仙居縣破局“一戶多宅”難題

浙江省仙居縣是“八山一水一分田”的山區縣，土地資源十分緊缺。全縣農戶數10.04萬戶，農村住房宗數超過20.1萬宗，存在大量的“一戶多宅”及歷史遺留非法住宅，不僅造成土地資源嚴重浪費，也引發諸多基層治理難題。2019年以來，仙居縣啟動“一戶多宅”及歷史遺留非法住宅專項整治，引發美麗鄉村“振興蝶變”。截至2019年12月10日，鄉鎮（街道）試點村整治工作基本完成，總處置率達95%。

四大歷史因素造成“一戶多宅”亂象

農村“一戶多宅”及歷史遺留非法住宅產生于特定歷史時期，經過漫長時間累積，成因復雜，主要有四方面：

一是改革開放中前期宅基地管理混亂。改革開放初期，宅基地審批權主要在生產隊，審批流程極不規范，“一戶多批”時有發生，產生大量“持證一戶多宅”。20世紀90年代后，由于縣、鄉兩級財政緊張，下岸水庫、縣鄉道路、農村自來水管道等重點工程建設缺乏資金來源，許多鄉村用“出讓宅基地”“以罰代批”的方式增加收入，進一步加劇宅基地管理失范。

二是農村宅基地供給與監管短板突出。2010年以前，一些村的村莊規劃、用地指標長期缺位，沒有正常開展新農村建設，同時宅基地審批流程復雜，部分缺房戶為了解決住房困難，冒險“未批先建”。同時，國土、城建等部門在鄉鎮一級執法力量有限，無人機航拍、衛星遙感等先進執法手段尚未普及，對違建行為缺少有效監管，導致違法“一戶多宅”現象未能及時處置。

三是“建新不拆舊”沒有及時得到糾正。在全省統一實施“三改一拆”之前，很多村在村民建房時，僅以一紙“拆舊承諾書”予以審批，事后沒有及時跟進監督，導致許多事實上的“一戶多宅”。2013年實施“三改一拆”以來，相關部門僅在控制新的民宅違建和拆除經營性違建上下功夫，對體量巨大的未拆農村舊宅沒有拿出有效的處置措施，久而久之成為一個巨大的歷史包袱。

四是農房私下買賣形成監管真空。盡管相關法律明確規定，農村宅基地禁止買賣，但現實中山區農民自主下山移民等原因造成農村房屋、宅基地廉價買賣現象十分普遍。買方一般在原來村集體中已有宅基地，而由于監管部門缺乏動態監管手段，造成了為數不少的跨鄉鎮“一戶多宅”。

“五個在前”破局“一戶多宅”難題

針對這些問題，仙居縣相關部門深入分析研究，把政策立在前面，以試點開路摸索，實現了經濟效益和社會效益相統一。

一是堅持政策完善在前。2019年8月，出臺《歷史遺留非法住宅處置意見（試行）》《農村村民“一戶多宅”分類處置指導意見》等四個政策依據，對不同類型的“一戶多宅”進行了分類，明確了處罰補辦、退出回收、拆除復墾等處置辦法。縣整治辦根據整治中遇到的疑點難點，分類印發更具指導性的政策解讀手冊，確保政策一個口子出、操作一個程序走、工作一把尺子量。

二是堅持群眾工作在前。在廣播、電視、報紙、微信等輿論陣地大規模宣傳《土地管理法》，加大“一戶一宅”觀念普及。各鄉鎮成立工作專班，會同國土部門精干力量組成攻堅小組，用群眾看得懂、聽得懂的方式，面對面為村民講透政策。同時也通過宣傳讓群眾明白，此次整治正值“政策窗口期”，引導符合補辦條件的非法住宅按時完成補辦手續。

三是堅持試點探索在前。在全縣20個鄉鎮（街道）安排了38個試點村，要求各試點先行先試，縣整治辦全程參與數據測量、權屬審查、資料收集、結果公示等各個環節，確保執行不偏、公平公正、做細做實。縣主要領導每周開展督查，定期召開工作推進會、交流會，形成比學趕超的良好氛圍，確保試點穩步推進。

