長沙市鄉村旅游精準扶貧長效機制

劉任歡

[摘 要] 湖南省長沙市鄉村旅游資源、貧困人口分布和區域經濟發展特點給利用旅游產業實現精準扶貧提供了優越條件。但實踐中由于欠缺對幫扶對象的準確識別和動態管理，旅游資源和具體項目的開發缺少科學的管理機制，導致精準扶貧對象無法有效參與鄉村旅游經濟發展并直接從中受益，且存在投資盲目、旅游產品和服務內容同質化、鄉村旅游產業發展與地域文化傳承和生態環境保護的矛盾日益突出等問題。為鞏固精準扶貧成果并保障鄉村旅游產業與精準扶貧、生態環境保護事業融合發展的可持續性，必須分析現有問題并探索如何建立鄉村旅游精準扶貧長效機制。基于此，本文主要就長沙市鄉村旅游精準扶貧的長效機制進行研究。

[關鍵詞] 精準扶貧;鄉村旅游;長效機制;長沙市

[中圖分類號] F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）31-09-3

長沙市作為湖南省省會城市無論是地理位置、基礎設施條件還是城市經濟發展狀況均較為優越，但受地形地貌和局部地區資源環境特征制約，長沙市所屬區縣的貧困鄉村和貧困人口數量不容樂觀，體現出了經濟發展不均衡的特點。長沙市貧困村落和人口聚集地是歷史文化遺存、自然景觀豐富的區域，且距離省會和周邊城市的車程普遍低于2 h，這使得利用鄉村旅游產業帶動貧困地區經濟發展、精準幫扶貧困人口增收成為可能。

1 長沙市鄉村旅游精準扶貧現狀

長沙市具備發展鄉村旅游產業的天然條件，在20世紀90年代旅游業日漸興盛時便抓住了契機，從體驗鄉村生產生活的農家樂單一業態發展成了完整的旅游產業鏈，逐步帶動了城市近郊到偏遠地區的農村經濟發展。首先，長沙市鄉村旅游產業有充足的客源支撐，不僅當地及其周邊株洲、湘潭等經濟相對發達城市市民有鄉村旅游需求，而且憑借諸多國家級自然與非物質文化遺產、自然景觀帶來了可觀的省外客流[1]。在精準扶貧和發展鄉村旅游產業的政策引領下，近年來長沙市在鄉村旅游景點和旅游產品開發方面投入了大量資源，道路交通、住宿等服務設施得到了完善，吸引了越來越多來自于周邊城市和國內外其他地區的游客。其次，長沙市鄉村旅游業的發展依托不同區域的景觀、物產、民俗和歷史文化優勢，產生了以觀光、生態農業體驗、大型文化和歷史主題公園等為核心的旅游產業，帶動了傳統手工藝、餐飲與住宿服務、旅游產品生產等行業的發展，且促進了鄉村旅游和農業等業態的融合，有效提升了長沙市農村地區的經濟發展速度，為當地居民創造了就業和增加收入的渠道。

2 長沙市鄉村旅游精準扶貧領域的主要問題

長沙市絕大部分貧困鄉村和人口分布在自然景觀別致、地域文化傳承和保護相對良好的區域，自響應國家號召并利用鄉村旅游資源優勢推進精準扶貧以來，長沙市周邊鄉村旅游景點接待游客已超過1億人次。據統計，截至2017年年底，已有近20個扶貧幫扶重點村和接近2萬貧困人口成功脫貧。但鄉村旅游精準扶貧成績斐然的同時，近幾年深化精準扶貧、進一步推動鄉村旅游產業創新發展的工作也因缺乏長效機制呈現出一系列問題，導致脫貧人口返貧時有發生。同時，因過度商業化的開發及缺乏整體規劃、規范化管理，帶來了生態環境、地域文化傳承根基被破壞等負面效應。

