監察職能向基層延伸的成效、問題與優化路徑

陳勝強

摘 要：監察職能向基層延伸旨在打通監察監督“最后一公里”，進而消除人民群眾身邊的腐敗問題。全國各地推進監察職能向基層延伸的實踐探索成效顯著，主要表現為監察職能向基層延伸的組織形式多樣化和監察職能向基層延伸的工作制度不斷完備。當前，監察職能向基層延伸的實踐探索仍存在組織形式不盡合理、工作制度不健全、合法性基礎不牢固等問題。在新的起點上推進監察職能向基層延伸，應以優化組織形式、強化配套制度供給、厚植合法性基礎為著力點，從而推動國家監察體制改革以來所形成的制度優勢不斷轉化為治理效能。

關鍵詞：監察職能;基層;組織網絡;備案審查;配套制度供給

中圖分類號：D262.6????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0019-06

“以人民為中心”是我國紀檢監察工作的根本政治立場，解決好人民群眾身邊的腐敗問題是這一立場的內在要求。習近平總書記強調，“要推動全面從嚴治黨向基層延伸，嚴厲整治發生在群眾身邊的腐敗問題”①。黨的十八大以來，中央就推進監察職能向基層延伸工作作出相應部署，有力推動了這項工作的蓬勃發展。本文以《中國紀檢監察報》和地方紀委監委官網報道為經驗材料，梳理并分析我國監察職能向基層延伸取得的成效及存在的問題，進而提出完善建議。

一、監察職能向基層延伸取得的實際成效

在《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）原則性規定的指引下和中央紀委國家監委的統籌部署下，全國各地推進監察職能向基層延伸的實踐探索蓬勃發展，成效顯著。

1.監察職能向基層延伸的組織形式多樣化

其一，以推進監察職能向基層延伸之名開展的監察派出種類多樣。除了縣級監委向所管轄鄉鎮、街道派出監察組織這一常規做法，派出種類還表現在以下方面。一是向非行政區域的功能區派出監察組織。在我國，設區的市中存在各類開發區、示范區，縣區和不設區的市中存在各類產業聚集區、工業園區。它們不是一級行政區域，在性質上屬于功能區。在推進監察職能向基層延伸時，既有設區的市級監委向功能區的監察派出，以及隨之而來的功能區派出監察組織的再派出，也有縣級監委向功能區的監察派出。例如，深圳市監委向大鵬新區、前海深港現代服務業合作區、深汕特別合作區派出監察專員辦公室，與紀（工）委合署辦公。②二是設置片區組和協作聯動區。部分省份在鄉鎮、街道派出監察組織之上設置派出片區組或者協作聯動區。例如，廣元市在全市所管轄鄉鎮、街道普遍成立監察室，與紀（工）委合署辦公，并在每59個鄉鎮街設置一個派出片區紀檢監察組;開封市則在全市范圍內著力構建“鄉鎮紀檢監察工作協作聯動區+派出監察室+村級廉情監督員”三級聯動監督網絡。三是采取其他類型的組織形式，如縣級監委向本級黨和國家機關、有關企業事業單位派出監察組織，向重大投資項目派出監察組織，或向社區管理、醫療、教育等民生領域派駐紀檢監察專干等。

其二，鄉鎮、街道監察組織之“名”因地制宜，地方色彩濃厚但漸趨統一。所謂因地制宜，是指各省（區、市）在實踐探索中結合本地實際，為鄉鎮、街道監察組織規定不同的名稱，這體現了地方積極性在改革中的充分發揮;所謂漸趨統一，是指在先行先試的基礎上，各省（區、市）鄉鎮、街道監察組織的名稱有統一的趨勢。《監察法》實施后，全國各地普遍以監察室或監察辦公室命名。這種統一趨勢既反映了市縣級監委的先行先試探索與省級監委統籌安排的良性互動，又為全國范圍內的統一奠定了基礎。

其三，監察監督“最后一米”受重視，村社監督委員會的作用得到整合。國家監察體制改革以來，人民群眾身邊的公職人員已全部納入監察范圍，懲治“蠅貪”有了制度保障。縣級監委向鄉鎮、街道派出監察組織設置了監察監督的“前哨”或“探頭”，但吹響“前哨”、擦亮“探頭”還需要做更多工作。為此，各地在推進監察職能向基層延伸時，把監察監督的“最后一米”也納入視野。例如，江蘇、河南、江西、四川、湖北、天津、山西等省份紛紛在行政村和居民社區選拔廉情監督員（或稱監察信息員、監察聯絡員）。部分省份則更進一步，如北京市向行政村和居民社區派出監察專員，廣東省在行政村、居民社區和經濟聯社成立監察站，云南省在行政村和居民社區設立監察組。不管是選拔廉情信息員（通常從村社監督委員會成員中選任），還是成立監察站點（通常與村社監督委員會合并），都繞不開基層群眾性自治組織的內設監督機構——村社監督委員會。

