應急文化體系及建設路徑初探

安純毅,王 萍,姚新強

(天津市地震局，天津 300201)

2019年10月，黨的十九屆四中全會就推進國家治理體系和治理能力作出了頂層設計，將應急管理工作作為國家公共安全的重要組成部分，要求“健全公共安全體制機制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。同年11月，習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時，又再次對推進應急管理能力現代化提出了具體要求，強調“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”，要“加強應急管理學科建設”“普及安全知識，培育安全文化”。

應急管理不只是技術問題，還必須有堅實的社會文化認知基礎——應急文化(張華文等，2008)。應急文化是我國重要的優秀傳統文化之一，當前我國學者對應急文化的研究主要集中在三個方面，一方面是在深入研究先進國家應急文化建設的基礎上對我國應急文化建設提出政策建議(司徒蘇榮，2007；伍國春，2012；夏保成等，2015)；一方面是針對某個地域、某個行業或者某個特定環境下的應急文化研究(夏一雪等，2017；張英菊，2015；張鵬，2010)；一方面是對應急文化的某一個環節開展研究(邢娟娟，2011；聶琳，2011；李昊青等，2013；張旭，2015)。不難看出，在應急文化理論體系，特別是應急文化的具體定義、基本內涵等方面缺乏系統性的研究。在這樣的大背景下，建立一套符合中國國情、科學完備的應急文化體系，對于提升國家整體應急管理能力，具有重要意義(錢洪偉等，2019)。基于此，本文在借鑒安全文化和減災文化的基礎上，嘗試對應急文化的定義和主要內涵進行分析研究，并結合新時代應急管理工作實際，提出推進應急文化建設的實現路徑，旨在為促進我國應急文化建設提供參考。

1 應急文化的定義

關于應急文化的定義，當前還相對較少，筆者僅找到了羅云的定義。他從應急行動的時間順序入手，將其定義為“人類應對災害事故或突發事件所創造的事前預防、預備，事中響應、救援，事后恢復、重建的精神價值與物質價值的總和”(羅云，2019)。筆者認為，要對“應急文化”進行定義，首先要明確“應急”的范疇。按照我國應急管理體制改革的新要求，“應急”不光指自然災害或者安全生產事故后的應急救援行動，還應包括應急準備、應急處置、應急搶險、應急管理等“防、抗、救”各環節工作，也就是所謂的“大應急”。顯而易見，與應急文化關系較為密切的是安全文化與減災文化。

1.1 安全文化的定義

安全文化的定義是由國際原子能機構(IAEA)于1991年首次提出，此后，國內外學者對安全文化的定義進行了深入的研究和探討。目前，關于安全文化的定義大致有“關系說”、“本體說”、“狹義說”和“廣義說”4種(王秉等，2016)。王秉等(2018)在分析總結“安全文化”現有定義的共性與差異、歸納和提煉定義要素的基礎上，將安全文化定義為“安全文化是人類在存在過程中為維護人類安全(包括健康) 的生存和發展所創造出來的關于人與自然、人與社會、人與人之間的各種關系的有形無形的安全成果”。

1.2 減災文化的定義

關于減災文化的定義，目前學界的意見較為一致，大多是從意識、行為、觀念等范疇進行定義。羅平飛(2012)根據“文化”的廣義和狹義兩個方面定義，將防災減災文化定義為“人類在防災減災活動中代代累積沉淀的習慣和信念，是防災減災活動中人們遵循的習慣方式、行為準則、道德規范、價值觀念的體現”。祝明等(2013)則認為防災減災文化是一個群體“對待災害的思想、理念、態度、行為、習慣的總稱”。

圖1 應急文化的層次定位

圖2 應急文化概念示意圖

1.3 應急文化的定義

應急文化與安全文化、減災文化從本質上都是為了保障人類生存和發展的安全，其具有一定的共性，但同時，其側重點各有不同：安全文化側重于總體安全，包括政治安全、公共安全、健康安全等諸多方面；應急文化側重于自然災害、安全生產事故等各類災害事故的應急行為，屬于公共安全體系的一部分；減災文化側重于自然災害這個單一災害的防、抗、救等，是應急文化的核心要素之一。因此，應急文化在定位上應當屬于安全文化和減災文化的“中間層”(如圖1所示)。

基于此，參照安全文化和減災文化定義，本研究將應急文化定義為：人類在應對各類災害事故的應急活動中所創造出來的各種應急意識、行為準則、道德規范、價值觀念等的總和，其直接目標是提升全社會應急素質，其最終目標是增強人類抵御災害事故的應急能力，其宏觀目標是保障人類安全的生存和發展環境。

2 應急文化的主要內涵

為了進一步明細應急文化的內涵和實質，在嘗試定義應急文化概念的基礎上，非常有必要對應急文化的主要內涵進行深入的分析。本文從應急文化的主體、主要內容、宏觀目標、最終目標和直接目標等方面，進行具體闡述(具體概念示意見圖2)。

