美國排污權交易政府監管對我國的啟示

紀圣駒

排污權交易是通過市場機制治理環境污染的重要手段，其運行機制為賦予環境容量產權屬性并明碼標價，允許在一定條件下進行交易，促使排污單位節能減排以減少生產成本，達到控制污染物排放目的。在排污權交易當中處理好政府與市場的關系，充分發揮市場作用的同時，又能夠通過政府監管彌補市場機制的不足，是排污權交易制度成功的關鍵。政府的監管需要適度，既不能使市場失去活力，也不能使市場失去秩序。政府監管的度，應當由法律制度加以規范，以指導和監督政府履行好排污權交易市場監管職能。

一、我國排污權交易政府監管法律制度存在缺憾

（一）排污權交易政府監管缺乏全國性法律規范

當前，我國尚沒有一部地方性法規和全國范圍內通行的法律規范，明確規定政府在排污權交易當中應行使哪些職權，這就導致排污權交易政府監管在實踐當中遭遇尷尬。以排污權場外交易為例來說明，排污權場外交易，顧名思義指的是不在排污權交易場所內發生的排污權交易。

排污權是有經濟價值的，所以有些排污單位會把排污權交易作為一般等價物來使用，用于企業出資、沖抵賬款、抵押擔保等。場外交易使得排污權用途不僅限于支撐企業生產，還使排污權具備了金融工具屬性，大大加強了排污權的流通性，提升了排污權的價值，能夠刺激企業更加積極地參與排污權交易，對于排污權交易市場的活躍和排污權交易制度的發展無疑是一件好事。國家層面立法和規范性文件當中，對于排污權場外交易的效力如何并未進行規定，在各個試點地區的排污權交易規則當中，對于排污權場外交易的效力規定不一，有不予回應者，也有明確規定無效者。比如重慶市、湖北省。全國性法律規范的缺位和各地不同的做法，使得排污權場外交易存在法律風險，阻礙了排污權場外交易的發展。湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院就在湖北花果山實業有限公司與來鳳宏發鋇鹽有限責任公司確認合同無效糾紛一案當中，判決排污權場外交易合同無效。

（二）排污權交易政府監管對于跨省排污權交易支持不足

目前，實行排污權交易的地區中，已經組建了省一級的統一交易平臺，但是除了粵港地區的火力發電廠之間通過《珠江三角洲火力發電廠排污交易實驗計劃》等文件就跨區域排污權交易進行了安排之外，目前我國排污權交易制度實施過程中，暫時沒有跨區域排污權交易的實踐。

上述現象，與當前排污權交易監管制度密不可分。排污權交易的上位制度是污染物總量控制制度和排污許可制度，污染物總量控制指標是分解給各個省區市，然后各省區市在本轄區內將污染物總量控制指標分解給各排污單位，各排污單位所申領的排污許可的最大值就是本單位認領的污染物控制指標，各排污單位的排污指標如果有剩余才能投入市場交易。之所以大多數地方都沒有開放跨區域排污權交易，是因為如果在污染物總量控制制度的執行方式不變的情況下，開放了排污權跨區域交易，一旦本省購入的排污權指標大于賣出的排污權指標，勢必造成本省份無法完成污染物總量控制指標，招致國務院有關部門的處分。

（三）排污權交易并未將所有排污單位納入控制范圍

餐飲、醫療、畜禽養殖、城鎮污水集中處理設施、垃圾滲濾液處理設施是人們生活正常運轉所必需的排污單位，每天都在產生大量的污染物，排放到空氣和水體當中。但是，以上場所目前并不在污染物總量控制制度的管轄范圍之內。部分地方對于排污權交易有這樣一種認識：污染物總量控制制度管轄的排污單位才實行排污權交易，不管轄的單位不實行。因此，某些排污權交易試點地區直接將餐飲、醫療、畜禽養殖、城鎮污水集中處理設施、垃圾滲濾液處理設施排除在排污權交易之外。這樣做法實際上放棄了以市場機制治理這些排污大戶的污染，背離了排污權交易的初衷。

