農村產業融合用地改革的外部性問題分析

魏緯地

摘要：學界對于產業融合可以加快產業結構升級、形成新的產品和新產業的作用已經形成了共識。而中國的農村土地改革歷程中，最能體現出外部性理論的一項改革就是家庭聯產承包責任制。這項改革在一開始激發了農民耕種的積極性，體現出來很大的正外部性。但是隨著土地規模報酬遞減，分散的細碎化的土地要想實現規模化經營存在很大的難度，分散化的土地使得農民難以抵抗自然災害和經營失敗的風險。所以在產業融合用地問題中，必須要對外部性的問題進行深入研究，才能促進真正實現農村產業融合，促進產業結構升級。

1.引言

2017年12月，國土資源部、國家發展改革委發表了《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》，《通知》從八個方面明確了保障農村產業融合發展用地的政策。如何做好農村產業融合發展用地的保障工作，有效盤活農村土地資源，創新農村產業用地的用地政策成為土地資源管理中的重要課題。農村產業融合用地的外部性問題，學界對于產業融合可以加快產業結構升級、形成新的產品和新產業的作用已經形成了共識。農村土地改革歷程中，最能體現出外部性理論的就是家庭聯產承包責任制。這項改革在一開始激發了農民耕種的積極性，使得整個農村的農業生產改善許多，體現出來很大的正外部性。但是隨著土地規模報酬遞減，高度分散的細碎化的土地要想實現規模化經營存在很大的難度，分散化的土地使得農民難以抵抗自然災害和經營失敗的風險。這嚴重影響了農村土地資源配置的效率，一旦土地這種生產要素的流動被制約了，在農村發展產業就變得難上加難。所以在產業融合用地問題中，必須要對外部性的問題進行深入研究，只有這樣才能促進真正實現農村產業融合，促進產業結構升級。

2.1產業融合用地中制度改革的外部性分析

從現實的角度來分析，農業生產的經營者想進行規模化經營首先要從其他農戶手中流轉土地。由于我國農戶承包地的規模小且分散細，土地流轉的交易成本較高。想流轉土地進行農業生產的企業家往往需要投入大量的資金和設備去解決地塊分散的問題，這給他們增加了很大的一筆交易成本，使得農業規模化經營難以展開。從經濟理論的角度上看，我們要求改變目前小規模家庭式生產的農業經營方式進行規模化經營。而要進行規模化經營，首先就要解決農村土地的規模化問題，這樣我們才能投入大型的農機設備等進行農業生產以此來節約耕種的成本、人力的成本提高農業的收入，推動農業的發展。另一方面，在我國農村土地大量分散和農村土地管理制度的制約的現實情況下，農業經營者要流轉土地的交易費用很高，這一定程度上影響了農業經營者進行規模化經營的積極性，導致了農業規模化經營無法順利開展。所以只有當解決好了土地規模化經營的問題，只有解決好上述這個矛盾，我們國家的第一產業才能得到更好的發展，才能真正實現為農業從業者增收提效。

2.2土地產權制度改革的正外部性推動二三產業

除了解決土地規模化經營問題推動一產發展以外，實現產業興旺的另一個關鍵在于如何讓社會資本進入農村發展二三產業。雖然可以通過土地規模化經營來提高第一產業的產值，但是畢竟一產的附加值相較于二三產業來說是比較低的，如果僅僅只靠一產的發展來為農村勞動力創造收入實現農村經濟的振興是遠遠不夠的。筆者認為解決這個問題要從推行農村土地產權制度改革出發，在保持我國農村土地集體所有制不變的情況下，逐步賦予農村土地更多的權利;在保持目前鄉鎮集體建設用地數量不變的前提下，允許多種方式取得建設用地。推進農村土地產權制度改革的核心是堅持農村土地集體所有不變的情況下，創新農村土地產權的實現形式，構建新型的有效的農村土地產權制度體系。為引入社會資本投資二三產業，解決農村二三產業用地的問題，我國許多地方已經走出了創新性的路子。成都從2008年開始實踐“小掛鉤”模式，三圣鄉在推進二三產業發展的時候，為了解決二三產業的用地問題，進行了一系列的集體建設用地和宅基地整治及流轉試點工作（“拆院并院”試點）。

3.實踐中的外部性問題分析

三圣鄉發展模式在當初很好地解決了外來企業想要在當地發展二三產業所要面臨的獲取建設用地指標的問題。但是，在建設用地上產生的增值收益卻沒有很好得進行分配。無論是通過“拆院并院”工作還是通過征地補償工作，農民都沒有得到滿意的補償，而外來投資的老板卻獲取了豐厚的利潤。同時在計算失地農民補償標準時主要是依靠城鎮養老保險的相關指標，在繳費基數和繳費標準年限方面缺乏彈性，按照測算的養老保險資金供求水平和從國有土地有償使用收益中劃出的比例偏低，用于失地農民社會保障的預留資金偏低，而政府對此項計劃的財政支持缺乏制度和法律保障，給制度的長期穩定運行帶來了隱患。同時，由于征地補償經費標準不統一也引發了一系列矛盾，既不利于社會保障制度的穩定，又難以保障失地農民的基本生活水平。

在制定產業融合用地的制度改革政策的時候，我們應該依據幾條重要的原則：第一，權衡產業融合用地制度改革政策的目標，因為任何的制度改革活動都會影響到試點地區的經濟發展，對當地居民生活的影響當然也是不可避免的。所以，對產業融合用地制度進行改革，從根本上來看是為了人們生活的更好，不能為了進行制度改革發展產業而使得人們的生活水平得不到提升。在前文的實踐例子中，農民就是獲得外部性更小的一方，但是他們確實改革中涉及的主要主體，他們理應獲得更多的正外部性。第二，我們應該摒除那種認為可以徹底負外部性的觀點，因為只要存在人類活動，那么必然存在對環境的污染或者是其他的外部性，在進行產業融合用地制度改革的時候，不能因噎廢食得認為制度改革只要有負外部性就是不可取的。應該權衡制度改革的好處與壞處，作出一個對參與主體和社會都更加有利的決策。如果一項制度改革帶來的正外部性不大，甚至還會有更多的負外部性，而由此給人們帶來全面福利的改善的意義并不大，因此其結果往往是徒勞的。

參考文獻

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