“空殼社”現狀調研引起的思索

□ 甄圣寶

近年來，農民合作社發展迅速，在組織帶動小農戶發展生產、銜接產銷、助力脫貧攻堅、促進現代農業發展和鄉村振興等方面發揮了重要作用。但與此同時，也出現了合作社數量不實、質量不高的問題，有不少合作社有名無實，淪為“空殼社”。

2019年，農業農村部等11部門聯合下發通知，在全國范圍內開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作，重點對合作社中存在的無農民成員實際參與、無實質性生產經營活動、因經營不善停止運行、涉嫌以合作社名義騙取套取國家財政獎補和項目扶持資金、群眾舉報的違法違規線索、從事非法金融活動等六類問題進行清理整頓。

筆者參加了對江蘇省射陽縣農民合作社生產經營現狀的專項排查、抽查和調研，摸清了射陽縣農民合作社整體現狀，同時也發現了不少問題。

一、“空殼社”問題比較突出

目前，射陽縣范圍內共發展農民專業合作社1048家，開展信用互助4家。沒有實質性生產經營活動的合作社占比約為58%。

一是停止運營的農民專業合作社、空殼社較多。經過分析，筆者認為以下幾個原因導致大量合作社停止運營：首先，前些年合作社粗放式增長，重數量輕質量。2013年鹽城市委市政府積極鼓勵全民創業，致使鎮村全民創業，個個注冊登記，“非禁即入”，拉低了門檻，致使在拓寬創業領域，促進城鄉繁榮的同時，也摻雜進了低價值的合作社，一部分根本沒有真正運營，還有一部分運營不久，無法持續便停止運營。其次，為完成培育發展合作社的任務指標，強推成立合作社。硬指標考核激勵導向使各鎮（區）、各部門爭先恐后利用各種資源主動或被動短時間發展了大量沒有實際意義的合作社，盡管過時注銷了一部分社，但因為人員流動、注銷復雜致使“空殼社”遺留較多，處置注銷更是困難，還有一人多社等難以注銷的情況。

二是已停業的農民合作社主動退出注銷的積極性不高。筆者分析原因，有一部分合作社存在債務，注銷清算債務處置困難；合作社處置注銷還需要支付2000元左右登報掛失等費用，在沒有剛性要求前提下，發起人主動處置注銷的積極性不高；有的合作社主要發起人死亡，其他成員情況不熟悉、不掌握合作社實際情況；有些合作社發起人較多，注銷需要所有發起人到場簽字，因一些人外出打工、聯系不上等，存在客觀困難。

三是部分農民專業合作社雖已停業，但每年依舊參加年報公示，不愿意注銷退出。部分合作社發起人對政策還存在觀望態度，期望政府下發項目補貼資金，合作社雖然不再運營，但每年仍然雇傭專人進行平臺年報公示。

四是農民專業合作社初始登記及日常管理政策不完善。在射陽縣，合作社在市場監督管理部門進行初始登記后，除土地股份合作社在鎮（區）農經部門備案外，其余農民合作社在所在鎮（區）包括省屬農（鹽）場備案。但大部分合作社沒有進行備案，致使部分鎮（區）和農（鹽）場不掌握區域內農民合作社申報登記情況，屬地管理和風險管控更是無從談起。

二、對“空殼社”處置建議

筆者認為，本著先易后難、化繁就簡、積極穩妥、促進發展原則和理念來應對農民合作社面臨的現實問題。

一是及時清理有意愿退出的專業合作社。射陽縣市場監督管理局指導登記注冊未運營的農民專業合作社登陸國家企業信用信息公示系統（江蘇）開展網上申請公示處置注銷工作，這種農民專業合作社，沒有實際運行，不需要走稅務相關程序，處置注銷相對簡單。

二是解放思想，主動作為，相關職能部門積極動員“空殼社”、停止營業社依法依規退出。各鎮（區）充分發揮屬地優勢，深入宣傳動員，講清政策，對年報公示不按規定及時公示申報的，將給予撤銷，進入異常名錄，對個人征信將會產生不良影響，對主要發起人死亡的農民專業合作社，在法律的框架內勇于擔當，主動作為，簡化程序，逐級申報，集中會辦，切實打通處置注銷程序上的障礙。

三是相關部門對愿意退出的農民專業合作社協調減免處置相關費用，對正常運營農民專業合作社和不愿意退出依然參加年報的農民專業合作社應加強管理，督查其規范合法正常運營。

四是取消對農民專業合作社年報率和發展數量的指標考核要求。建議上級有關部門下發指導意見，取消對合作社年報率的考核制度，避免為“空殼社”存在提供條件。同時，引導地方政府取消對合作社發展數量的考核要求，尤其要杜絕行政推動行為。

五是簡化農民專業合作社注銷法人資格的程序。建議將合作社注銷納入到《工商總局關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》(工商企注字〔2016〕253號)適用范圍。鼓勵地方市場監管部門開展創新活動，引導基層工商所通過強化與農業指導部門、村“兩委”的合作，入村開展現場辦公，對確實從未開展過業務的“空殼社”，經村“兩委”或村民代表會議證明后，可以在缺少《清算清單》《完稅證明》的前提下，允許其簡易注銷。今后一旦發現存在造假行為，可給予證明人和被證明人同時拉入信用黑名單、若干年內不可再創設新的市場主體的懲罰。

六是加快《農民專業合作社登記管理條例》修訂。修訂后的《農民專業合作社法》已于2018年7月1日起生效，2019年7月10日國家市場監管總局公布了《農民專業合作社登記管理條例》修訂草案征求意見稿，建議與農業部門等合作，進一步完善、細化對合作社注銷法人資格的相關規定。