2.監察職能向基層延伸的工作制度不斷完備

《監察法》第13條寬泛地規定了鄉鎮、街道監察組織根據授權行使監察監督權、調查權、處置權，實踐探索豐富了本條規定。首先，鄉鎮、街道監察組織的監察權限得以明晰。鄉鎮、街道監察組織對其管理權限范圍內的公職人員擁有充分的監督權、處置措施的建議權，并擁有談話、詢問、查詢、調取這四種不限制被調查人人身和財產權益的調查權，甚至可使用更為嚴厲的調查措施（但要經過“一案一授權”批準程序）。其次，鄉鎮、街道監察組織開展工作的宏觀體制逐步理順。鄉鎮、街道監察組織與本級黨的紀律檢查機構合署辦公，承擔執紀執法雙重職責。在監察工作領導關系上，鄉鎮、街道監察組織對縣級監委負責，不受鄉鎮、街道黨委和政府干涉;在工作推動上，鄉鎮、街道監察組織的職責被置于紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視巡察監督四個監督全覆蓋的權力監督格局內。再次，鄉鎮、街道監察組織開展工作的微觀制度逐步健全。在主體地位上，賦予鄉鎮、街道監察組織以專責監督的主體地位，明確鄉鎮、街道監察組織的“監督之再監督”功能;在監督內容上，除《監察法》明確規定的合法性、合理性、廉潔性等內容，有的地方還增加了關于對村社監督委員會的工作予以指導方面的內容;在監督方式上，強調綜合運用交叉檢查、異地力量查辦、聯合查辦等方式，以破除基層熟人社會的監督難題。最后，鄉鎮、街道監察組織開展工作的保障機制逐步完善。各地通常把省級監委出臺規范性文件作為推進監察職能向基層延伸的保障機制，如北京市出臺《關于區監察委員會向街道派出監察組和向鄉鎮派出監察辦公室的意見》、天津市出臺《關于推進監察工作向鄉鎮（街道）延伸的指導意見》、廣東省出臺《關于明確派駐紀檢監察組權限和推動監察職能向基層延伸的意見（試行）》，等等。

二、監察職能向基層延伸存在的問題或短板

近些年來，雖然全國各地積極探索推進監察職能向基層延伸的方法途徑并取得顯著成效，但不可否認的是，這項工作仍然存在一些問題或短板，制約了監察職能的進一步發揮。具體來說，主要表現在以下幾個方面。

1.監察職能向基層延伸的組織形式不盡合理

其一，監察派出種類多樣增添概念“迷霧”，有曲解法條的規范內涵之虞。如前所述，全國各地以推進監察職能向基層延伸之名開展的監察派出種類多樣，但從法教義學立場審視，并非所有的監察派出都契合法條原意。具體而言，法教義學尊重現行制定法的權威，從法律規范出發描述現行制定法，并進行“概念—體系”結構，從而總結和提煉制定法的教義，以發展法律并解決法律實施中的疑難問題。③在句法結構上，監察職能向基層延伸由“監察職能”和“向基層延伸”兩個短語構成。根據《監察法》的相關規定，“監察職能”可以理解為法律賦予監察機關的權能，它在本質上是功能、職責和權力的統一體。“向基層延伸”的題眼是“基層”，《憲法》《監察法》等法律明確了“基層”的所指。《憲法》第111條第1款規定，居委會、村委會和基層政權的相互關系由法律規定;《村委會組織法》第5條和《城市居委會組織法》第2條進一步規定，村委會受鄉、民族鄉、鎮政府指導，居委會受不設區的市、市轄區政府及其派出機關（即街道辦）指導。這些論述指明了“基層”的所指——鄉、民族鄉、鎮和不設區的市、市轄區。《〈監察法〉釋義》直接將“監察職能向基層延伸”明確為縣級監委向所管轄鄉鎮、街道派出監察組織的活動，即“縣級監察委員會向所管轄的街道、鄉鎮派出監察機構、監察專員，可以每個街道、鄉鎮單獨派出，也可以幾個街道、鄉鎮歸口派出，推動國家監察向基層延伸，就近解決群眾身邊的腐敗問題”④。綜上所述，在法教義學視角下，“監察職能向基層延伸”的規范內涵是：縣級監委向鄉鎮、街道派出監察組織并將授予其監察權力的活動（或曰行為）。