“中國尋根之旅”活動對于培養華裔青少年的族群意識、促進華族文化認同、加強華族文化傳承等方面都具有重要意義。而文化認同又是族群意識培養、文化傳承的中心環節，華文教育的推動和發展又是實現文化認同的前提條件。

2.1 應急文化的主體

應急文化的主體是人類本身。應急文化是人類在應急活動中創造出來的，其最終的目的也是為了保障人類安全的生存和發展空間。人類即是應急文化的發明者，同時也是享用者，因此，應急文化的主體必然也是人類。具體細分，可以分為政府和公眾兩個群體。在政府層面，具體指各級政府和相關單位部門及其工作人員的應急文化，主要體現在政府應急領域公共管理和社會服務的行為，本文稱之為應急管理文化。在公眾層面，具體指社會公眾、社會團體和社會組織的應急文化，主要體現為在面對災害事故時的應急反應以及日常的應急意識、行為準則、道德規范和價值觀念等，本文稱之為公眾應急文化。

2.2 應急文化的主要內容

按照文化的分層理論，應急文化的主要內容包括應急意識、行為準則、道德規范和價值觀念等4個方面：

(1)應急意識。在應急管理文化中，主要體現為對應急管理工作的重視程度和警覺程度，包括對應急管理工作的組織領導、投入保障力度、人員配備等等。在公眾應急文化中，主要體現在對應急基礎知識和應急急救技能的掌握程度、對應急風險的感知能力，以及對應急管理工作的參與程度等。應急意識是應急文化的基礎，其最終目標是實現應急文化自覺。

(2)應急行為準則。應急行為準則體現為公眾在應急活動、應急準備和政府在應急管理工作中所展現的具體行為，是在長期的應急實踐過程中所積累的成果。人類的應急行為很大程度上受其應急意識水平的影響，不同個體的行為表現存在著巨大的差異。因此，需要通過健全有關的法律法規、規章制度、標準體系等，來對應急行為予以明確和規范。

(3)應急道德規范。應急道德規范作為應急文化的倫理基礎，主要是指在應急行動中，政府和公眾之間的相互利益關系，分別應承擔的責任、義務、職責以及違反應急道德責任應承擔的后果等。

(4)應急價值觀念。應急價值觀念主要是指政府和公眾對應急本質的是非、善惡、公私等方面所形成的主觀判斷，是人類深層次的應急素質的體現，包括情感、認知、倫理、道德、良心、意志等，具體體現在應急觀念和應急態度上。應急價值觀念是應急文化建設的出發點和落腳點，是應急文化的最終產物。

2.3 應急文化建設的目標體系

(1)直接目標。應急文化建設的直接目標：提升全社會應急素質。應急文化的主體是人類，提升全社會應急素質，是應急文化建設的立足點所在。在政府層面，主要是指提升政府的應急管理能力，包括依法履行應急管理職責、有效完成應急管理各領域工作、引導社會力量參與應急管理等方面的能力。在公眾層面，主要是指增強公眾應急素質，包括應急意識、應急自救互救和逃生能力等。

(2)最終目標。應急文化建設的最終目標：增強人類抵御自然災害和人為事故等突發事件的應急能力。應急文化來源于人類抵御災害事故的應急活動，其最終目的亦是增強應對災害事故的應急能力。應急文化建設作為應急能力建設的重要組成部分，具有極強的衍射功能，良好的應急文化可以輻射整個社會，對于提升社會的整體應急能力建設和發展能夠起到廣泛和積極的推動作用，是應急能力建設的“上層建筑”。

3 應急文化建設的實現路徑

顧名思義，應急文化建設就是培育、發展、創新和繁榮先進應急文化的過程。新時代應急文化建設即是以落實和踐行國家總體安全觀為基礎，以增強全社會應急文化為目標，充分發揮政府、市場和公眾作用，塑造、傳播、實踐和發展全社會應急意識、行為準則、道德規范、價值觀念的過程。本文從建設理念、建設內容、建設途徑等3個方面來深入剖析應急文化建設的實現路徑。

3.1 建設理念

明確應急文化建設的理念，是推進應急文化建設的根本遵循。本文認為，應急文化建設應當圍繞“人民安全、政治安全、國家安全”3個層次來推進，具體應遵循以下7條核心理念。

(1)安全發展理念。國家總體安全觀是應急工作的根本遵循，“安全發展觀”是應急工作實踐和發展的根本理念。因此，在推進應急文化建設的過程中，應把安全發展的理念作為最核心的理念。

(2)以人為本理念。“以人為本”是所有安全文化類型的核心理念，其是保障安全發展理念落地與實施的重要理念(陳寧等，2017)。故而，在應急文化建設中應牢固樹立和發展以人為本的理念，把保障人民群眾生命財產安全和滿足人民群眾美好生活向往作為根本的發展動力。

