從貧困地區農民合作社情況看產業扶貧政策的提升方向
——基于215個農民合作社的問卷分析

■ 文 / 邵 科 周忠麗 于占海

（作者單位：農業農村部管理干部學院）

產業扶貧是脫貧攻堅的根本出路，在推進特色產業發展、提高貧困地區自我發展能力過程中，以農民合作社為主力的新型經營主體發揮著不可或缺的引領性作用。深入了解農民合作社對產業扶貧的意見建議，對于改進產業扶貧政策、提升政策效果具有重要意義。為此，我們利用全國農民合作社帶頭人能力提升研修班重點培訓來自環京津貧困縣、湖北恩施、湖南湘西、大興安嶺南麓片區，以及“三區三州”等深度貧困地區農民合作社帶頭人的機會，通過問卷調查方式調研了215個農民合作社樣本，全面了解了它們當前生產經營面臨的困難與挑戰，以及對于貧困地區支農惠農政策和產業扶貧支持情況的認識與看法。

一、資金和人才等問題困擾著農民合作社的持續發展

1.貸款難與成本高問題突出。針對農民合作社在生產經營過程中面臨主要困難與問題（多項選擇題）的調研數據顯示，在215個樣本中有162個樣本（占比75.35%）反映當前流動資金的短缺影響著合作社日常的生產經營活動。與之相關聯的是，有89個樣本（占比41.40%）反映當前的借貸資金利息偏高、借貸要求偏多，還有76個樣本（占比35.35%）反映合作社缺乏中長期資金投入生產經營設施建設或設備購買。也就是說，合作社當前面臨的資金問題是多方位的，不僅在資金需求類型上存在問題（短期流動資金和中長期設施設備投資資金都缺乏），而且在資金使用成本上也負擔較重（借貸利息偏高、借貸要求偏多）。

2.人才不足與勞動力成本高并存。在215個樣本中有82個樣本（占比38.14%）反映合作社招攬不到中青年人才、組織缺乏專業化團隊開展生產經營活動。與此同時，有53個樣本（占比24.65%）反映當地缺乏足夠的勞動力或存在雇工成本偏高的問題。一些被訪的合作社帶頭人表示，村里的年輕人大都跑去了城市，現在村里剩下的多數是出不去的中老年人，招攬不到年輕人為合作社做事。通過訪談也顯示，過去長期存在的農業領域勞動力剩余、勞動力價格便宜的情況正在明顯變化，現在已經很難找到100元/天以下的雇工了，而10年前，很多地方的雇工價格都不到50元/天。

3.產品銷售不理想和缺乏建設用地指標。在215個樣本中有61個樣本（占28.37比%）反映合作社農產品銷售不理想、很難做到優質優價。最典型體現為合作社的產品銷售主要依賴于外來的農產品經紀人，合作社缺乏足夠的產品議價能力。與此同時，有67個樣本（占比31.16%）反映合作社想要拓展產業鏈條，建設倉儲、加工和休閑觀光等設施時，面臨無法合法獲取建設用地指標的問題。有些樣本合作社因為生產經營需要，只能在手續不全（不合規）情況下使用農用地建設加工、倉儲和餐飲住宿等場地設施。而隨著最近“大棚房”整治工作的推進，這些合作社的有關設施場地被強行處理，經濟損失不小。

二、資金和用地等政策是合作社最不滿意的惠農政策

1.信貸政策最讓人不滿意。針對“政府當前面向貧困地區農民合作社提供的各項農業農村惠農政策中最不滿意的一項”（單項選擇題）的調研顯示，在215個樣本中有72個樣本（占比33.49%）選擇了信貸政策。一些樣本合作社表示，現在的合作社要想獲得貸款支持面臨的問題不少：一是無法用農地、生產經營設施等進行抵押，還得靠理事長在城里的房子等固定資產進行抵押、以個人名義貸款。二是合作社能獲得的貸款額度不高且貸款期限短、貸款利息偏高，有些縣市的信用社只給了三五十萬元的支持額度，而且借款期只有1年（實際能使用的期限還不到1年），貸款年化利率卻常超過10%，不能滿足合作社發展過程中的資金需要。三是貸款審批程序復雜，需要提供的相關資料偏多。比如一些合作社要想以合作社名義貸款需要每個成員簽字，而有些合作社成員可能在外打工、簽字困難。除了銀行機構的信貸支持，還沒有哪個樣本合作社明確表示通過吸引外來投資（入股）方式解決了資金不足問題，而大量成員并不愿意投入股金支持合作社發展。因此，合作社樣本認為在資金方面，總體上存在著獲得來源渠道少，銀行借貸難度大、手續繁瑣、貸款利率高、用款期限短等問題。

2.建設用地指標支持政策難以滿足合作社需求。在215個樣本中有25個樣本（占比11.63%）選擇了建設用地指標支持政策是最讓他們不滿意的惠農政策。一些樣本合作社表示：一是合作社想發展壯大自己、拓展關聯二三產業，可是地方的建設用地指標都給了工商業領域，農業領域根本享受不到。二是合作社想辦點糧食倉儲和農機臨時停放的配套設施用地，一些職能部門也扯皮推諉，尤其是在當前大棚房清理的背景下，更加沒有人愿意擔責審批。三是在環保督察背景下，養殖畜禽舍用地審批在一些地方已暫停。當前，合作社缺乏建設用地指標，讓很多合作社的一二三產融合發展經營成了空中樓閣，農業提質增效成了一句空話。