2.1 精準扶貧對象的受益機制不完善

以精準扶貧為目標開發長沙市周邊鄉村的旅游資源，應通過多種有效途徑讓貧困村落、農戶和個人參與鄉村旅游產業發展并從相關項目中受益。但受制于幫扶對象在資金和信息資源、技術能力與文化素養等方面的天然劣勢，導致在當前的鄉村旅游產品和景點開發、運營中，貧困村集體、農戶和貧困人口難以作為參與主體從相關項目中獲得公平和穩定的收益。具體體現為無法以出資、參與景點運營或抓住就業機會的形式切實增加收入，絕大部分貧困人口只能依賴面向游客出售自產農產品、手工藝品等形式間接獲益[2]。目前，相比于旅游資源開發和相關產業發展帶來的生活成本上漲等，貧困人口的收入增長速度不足以幫助其脫貧和改善生活條件，背離了發展鄉村旅游產業的初衷。此外，由于精準扶貧對象的收入、消費需求和生活狀況相對不穩定，在規劃鄉村旅游項目開發和生態農業發展時，難以為有效增加貧困人口收入創造更多有效途徑，導致經濟欠發達地區貧富差距有進一步拉大的趨勢。

2.2 旅游經濟發展與地域文化和生態環境保護的矛盾

近年來，得益于國內旅游產業的繁榮和長沙市在促進鄉村旅游經濟發展領域投入的持續增加，各區縣鄉村旅游景點周邊的基礎設施日益完善，帶動了民宿、餐飲和休閑娛樂業快速發展，吸引了大量企業和個人投資者參與鄉村旅游產品開發和相關產業發展中。但與此同時，由于政策引導和相關法規體系的構建相對滯后，導致旅游產業與其他業態的融合度不高、旅游產品和服務內容趨于同質化[3]。從長遠視角來看，其不僅不利于保持鄉村經濟發展和精準扶貧成果，而且由于無序開發和運營管理水平偏低導致原生態景觀、文化氛圍被破壞，使得局部的鄉村旅游產業發展非但沒有起到保護和傳承地域傳統文化、助力偏遠地區脫貧的作用，反而體現了旅游經濟發展和生態環境保護、保持傳統文化多樣性之間的矛盾。

3 長沙市鄉村旅游精準扶貧無法形成長效機制的原因

3.1 頂層設計有待強化

鄉村旅游精準扶貧將旅游產業發展與扶貧工作融為一體，前者為拓展貧困人口就業渠道、加快貧困地區的經濟發展創造了條件，而后者則為設計旅游產業發展規劃確立了目標。但在近年來的實踐過程中，各級政府部門對鄉村旅游精準扶貧的頂層設計明顯不足。在開發布局不同、性質不同的鄉村旅游資源項目和制定產業發展規劃時，對相關村鎮貧困人口的收入來源、個人技能、參與旅游產業發展的意愿和就業渠道開拓等方面未進行深入調研[4]，導致貧困戶、村集體等主體難以融入鄉村旅游經濟發展并長期獲益。

3.2 監管機制和投融資行為不規范

近幾年，長沙市各區縣鄉村旅游產業吸引了跨行業的投資者和大量游客，雖然在完善基礎服務設施、豐富旅游服務內容、強化旅游產品開發等方面起到了明顯推動作用，但是由于市場準入條件過于寬松、民宿等相關行業的管理規范和技術標準不完善等原因，導致部分領域監管機制失靈、投融資行為不規范等，使得當地居民與投資者、游客之間時常出現不同性質的矛盾糾紛。一方面影響了鄉村旅游相關行業的服務質量，無法給游客帶來良好的文化、物質消費體驗;另一方面導致了鄉村旅游產業的結構不合理，并引發了無序競爭，難以保障鄉村旅游產業的健康發展，不利于實現精準扶貧的目標。

3.3 旅游產品和線路開發缺少區域合作

目前，國內各省市的鄉村旅游產業發展均十分迅速，以民俗、生態農業、自然與非物質文化遺產為特色的旅游項目和景點開發非常普遍。鄉村旅游只有具備獨一無二的文化內涵，才可以給游客帶來不一樣的體驗，才能保持區域鄉村旅游產業發展的良好態勢，并形成精準扶貧的長效機制。目前，長沙市各區縣的鄉村旅游項目建設和旅游產品、線路開發等缺少有效的區域合作和聯動機制，未充分發揮出不同縣市、鄉鎮旅游資源及基礎設施的互補優勢，不利于挖掘游客的消費潛力并培育特色品牌。具體體現為旅游景點文化內涵發掘不充分、線路設計和規劃沒有跨行政區域的合作和政策引導，無法滿足游客的差異化消費需求。