(3)應急責任理念。政府和公眾在應急文化建設過程中都承擔著相應的義務和責任，強化責任落實是推進應急文化建設的內在要求和有效途徑。因此，在應急文化建設中應積極倡導應急責任的理念。

(4)應急法治理念。法治理念是推進國家法治體系和治理能力現代化的重要理念，在應急文化建設的過程中，不僅應受到有關法律法規的約束，同時也應對應急法律體系建設起到促進作用。

(5)共享共治理念。新時代應急管理體制機制改革提出了“大應急”的發展理念，同時，黨的十九屆四中全會提出了打造共享共治的社會治理體系的新要求。因此，在應急文化建設中，應大力倡導共享共治理念，將應急文化建設融入到新時代文化建設的各領域，形成合力。

(6)風險防范理念。“預防為主、預防與應急相結合”是我國突發事件應對工作的原則，風險防范是落實“預防為主”的重要途徑，也應是應急文化建設中的重要內容。

(7)全民參與理念。現代應急管理工作強調發揮公眾的能動作用，積極引導全民參與應急管理工作的全過程和各領域，應急管理的最終目標就是全民應急。故而，應急文化建設應探索推進全民參與的發展模式，并將社會公眾的滿意度作為應急文化建設的重要考核指標。

3.2 建設內容

(1)意識觀念建設。主要是指加強對應急知識、應急意識、應急道德、應急價值觀等的宣傳和教育，目的在于提升公眾對應急文化的情感認同和內心需求，為推進應急文化建設提供內在動力和良好氛圍。

(2)法律體系建設。主要是指通過法律法規、規章制度、標準等形式，加強應急文化建設的頂層設計，對推進應急文化建設的工作重點進行明確、對各方的責任進行界定，目的在于為推進應急文化建設提供法治保障和硬性約束。

(3)行為規范建設。主要是指對政府和公眾的應急行為進行規范，目的在于規范政府管理行為、積極引導社會公眾參與應急管理工作和應急文化建設。

(4)宣傳陣地建設。主要是指通過建設應急文化宣傳基地、網絡宣傳展館、知識讀本、電視節目、雜志專欄等形式，以學校、社區、企業、科研院所等為主陣地，多途徑展示和宣傳應急文化，目的在于提升應急文化建設的影響力和輻射力。

3.3 建設途徑

應急文化建設是一項系統性工程，應充分抓住政府、市場和公眾三個層面，構建“政府推動、市場帶動、公眾互動”的應急文化建設模式。具體分析如下：

(1)在政府推動方面，應充分發揮政府的主導作用，重點開展以下工作：加強應急文化的基礎理論研究，包括對應急文化學科建設、內涵和外延研究等；完善應急文化法律體系建設，包括應急文化方面的法律法規、規章制度、標準體系等；加強應急文化宣傳引導，包括應急宣傳文化的陣地建設、產品研發以及典型人物和典型事件選樹等。

(2)在市場帶動方面，文化和產業歷來存在著共融共生的關系，應發揮市場在資源配置中的決定作用，重點開展以下工作：加強鼓勵政策研究，制定相關鼓勵政策，支持高新企業、小微企業開展應急文化產品研發；促進應急文化產業發展，包括應急文化產業標準研制、產學研融合研究等；加強經濟發達地區的先行先試，鼓勵沿海經濟發達地區開展應急文化產業試點，形成優勢產業并逐步推廣。

(3)在公眾互動方面，應充分發揮公眾的參與作用，重點開展以下各方面工作：健全社會力量參與應急文化建設的引導機制，加大應急文化志愿者的培養力度；加強基層應急文化建設，以社區、學校、企業等為主要載體，開展基層應急培訓、基層示范創建等工作。

4 結論

1)借鑒安全文化和減災文化的定義，分析應急文化與兩者之間的共性和差異，嘗試得出應急文化的具體定義為：人類在應急活動中所創造出來的各種習慣方式、行為準則、道德規范、價值觀念等的總和，其直接目標是提升全社會應急素質，其最終目標是增強人類抵御自然災害和人為事故等突發事件的應急能力，其宏觀目標是保障人類安全的生存和發展環境。2)根據應急文化的定義，從文化主體、主要內容、直接目標、最終目標和宏觀目標等方面對應急文化的內涵進行了闡述。3)在分析研究應急文化的定義、內涵的基礎上，對應急文化的建設路徑進行了探討，提出了應急文化建設的7個核心理念、4方面建設內容和3個層次的建設模式。4)本文只是對應急文化的體系和實踐路徑進行了初步的探究，但是隨著我國應急管理體制改革的不斷深化，應急文化的涵義也必然會不斷地深化和擴展。