土地撂荒何去何從？
——四川省簡陽市土地撂荒情況調(diào)研

近年來，由于外出務(wù)工人員增加、人口老齡化嚴重等多重原因，農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象日益嚴重。截至2019年底，四川省簡陽市共有耕地面積145.35萬畝，其中土地撂荒面積為2.3萬畝，占總面積的1.58%。其中，季節(jié)性撂荒面積1.3萬畝，占總面積的0.9%，常年撂荒面積0.47萬畝，占總面積的0.3%。此外，全市勞動力53.8萬人，其中常年外出務(wù)工人員35.4萬人，占勞動力的65.8%，未外出務(wù)工的勞動力中從事或季節(jié)性從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的18.4萬人，占全市勞動力總數(shù)的34.2%，另外尚有8.3萬60歲以上老年人參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

土地為何撂荒？

從經(jīng)濟效益來看，農(nóng)業(yè)種植經(jīng)濟效益低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)難以維續(xù)。2019年簡陽外出務(wù)工人員月收入為3000－5000元，人均年收入約3萬－6萬元。相對而言，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食種植每畝收益相對較低。以水稻種植為例，按照2019年統(tǒng)計局核定產(chǎn)量503公斤/畝計算，稻谷的市場銷售價為2.6元/公斤左右，則每畝水稻可得收入約為1300元，扣除投入的農(nóng)資約200-250元，農(nóng)機服務(wù)250-300元/畝，每畝純收入約為800-1100元；小麥按照218公斤/畝計算，小麥的市場銷售價為2.4元/公斤左右，則每畝收入約為523元，扣除投入的農(nóng)資約200元，每畝純收入約為300元。農(nóng)戶種植一季（約6個月）的收入與外出收入6個月收入相比較，外出務(wù)工的收益更為可觀，因此農(nóng)戶不愿從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植。且不同地塊產(chǎn)量也有差異，因此對于水源不足、肥力不夠，經(jīng)濟效益更低的地塊，撂荒的可能性更大。

從勞動力投入情況看，當前農(nóng)村勞動力缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后續(xù)乏力。近年來，大中城市快速發(fā)展，就業(yè)機會增加，農(nóng)村有知識、有技能的青壯年大量外出務(wù)工，甚至舉家外遷，常年不歸，留守人員多為老弱病殘，少數(shù)不得不留守的勞動力，大多又有其他的就業(yè)渠道，不能長期固守農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如簡陽市三合鎮(zhèn)小型村，農(nóng)業(yè)人口為1666人，農(nóng)村勞動力943人，其中常年外出務(wù)工人員750人，能夠從事或季節(jié)性從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力僅有193人，這些人員中在周邊地區(qū)或兼職從事非農(nóng)業(yè)工作的占60%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的80%由超過勞動年齡的人員來負責(zé)。

從農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營情況看，土地流轉(zhuǎn)推進有難度，耕地利用率難以提高。一是簡陽屬于丘陵地區(qū)，人口密度大，地塊零散，要形成較大面積的土地流轉(zhuǎn)需要征得更多的農(nóng)戶同意，意見難以統(tǒng)一，特別是一些生產(chǎn)生活條件差、交通不便的地區(qū)，無法形成一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)業(yè)投入大，見效慢，并且容易受天氣雨水等自然因素的影響，加之二輪土地承包的三十年期即將屆滿，土地流轉(zhuǎn)期限漸短，對于一些投資周期長的經(jīng)營主體而言，難以使他們有信心、安下心來長期投資；如果在土地流轉(zhuǎn)中業(yè)主與農(nóng)戶之間產(chǎn)生各種糾紛，土地流轉(zhuǎn)合同終止，新業(yè)主就會更加謹慎，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的難度加大。

從農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展程度看，農(nóng)業(yè)機械化程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提高。一是簡陽的耕地地塊零散，沒有形成大塊的平整地塊，大面積的機械化耕種無法實施，農(nóng)戶只能采取半機械化或純勞力耕種。二是農(nóng)戶對專業(yè)化農(nóng)機服務(wù)的認識不足，由于目前留存農(nóng)村的農(nóng)戶多數(shù)為50歲以上的無法再外出務(wù)工的人員，對專業(yè)化農(nóng)機服務(wù)的接受程度較低，除特別需要勞動力的機耕外，基本不愿意接受付費的耕、播（種）、收等服務(wù)。三是由于農(nóng)業(yè)項目投入大，見效慢，專業(yè)化大型農(nóng)機設(shè)施設(shè)備購置費、后續(xù)維護維修費用高，可適用地塊受限制等原因，專業(yè)化服務(wù)專業(yè)合作社或服務(wù)組織發(fā)展緩慢，現(xiàn)代化的農(nóng)機服務(wù)無法大面積的普及。