3.產品營銷推廣政策與合作社期待有差距。在215個樣本中有23個樣本（占比10.70%）選擇了這一選項。一些樣本合作社表示：一是產品銷售依賴于上門收購的經紀人，面對經紀人的報價，合作社大多數時候沒有討價還價的余地。最讓人心痛的是，當合作社想通過綠色生產方式追求農產品的高質量時，經紀人卻并不買賬，給不了更高的報價，這也導致合作社與農戶沒有動力進行高標準生產。二是合作社缺乏走出去的能力，沒有渠道對接城里的高端超市、高檔社區和高端客戶。有些合作社曾參加政府組織的一些展銷會，但這些展銷活動上看的觀眾多，實際成交效果并不理想，這也打擊了他們外出參展的積極性。三是雖然這幾年發展電商的呼聲很高，但是合作社沒有能力去開網店，有些開了網店的合作社銷售業績并不好，不知道怎么提高銷量。這些合作社非常期待政府部門能在產銷對接方面給予更多實實在在的支持。

三、缺乏政策實施牽頭部門等是惠農政策不理想的主因

對于貧困地區一些惠農政策實際實施情況不理想的原因，215個樣本合作社也給出了自己的評價與判斷。其中，89個樣本（占比41.40%）認為是缺乏政策實施的牽頭部門，各有63個樣本（占比29.30%）認為是職能部門之間互相推諉和基層干部素質參差不齊、貫徹過程中走了樣。還有56個樣本（占比26.05%）認為是地方政府尤其是縣級政府不重視有關惠農政策的貫徹落實。

這也就可以理解為，當前貧困地區的農民合作社認為一些支農惠農政策存在缺陷與問題的主要原因不在于政策設計創新不夠，而在于一些好政策沒落實下去或者貫徹走樣。而這種沒有有效落實的根源一方面在于好政策缺乏明確的牽頭落實部門、職能部門之間職責不清晰，另一方面在于一些地方政府不重視有關政策落實工作，一些職能部門干部履職能力不強也客觀上加劇了有關政策的落實不充分。

四、圍繞重點領域持續政策創新與落實是合作社的期待

1.中央層面繼續出臺或創設好的支農惠農政策。有130個樣本合作社（占比60.47%）認為中央應該繼續出臺好的支農惠農政策。這說明農民合作社依然期待中央創設好的支農惠農政策。

2.對農業產業支持力求構建全產業鏈服務能力。有111個樣本合作社（占比51.63%）認為對農業產業的支持應該從原來的側重產前、產中轉向構建全產業鏈服務能力。這說明農民合作社面對銷售難問題，期待政府尤其是農業農村部門可以進一步強化產后加工、流通等環節的職能，完善相關支持政策，使得合作社可以更有機會實現產銷對接、優質優價。

3.在建設用地、金融保險等難點領域加大創新。有102個樣本合作社（占比47.44%）認為政府部門應該在建設用地和金融保險等領域加大改革創新力度。這也與上文提到的合作社當前生產經營面臨的主要難點問題相吻合。

4.深化行政體制改革和改進政策落實方式方法。有97個樣本合作社（占比45.12%）認為應該更多更好發展第三方社會服務機構協助政府部門落實有關政策，還有90個樣本合作社（占比41.86%）認為應該繼續推進政府職能改革，進一步合理涉農部門職能設置。這說明樣本合作社期待有更好的基層行政體制機制安排。考慮到一些地方還沒全面完成當前這輪黨和國家機構改革，建議這些地方可以考慮進一步因地制宜完善黨政機構職能設置和人員配備，以更好服務農民合作社等新型農業經營主體。

五、產業扶貧領域應該標本兼治、強化內生能力培育

1.強化貧困戶內生發展動力。對于貧困農戶應該扶貧先扶志，變輸血為造血。通過培訓教育、典型示范傳幫帶等方法，著力改變一些貧困戶的“等靠要”思想，有效激發貧困農戶的內生發展動力，減少甚至消除他們對政府部門和其他帶動者的精神與物質依賴。

2.合理引導農民合作社等主體參與產業脫貧。引導有能力的農民合作社等積極參與脫貧攻堅，但應明確政府和農業經營主體之間的職責界限，努力使農業經營主體的產業扶貧工作與其自身業務能力、經濟實力相匹配，更應避免各種形式的硬性攤派，杜絕簡單粗暴型的下指標、定任務。同時，對于產業扶貧帶動效果好的合作社等新型經營主體，可以考慮在建設用地指標和信貸保險支持等方面給予獎勵與支持。

3.政府部門改進產業扶貧的工作方法。政府部門推進產業扶貧工作應加強適合當地產業發展的規劃和評估，避免鄉鎮村莊盲目發展特色產業。真正有效減少對基層干部、村“兩委”和其他相關主體的材料撰寫、報表填寫和各種項目檢查等要求，使他們可以騰出更多時間，目標向下，圍繞貧困戶和薄弱村莊展開產業扶貧工作。