二、美國排污權交易政府監管實踐

（一）大氣污染物排污權交易監管實踐

1974年，美國國家環保局（EPA）開始推進“清潔空氣項目”，將戴爾斯等人的排污權交易理論付諸實踐，用于治理大氣污染。“清潔空氣項目”由氣泡政策、補償政策、銀行政策三項組成。1977年修正的《清潔空氣法》將補償政策正式納入法律當中。補償政策的要旨在于政府可以批準空氣質量不達標的地區進行項目新建、擴建，但是需要購買排放指標。政府有條件許可環境質量不達標的地區新建、擴建項目，看似加劇了污染，但同時也鼓勵了現有污染源通過排放指標交易獲得經濟利益，使得企業治理污染的成本得以回收甚至能夠有所盈余；另一方面，空氣質量不達標的區域也可以通過新建、擴建項目所獲得的收益改善空氣質量。銀行政策的主要內容是，賦予現有污染源通過減少污染物排放所獲得的排污征信以貨幣屬性，企業可以將排污征信存入排污銀行，政府允許企業將排污征信出售以獲得經濟利益。排污銀行在排污權交易當中扮演著中介的角色，為減排信用的購買者和出售者牽線搭橋，幫助兩者達成公平合理的排放信用買賣協議。氣泡政策主要面向的是排放點不唯一的污染源，允許污染源各個排放點之間的排污量互相調劑。“清潔空氣項目”的成功運行代表美國排污權交易制度已經初具規模。

在上述政策實踐的基礎上，1990年美國國會通過《清潔空氣法》修正案，在法律上確認了“清潔空氣項目”當中三項政策的效力，賦予了大氣污染物排污權交易制度的法律地位。1995年，為應對酸雨問題，EPA在全美啟動了酸雨計劃（Acid Rain Programs，ARP）。酸雨計劃旨在減少二氧化硫與氮氧化物排放，以提升空氣質量。二氧化硫與空氣中的水結合將形成酸雨，破壞環境的同時危害人民的人身與財產安全。

ARP在美國政府的主導下，分兩個階段實施：第一階段從1995年至1999年，第二個階段從2000年開始。第一階段的目標是在2000年之前使分布在110個污染嚴重電廠的263臺機組減排至570萬噸二氧化硫。為此，美國政府于1995年發行了869萬噸排放許可，其中555萬噸二氧化硫許可分配給263個嚴重污染電廠所有的機組。第二階段，參與主體擴大到更多電廠：2 128家裝機容量超過25兆瓦的發電廠、生產規模將擴大至25兆瓦的老電廠、1991年后投產運營的新電廠、自愿申請并獲得批準的排污企業。有排污企業自愿意味著排污權交易在排污單位當中已得到了認同，標志著美國排污權交易已經步入正軌。

在美國，政府不會在維持市場基本秩序中缺席，但是對于大多數市場交易行為政府持放任態度，保持最低限度的干預，排污權交易也是如此。美國國家環保局根據美國聯邦政府與美國國會的授權，在排污權交易當中行使如下職權：一是設置污染物排放量控制指標，出臺初始排污配額分配規則，并按照規則進行分配；二是定期調整污染物排放控制指標，持續降低排污配額以減少污染物排放；三是核查排污權交易出讓方的污染物排放情況，確認富余排放配額的真實性；四是建立污染物排放實時監控系統，對企業的所有污染物排放進行跟蹤監測，以監督排污權交易進展情況；五是對超額度排放行為給予行政處罰，除了按照超排放許可排放量扣減下一年度的排放配額之外，另外給予高額罰款，每超排1噸二氧化硫，按1990年不變價罰款2 000美元。

（二）水污染物排污權交易實踐

1977年美國國會通過《清潔水法》，該法目的旨在減少水體污染物排放，改善水體環境質量。以《清潔水法》為核心，美國的水污染防控體系自此開始建立。《清潔水法》為兩個制度賦予了強制執行力：國家污染物消減許可證制度和污染物最大日負荷總量制度。國家污染物消減許可證制度規定從點源向水體排放污染物的排污單位，如果沒有獲得水污染物排放許可證，排放行為即為非法，將要受到處罰。國家污染物消減許可證制度奠定了美國水污染物排污權交易的基礎。以該制度為出發點，美國構建了水污染物排放信用交易制度。所謂水污染物排放信用制度指的是企業自愿減少的水污染物排放量獲得環保部門認可后，可以作為排放信用進行交易。而污染物最大日負荷總量制度的運轉機制是：對于水體每天可以容納的最大排污量進行測算，并以此為基礎，核定排污單位可以向該水體排放的最大污染量，以此為基礎，向各排污單位發放排污許可。上述兩個重要制度，為美國在全國范圍內推行水污染物排污權交易提供了法律依據。