基于以上分析，筆者認為，首先，各地的實踐探索如縣級監委向所管轄鄉鎮、街道派出監察組織，設區的市之功能區派出監察組織向所管轄鎮、街道再派出監察組織，縣級監委向功能區派出監察組織契合《監察法》第12、13條原意。其次，居于鄉鎮、街道派出監察組織之上的監察派出片區組、協作聯動區不應被視為一級派出監察組織，而應看作解決基層監察組織力量不足問題的方法創新。再次，向重大投資項目派出監察專員，向行政村和居民社區派出監察專員或者設立監察站（組）等做法，既沒有《監察法》的明確授權，也沒有明確的政策依據，屬擴張使用“監察派出”名義，有違監察權依法謙抑行使之立法目的。退一步講，即便有這種現實需求，在強調改革與立法主動適應的背景下，也應該在充分調研的基礎上提出合法合理的改革方案，并經過嚴格的批準程序。最后，諸如深圳市公安局向其所管轄基層派出所派駐紀檢監察專干的做法頂多屬于政府職能部門的內部監督，而不應納入監察職能向基層延伸的范疇。因此可見，監察職能向基層延伸實踐探索的多樣化雖然豐富了制度規定，但有曲解法條的規范內涵之虞。

其二，鄉鎮、街道派出監察組織之“名”仍不無問題。一方面，在部分省份，鄉鎮、街道派出監察組織之“名”仍未實現省域內統一。例如，河南省選定新鄭市（不設區的市）作為監察職能向基層延伸的首批試點，鄉鎮、街道監察組織的名稱為“監察專員辦公室”。但在焦作市（設區的市），鄉鎮監察組織的名稱是“監察專員辦公室”，街道監察組織的名稱是“監察工委”。而在商丘市睢陽區，鄉鎮、街道監察組織的名稱是“監察員辦公室”。在監察職能向基層延伸改革之初，這種名稱上的不統一是正常的。但在省域內名稱統一成為主流趨勢的情況下，市縣“各唱各的調”的做法應予糾正。當前，河南省監委正在制訂統一的指導性意見，以進一步提升監察職能向基層延伸工作規范化制度化科學化水平。另一方面，鄉鎮、街道監察組織所掛牌子也不規范。在監察職能向基層延伸問題上，《〈監察法〉釋義》對第12條的解讀既指明了監察派出的形式——派出監察專員，又明確指出，這種派出可以是單獨派出，也可以歸口派出。可能的疑問是，《〈監察法〉釋義》對向鄉鎮、街道派出使用的限定詞是“可以”，這個限定詞是限定派不派呢，還是限定監察派出的形式呢？從本款規定及其釋義來看，“可以”是限定派不派的，即縣級監委根據需要決定是否向鄉鎮、街道派出，但派出的形式應當是監察專員。既然是派出，表明派出關系是機構掛牌的應有之義。因此，鄉鎮、街道監察組織所掛牌子的規范名稱應當是“××縣（區、市）監委派出××鄉鎮街監察專員辦公室”。以此視之，在實踐中，基層監察機構所掛牌子大多不規范。以上海市為例。該市各區監委向鎮街派出監察組織采取“地名+監察辦公室”的方式，如“虹口區嘉興路街道監察辦公室”“虹口區歐陽路街道監察辦公室”。

2.監察職能向基層延伸的工作制度仍不健全

其一，監察職能向基層延伸的授權要件不明確。鄉鎮、街道監察組織的設立源于縣級監委的依法派出，其職權源于縣級監委的授權，在工作關系上受縣級監委領導并接受其監督。作為國家公權力的行使者，鄉鎮、街道監察組織遵循“組織法定、職權法定、行為法定”的法理自是應有之義。根據《監察法》第12條規定，縣級監委可以向所管轄鄉鎮、街道開展監察派出，但本條沒有明確說明監察派出的程序要件和實質要件是什么。為完成中央紀委國家監委的工作部署，全國各地普遍開展了縣級監委向所管轄鄉鎮、街道派出監察組織的活動，但從筆者搜集的材料看，縣級監委向所管轄鄉鎮、街道派出監察組織的程序要件不明、實質要件被虛置是突出特征。所謂程序要件不明，是指縣級監委向鄉鎮、街道派出監察組織究竟是應當經過上級監委批準，還是應當經過本級人大常委會批準，實踐中沒有提供明確的答案。所謂實質要件被虛置，是指《監察法》第12條關于監察派出的用語是“可以”，暗含“根據需要派出”之意，而實踐中縣級監委普遍向鄉鎮、街道派出監察組織，將“可以”變成了“應當”，有“為了派出而派出”之嫌。在將監察體制改革納入法治軌道的當前，監察派出要件的不明確削弱了監察職能向基層延伸的合法性。

