理手段，總體上形成了“設立-規(guī)劃-保護-利用-檢查”并全面監(jiān)督的建設時序和管理制度。

6.3 管理權責尚存重疊，法規(guī)建設有待完善

除建設部門單獨發(fā)文外，仍有諸多重要公文少則有5～6個單位研討，多則有23個單位會簽，其管理權責之重疊可見一斑。雖然國務院頒布了《條例》為基本法規(guī)，建設部門批準了《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》等標準，但風景名勝區(qū)法一直未出臺，對風景資源的系統(tǒng)保護未上升到國家法律層面，使得風景名勝區(qū)法規(guī)與其他如《自然保護區(qū)條例》等法規(guī)平級，這也是造成基層管理難以操作的原因。

6.4 管理內(nèi)容相互滲透，規(guī)劃引導科學管理

風景名勝區(qū)公文不能完全分門別類、孤立地對待，其管理制度的各方面內(nèi)容是互相滲透的，但這同樣為風景名勝區(qū)的具體工作帶來了不便。在已頒布的公文中規(guī)劃管理類較多，強調規(guī)劃編制的重要性，并以各風景名勝區(qū)的規(guī)劃為主要依據(jù)，因地制宜地監(jiān)督其建設并落實保護，相對科學地對風景名勝區(qū)進行管理。從公文內(nèi)容來看，40年間風景名勝區(qū)的規(guī)劃建設也經(jīng)歷了從無序開發(fā)到較為嚴格保護再到保護與利用相協(xié)調的循序漸進過程。

7 結語

風景名勝區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了40年，相關制度逐步建立，但與國外國家公園數(shù)百年的建設歷程相比，尚處在發(fā)展初期，各方面制度尚需完善。風景名勝區(qū)制度從初期總綱式的《暫行條例》，細化發(fā)展到對其日常管理的各方面都做出了具體的要求，并不斷地進行更新和規(guī)范，到現(xiàn)在已取得管理制度建設的階段性成果，這有賴于40年來建設部門主導及其他多部門的協(xié)同參與。2018年以后，風景名勝區(qū)將作為國家公園與自然保護地體系的一員，歸為自然資源部下屬國家公園管理局統(tǒng)一管理。1978—2018年，建設部門主導風景名勝區(qū)的發(fā)展，并對這些地區(qū)的自然資源和風景資源進行了有益的保護和利用，其40年管理積累下的經(jīng)驗和建立的制度為我國建設國家公園體制奠定了基礎，需要被梳理、總結和學習，更應得到充分尊重和慎重對待。

注釋：

① 本文所稱的“建設部門”為主管風景名勝區(qū)的、于1979年成立的國家城市建設總局及其沿革的城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部(1982—1988)、建設部(1988—2008)和住房和城鄉(xiāng)建設部(2008—2018)，以各時期具體名稱為準。② 住房和城鄉(xiāng)建設部于當天發(fā)布《風景名勝區(qū)總體規(guī)劃標準》(GB/T 50298—2018)，此后未再公開發(fā)布風景名勝區(qū)相關公文。同時，《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》于當天正式公布，明確其對國家林業(yè)和草原局(國家公園管理局)的管理職能。故以該日為截止時間。

③ 根據(jù)參考文獻[3]中的公文文種進行分類，除正文所列3個類別外，風景名勝區(qū)公文類型還包括講話稿、通報、公告、意見、令、決定、公報和請示，數(shù)量相對較少。

④ 2006年《風景名勝區(qū)條例》出臺，其中將原“國家重點風景名勝區(qū)”改稱“國家級風景名勝區(qū)”，本文以各時期稱謂為準，統(tǒng)稱時用“國家級風景名勝區(qū)”。