3.4 對鄉村旅游資源的價值沒有正確認知

鄉村旅游之所以對游客有巨大吸引力，其根本原因在于現代城市生活讓人們意識到了文化多樣性、原生態的農耕文明、自然風光的價值，使得城鎮居民的健康、環保意識不斷強化，對鄉村靜謐的生產生活氛圍日益向往，且渴望體驗不同的地域特色文化。但由于追逐短期經濟效益和急于獲得顯著的扶貧成果，目前大部分地區的鄉村旅游資源開發存在一定的盲目性。具體體現為，多數鄉村旅游開發項目在缺少深入調研和對特定區域旅游資源價值正確認知的情況下進行立項，過于商業化的運作破壞了極具傳承價值的傳統文化氛圍。其不僅未給貧困鄉村創造足夠的就業和發展新生業態的機會，而且餐飲等商業設施的不合理布局超出了局部地區的資源環境負擔，無法體現出不同村鎮、市縣的歷史文化、自然資源優勢與特色，不利于維持穩定的客源并長期助力貧困地區經濟發展。

3.5 缺乏公平和成熟的權益分配機制

鄉村旅游資源開發所涉及的土地等資源大多歸屬村集體所有，理論上每一位村民均應享有一定的決策、參與項目運營和獲取固定收益的權利，并且依據相關法律法規，村民可通過與政府部門、項目開發企業等主體的協商確定具體的權益分配方案。但由于法規體系構建相對滯后，貧困鄉村相關主體在權益意識、信息獲取渠道和參與項目建設、運營的能力等方面均處于弱勢，導致目前鄉村旅游產業發展缺乏公平、成熟的權益分配機制。具體體現為有能力參與其中和可以直接獲益的農戶、合作社等主體數量不多，且其中貧困戶和貧困人口的比例更低，不利于鞏固精準扶貧成果并保障貧困群體收入渠道的穩定性。

4 長沙市鄉村旅游精準扶貧長效機制的構建策略

為保障鄉村旅游產業發展的可持續性，不斷創造貧困地區新的經濟增長點并保障貧困人口長期受益，必須針對當前長沙市鄉村旅游精準扶貧領域各類問題的成因制定有效的應對措施，逐步構建和完善長效機制。

4.1 強化頂層設計

為優化鄉村旅游產業結構、促進旅游業與生態農業等產業的融合和創新發展，要進一步強化頂層設計。首先，各級政府和旅游文化管理、環保等職能部門間要強化縱橫兩個維度的信息溝通，建立精準扶貧對象管理的聯動機制，動態更新貧困人口數量、分布及其收入來源等信息，作為規劃鄉村旅游產業發展、優化資源配置的依據。其次，政府部門要加強與傳統文化和生態環境保護科研機構、旅游產品開發等相關行業協會之間的合作，在具體鄉村旅游項目的可行性論證、旅游產品開發和線路規劃等方面，以實現精準扶貧目標、有效保護當地生態環境、促進傳統文化傳承為原則，優化產業布局和資源配置。通過適度開發貧困地區的旅游資源既幫助更多農戶和個人脫貧，又避免因盲目開發給生態環境、具有傳承價值的傳統生產生活方式等帶來負面影響。

4.2 完善監管機制和相關法規

為規范鄉村旅游產業各主體的行為、提升長沙市旅游業的服務質量并創建特色鄉村旅游品牌，應結合餐飲服務等領域出現的問題完善相關法規與監管機制。首先，應基于對當前鄉村旅游精準扶貧項目運作狀況的調研，針對民宿、露營等新生業態的經營管理問題完善相關規范和監督機制，以保障農戶等弱勢主體的權益，使得貧困人口能夠利用自身的土地、房產等資源直接增加收入。同時，要規范相關行業的運營模式，保障服務品質。其次，要根據不同旅游資源的性質完善行業準入機制，有效保護各類自然與非物質文化遺產，確保旅游產業發展不超出資源環境的承載力，避免因過度開發利用導致相關資源貶值和貧困人口生存環境惡化。