四是堅持統籌謀劃在前。各鄉鎮與業務部門加強對接，將“一戶多宅”綜合整治工作和國土空間規劃編制、全域土地綜合整治、美麗鄉村建設、農房確權等工作有機結合，避免走“回頭路”、做“無用功”。在房屋拆除前，進行科學評估，確保有文化歷史價值的古建筑、有利用價值的房屋得到保留，為下一步古宅修復、旅游開發、廉租公房打下基礎，避免資源浪費。

五是堅持干部帶頭在前。充分發揮黨員干部示范帶頭作用，做到財政供養人員、村“兩委”成員、黨員率先響應、率先行動，嚴格做到“三個帶頭、三個決不”，該罰的罰，該補的補，該收的收，該拆的拆。對故意隱瞞、弄虛作假，甚至阻撓破壞整治工作的，及時跟進黨政紀措施，依法依規嚴肅處理。

五大收獲探尋基層治理“新招”

“一戶多宅”綜合整治是一項有助發展、利民惠民的大好事，對于彰顯社會公平的基層治理、解決鄉村產業項目用地指標、生態環境保護、優質農田補充、農房確權都有極大益處。

一是整出了發展空間，拆出了造血能力。專項整治對農村發展格局和空間進行了一次系統梳理，為完成縣鄉兩級國土空間規劃編制打下良好基礎，有效破解了用地指標困局。福應街道肖垟村通過整治騰出土地指標40畝，田市鎮水口山自然村騰出土地指標16畝，橫溪鎮大林村騰出土地指標22.93畝。全縣通過此次專項整治，至少可以騰出土地指標3000畝，為一些過去不能落地、無法落地的好項目騰出空間。此外，通過專項整治后的土地復墾，各村每畝土地可以獲得30萬元指標獎勵，全縣將獲超9億元的補助，極大增強了村集體的經營性收入和自我造血能力。

二是整出了民生福祉，拆出了社會公平。過去由于“一戶多宅”，產生很多矛盾糾紛，全縣市級以上交辦的重點信訪積案52件，涉及土地、違章建筑的案件就有26件。此次專項整治得到絕大部分群眾的擁護，目前為止沒有產生一起信訪事件。同時，通過超標房屋騰退轉讓、重新安置宅基地等形式，基本解決各村缺房戶的建房訴求，整治工作真正做到公平公正、惠及民生。通過專項整治，田市鎮東山溪自然村安置了45戶缺房戶，橫溪鎮大林村安置了27戶缺房戶，大戰鄉下葉溪村安置了20戶缺房戶。

三是整出了宜居環境，拆出了美麗鄉愁。拆除的“一戶多宅”房屋絕大部分屬于危舊房，并不具備居住條件，這類房屋及周邊雜草叢生，滋生了大量蚊蟲蒼蠅，嚴重影響村內人居環境。通過整治拆除，很多鄉鎮因地制宜打造村內小景、小品，打通美麗城鎮建設的基本脈絡，也為新一輪村莊規劃騰出“施展空間”，農村人居環境大大改善。一些具備歷史文化價值的古村落在整治中也得到更好的修復保留，鄉愁記憶更加濃郁。

四是整出了和諧村居，拆出了慈孝鄉風。專項整治開展前，居住在應拆未拆舊農房里的基本是老人，起居飲食病痛無法及時獲得照料。另外，各村都存在一批孤寡老人、低保群眾，他們長年居住在危舊房內，就算分配了宅基地，也完全沒有能力建蓋新房。此次整治中，老人被接回新房與子孫同住，提高了幸福指數。各村通過調劑和經濟補償等方式，收回保留了部分房屋結構完好、符合村莊布局的超標舊房，優先保障村內困難群眾的用房需求。橫溪鎮大林村共收回建筑完好的房子45間，經討論提出貧困戶安置方案，據統計共需安置25戶，目前已安置12戶。

五是整出了工作能力，拆出了干部士氣。在專項整治中，無論是縣整治辦業務人員還是各鄉鎮駐村干部，工作能力都得到很大提升。福應街道肖垟村7名“兩委”干部中有5名存在“一戶多宅”問題，他們帶頭拆除房屋，全村整治工作因此順利推進，極大提高了村“兩委”公信力，為以后其他工作推進打下良好基礎。