上世紀80年代開始，美國部分州已經展開了流域排污權交易的探索。1981年，在福克斯河流域，威斯康辛州啟動了水源排污權交易計劃試驗，參與交易的主要是在流域內的14個造紙廠。1984年，科羅拉多州在狄龍湖流域和Cherry Creek流域試行磷排放交易計劃。2003年美國環境局出臺《水質交易政策》。《清潔水法》當中的交易與許可證制度在水質交易政策中結合在一起，該政策將點污染源、非點污染源、流域總許可證等交易方式一概予以認可，認同各個流域視自身情況選擇交易方式。當然，該政策的主要任務和《清潔水法》是一脈相承的，也是要追求水污染物排放量的降低和水體質量的改善。按交易對象不同劃分，美國水污染物排污權交易大體可以分為三類：一是生化需氧量交易，主要發生在點源之間；二是氮、磷排放權交易，主要發生在點源與非點源之間；三是是油脂和重金屬排放權交易，主要發生在廠內排污口之間。據不完全統計，美國至少已經有20個州級行政區域啟動了水污染物排污權交易，另外還有一部分州際間的流域排污權交易也已經開始，比如發生在切薩皮克灣流域的水體營養物質排放權交易。

三、美國排污權交易政府監管對我國的啟示

（一）全國性排污權交易法律制度應當建立健全

在排污權交易領域，美國的立法走在了推行政策的前頭。大氣污染物排污權交易當中，美國國會1990年通過《清潔空氣法》修正案，以法律形式要求政府推行排污權交易，為1995年推行酸雨計劃掃清了法律障礙。1990年《清潔空氣法》修正案當中，納入了酸雨計劃和氮氧化物的交易方案，以法律的形式賦予了交易計劃強制執行力，使得美國的排污權交易項目于法有據。美國《清潔水法》中確立的國家污染物消減許可證制度和污染物最大日負荷總量制度，成為了美國水污染物排污權交易的法律依據，美國各州和聯邦環保局以《清潔水法》為依據，使推行水污染排污權交易變得暢通無阻。反觀國內目前為止還沒有一部具體規范排污權交易的全國性法律法規，國家立法對于排污權的性質和法律定位沒有明確界定，學術界實務界莫衷一是，各個試點地區因為缺乏明確的法律依據，排污權交易的進一步發展受到限制。

（二）排污權交易市場主體應當擴大到所有與治理污染有關的主體

美國政府對各類主體參與排污權交易持開放態度，除了排污單位之外，環保公益組織和個人也可以基于維護生態環境公共利益的目的，參與到排污權交易當中。排污權交易控制范圍的廣泛性，使得所有污染源都不能在排污權交易當中置身事外；同時，可以買賣排污權的主體泛化，也就意味著市場競爭更為激烈，排污權的稀缺性相應提高，排污權的市場價值也就水漲船高，這也就意味著企業如果沒有辦法很好地控制污染物排放量，就要付出更多的成本以購買排污權，維持正常生產。這就迫使排污單位必須在清潔生產、減少污染排放上加大投入。在市場機制作用下，越來越多的排污企業出于節約成本提高效益考慮，紛紛致力于污染治理技術提高，使得社會治理污染壓力減小。當然，為使得排污權的價值能夠保持在高位，在風險可控的前提下，允許一定程度排污權投機行為，也成為了美國排污權交易當中一大特色。然而在我國，部分地區將餐飲、醫療、畜禽養殖、城鎮污水集中處理設施、垃圾滲濾液處理設施排除在排污權交易市場之外，這就使得我國排污權交易制度并不能控制所有的污染源，排污權交易主體范圍也被限縮，不利于排污權交易的發展。

（三）應當推動排污權跨區域交易發展

從排污權交易的區域來看，酸雨計劃覆蓋美國全境，25MW以上的機組無一例外被列入排污權交易范圍，所有的排污單位都可以在全美范圍內進行買賣；美國水污染物排污權交易更是以流域為單位，而不是以行政區劃為單位，實現了跨行政區域的排污權交易。美國的排污權交易打破了行政區域的局限，形成了全國統一市場，排污單位不論是購買還是出讓，都有非常充足的選擇余地。實踐證明跨區域排污權交易的活躍，成為了美國排污權交易取得成功的原因之一。

反觀我國排污權交易除極個別例子之外，僅局限于試點區域之內，并未形成跨區域排污權交易市場，全國統一市場的建設推進緩慢。排污權跨區域交易的不通暢最直接的后果是：治理污染成效顯著的排污單位排污權存在結余，但是只能在本省份范圍內出售，不能在更大范圍內兜售，在交易當中處于不利地位。排污權的價格容易被壓低，排污單位通過排污權交易取得的經濟效益有限，自然就會打擊到企業治理污染、節能降耗的積極性。與此同時，其他省份一些技術水平落后的企業排污權配額不足，在當前制度下沒有辦法購買到其他省份的排污權，只能向本省區域內的其他排污單位采購，選擇的范圍被壓縮了，在交易當中處于弱勢地位，不得不接受更高的價格。簡而言之就是想買的買不著或者必須高價購買，想賣的賣不出去或者賣不出好價格，排污權交易市場的資源配置沒能達到最佳狀態。