4.3 健全跨區域合作機制

針對當前鄉村旅游產品、服務內容的同質化傾向，為體現出不同區域的資源特色并形成互補關系，要進一步健全跨區域的合作機制。首先，不同縣市、鄉鎮的政府職能部門要建立合作平臺，就旅游景點布局、線路和資源整合等問題進行溝通協調，優化客流組織、引導并提供高品質的服務;其次，應結合區域傳統文化特點、自然資源稟賦打造名牌產品，依托傳統節日、特色民俗、歷史遺跡等特色資源賦予旅游產品更高的價值，避免無序競爭、提升服務質量的同時，促進鄉村旅游精準扶貧項目長期健康運營。

4.4 深化鄉村旅游經濟與其他業態的融合創新

為讓鄉村旅游產業發展帶來最佳生態、經濟與社會效益，要通過強化政策引導有計劃地培育新生業態，深化鄉村旅游經濟與農業、手工藝等產業的融合創新。一方面通過加強對精準扶貧對象的培訓拓寬其就業和收入渠道，確保相關區域所有居民均能借助鄉村旅游產業發展以不同方式改善生活狀況;另一方面不斷提升旅游產品的文化內涵和市場價值，通過提供融資、土地使用等方面的便利，鼓勵從事文化創意、生態農業等產業投資的社會組織機構和個人參與長沙的鄉村旅游項目開發，創造鄉村旅游精準扶貧產業新的增長點。

4.5 理順各主體關系并完善權益分配機制

針對鄉村旅游資源開發、項目運營中貧困村集體、農戶和個人權益得不到保障的問題，要借鑒其他省市的成功模式加以改進。首先，要通過完善相關法規理順政府、企業與當地各涉事主體之間的關系，明確旅游項目資產的所有權、經營權和收益分配辦法，確保弱勢主體享有公平的權益;其次，要鼓勵擁有獨特旅游資源的貧困地區農戶組建合作社，以集體出資和參與決策、運營的形式維護自身權益，從而確保更多農戶可以直接通過發展鄉村旅游經濟獲得穩定收益;最后，要針對沒有足夠資源和能力參與旅游項目開發、運營的貧困戶和個人，要制定針對性的方案幫助其脫貧，可以提供免費創業咨詢、技術和技能培訓或直接提供啟動資金等方式，促使精準扶貧對象借助鄉村旅游產業發展獲得穩定收入。

4.6 構建動態評估和優化機制

為不斷優化長沙市鄉村旅游產業發展規劃和落實精準扶貧戰略，需構建動態信息匯總和扶貧成果評估機制。通過建立信息化管理平臺，跟蹤采集重點鄉鎮、農戶和個人相關信息，并結合當地鄉村旅游產業發展狀況分析各項扶貧措施、計劃的執行成效，可為各級政府相關職能部門優化政策導向、強化對精準扶貧對象的幫扶提供依據。此外，要基于科研機構、政府職能部門等主體之間的實時溝通，跟蹤評估特色旅游線路、產品開發和項目運營狀況，對干擾原住居民生產生活、影響生態平衡等問題及時采取措施加以遏制，以保障生態環境保護、精準扶貧事業與旅游產業長期健康發展。

5 結語

近年來，長沙市鄉村旅游產業的發展促使精準扶貧工作取得了顯著成效，但旅游產業和服務內容同質化、旅游資源開發利用過于商業化和欠缺宏觀規劃等因素阻礙了精準扶貧長效機制的形成。要想鞏固扶貧成果并保障貧困地區經濟在旅游產業帶動下穩健發展，必須基于相關主體間的密切合作優化鄉村旅游產業結構，健全權益分配機制并切實拓寬貧困人口的收入來源。

參考文獻

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