從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無保障。一是隨著國家對農(nóng)民減負增收和“兩工”政策的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備的控制力在減弱。目前農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備基本屬于政府出資修建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組負責(zé)后續(xù)維護維修，但由于農(nóng)戶農(nóng)業(yè)種植積極性不高，留守村組人員多為老弱殘，幾乎沒有勞動能力，外出務(wù)工人員不愿籌錢，造成水利設(shè)施設(shè)備日常維護維修難以維系，出現(xiàn)廢棄、閑置乃至毀損的情況，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植又形成了靠天吃飯的惡性循環(huán)，既浪費了國家的投入，又沒達到預(yù)期效益。二是政府雖投資投建了“村村通”“戶戶通”項目，但是農(nóng)村機耕道、種植道等田間小道仍然由農(nóng)戶自行維護維修。由于農(nóng)村人口凋敝、無勞動力、無資金，這些基礎(chǔ)設(shè)施基本無人維護，野草覆蓋甚至道路垮塌，增加了種植難度。三是農(nóng)村的教育、醫(yī)療、就業(yè)等各種資源相對落后，有知識有能力的農(nóng)戶更愿到資源較好的城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為子女就學(xué)就醫(yī)等創(chuàng)造更好的生產(chǎn)生活條件。不少年輕的農(nóng)民基本喪失農(nóng)業(yè)技能，返鄉(xiāng)后不能也不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

從當前的土地制度看，土地撂荒缺少制度性約束。一是當前的土地政策一方面確保了農(nóng)戶對農(nóng)村土地承包的權(quán)利，使其有了一份土地作為安身立命的保障，但是也導(dǎo)致部分土地雖然名義上有承包人，但是實際上卻無人耕種，很容易成為被拋荒的地塊，而村組又不能對這些地塊重新發(fā)包或統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，只能任其荒蕪。二是承包期內(nèi)，農(nóng)村農(nóng)戶家庭成員變化較大，但是以家庭為單位的承包土地卻不變，部分有地的沒有人種，沒地的又不愿意花錢去流轉(zhuǎn)來種，農(nóng)戶除了有特別項目投入，一般寧愿外出務(wù)工也不愿意流轉(zhuǎn)別人的土地耕種，這就導(dǎo)致部分生產(chǎn)條件差的土地因無法流轉(zhuǎn)而被拋荒。

如何破題？

促進土地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)機械化普及率。培育優(yōu)質(zhì)的農(nóng)機服務(wù)專業(yè)合作社，推動農(nóng)業(yè)托管服務(wù)的推廣與普及，引導(dǎo)工商資本對農(nóng)業(yè)項目的投入，改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的種植方式，提高農(nóng)業(yè)機械化普及率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。引導(dǎo)符合條件的農(nóng)戶成立家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有序流轉(zhuǎn)土地，開展規(guī)模經(jīng)營。對確實無法流轉(zhuǎn)的耕地，實行休耕，發(fā)動農(nóng)戶種植綠肥等肥地植物，提高土地質(zhì)量；對林區(qū)邊緣或不適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)的地區(qū)，由林業(yè)部門統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)先考慮退耕還林或發(fā)展生態(tài)林業(yè)。

提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，維護用好已有基礎(chǔ)設(shè)施。在新修設(shè)施設(shè)備之外，更要維護好已經(jīng)建成的設(shè)施設(shè)備，不能只建設(shè)不維護，重復(fù)投入，造成浪費。尤其對于農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備，應(yīng)優(yōu)先完善維護好現(xiàn)有的提灌站、蓄水池等灌溉設(shè)施設(shè)備，再根據(jù)實際情況新建水利設(shè)施，提高抵抗惡劣氣候的能力，確保農(nóng)作物的收成。

增加農(nóng)業(yè)投資投入，特別是穩(wěn)步推進糧食種植保護價格和補貼、農(nóng)資補貼等政策的實施。各項政策性扶持項目向糧油類申報主體傾斜。對租用撂荒地開展經(jīng)營面積達到30畝以上的農(nóng)戶及主體，給予土地租金及土地整理等方面補貼，財政補貼范圍不超過50%，以恢復(fù)撂荒地耕種能力。匯總現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策，并廣泛宣傳相關(guān)政策、法規(guī)，通過國家或地方性政策的傾斜，提高農(nóng)戶特別是種糧戶的積極性。