其二，鄉鎮、街道監察組織的權責仍不明晰，微觀工作制度仍不完善。一方面，監察權責的不夠明確使得鄉鎮、街道監察組織與其派出主體“處于一種游走于形式分離與實質牽連之間的矛盾處境”⑤。所謂形式分離，是指鄉鎮、街道監察組織根據授權以自己名義行使監察職權。對于授權范圍內的事項，縣級監委原則上不得干涉。相應地，鄉鎮、街道監察組織對其職權行為承擔法律責任。所謂實質牽連，是指鄉鎮、街道監察組織受派出主體領導（即“統一管理”）對派出主體負責并受其監督（即“行為監督”），而且在特定情形下由派出主體兜底承擔法律責任（即“責任兜底”）。正是因為這種關系，在實踐中，鄉鎮、街道監察組織與其派出主體在管轄范圍劃分、工作程序銜接等問題上糾葛不清。另一方面，鄉鎮、街道監察組織開展工作的微觀制度仍不完善。鄉鎮、街道監察組織監督檢查權的粗線條和處置權的不明確。鄉鎮、街道監察組織的監督內容基本上照搬《監察法》第11條第1項規定，監督重點不突出，針對性不強。在處置權方面，鄉鎮、街道監察組織通常被賦予提出輕政務處分、問責和監察建議等處置措施的建議權。僅有少數地方嘗試著更進一步，賦予鄉鎮、街道監察機構在特殊情形下直接行使部分處置權，絕大多數地方對鄉鎮、街道監察組織處置權的規定語焉不詳，影響了監察職能向基層延伸的效果。進而，《監察法》“監察程序”一章以縣級以上監委為主體設定，詳盡規定了縣級以上各級監委開展監察工作的程序，從中固然可以將部分條款適用于鄉鎮、街道監察組織，但這種零星性、原則性的規定無法為鄉鎮、街道監察組織開展工作提供充裕制度供給——無法形成系統的關于授權調查措施的種類、適用條件、使用流程、審批權限、規范文書等細化規定，進而導致監察職能向基層延伸存在“上熱中溫下冷”現象。此外，為規范監察權力運行并進而保障當事人權利，《監察法》以專章規定了對監察機關的監督和救濟機制，這些規定如何適用于鄉鎮、街道監察組織，各地的實踐探索大多未予關注。值得一提的是，鄉鎮、街道監察組織及其工作人員的職權行為侵犯公民、法人和其他組織合法權益并造成損害的，如何在國家賠償機制中明確其層級地位，實踐中也沒有給出清晰的答案。

3.監察職能向基層延伸的合法性基礎不牢

我國監察職能向基層延伸的實踐探索起步于縣域，經過試點縣區的先行先試，逐漸形成省域內統籌安排的局面。相應地，推進監察職能向基層延伸的直接依據也從縣級監委的規范性文件、市級監委的規范性文件升格為省級監委的規范性文件。根據全國人大常委會2019年通過的《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，在我國，制定監察法規的唯一主體是國家監委，其他各級監委只有制定規范性文件的權力。進而，黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會均強調加強備案審查制度和能力建設，并強調依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。監察法規同行政法規、地方性法規、自治法規和司法解釋一樣，均要接受全國人大常委會的備案審查。值得注意的是，根據該《工作辦法》第55條，地方各級監委制定的有關規范性文件也要接受同級人大常委會的備案審查。這個條文既明確了地方各級監委制定規范性文件的權力，也建構了以人大常委會為主導的規范性文件審查體系。據此，規劃監察職能向基層延伸工作的各類規范性文件均應當接受本級人大常委會的備案審查。但從筆者搜集到的經驗材料看，各地監委關于推進監察職能向基層延伸的經驗總結中，并沒有將其所發布的相關規范性文件經過備案審查作為該項工作的“亮點”或“創新點”，這容易讓人對監察職能向基層延伸的合法性產生懷疑。

三、監察職能向基層延伸的優化路徑

1.優化監察職能向基層延伸的組織形式

首先，通過強化鄉鎮、街道監察力量配備的方式，向行政村和居民社區派出監察組織，而非另行專門派出，從而實現改革創新和法治精神相吻合。不過，重視村社監督委員會“前哨之前哨”作用的做法應當繼續堅持，這將有利于“將組織創新與盤活存量有機統一起來，發揮基層權力監督體系的監督合力”⑥。其次，縣級監委設立的監察片區組、協作聯動區不應視為一級監察組織，而應視為工作方式的創新，其功能應定位為統籌與協調，這種創新做法應當堅持。最后，在教育、醫療、基層執法等民生領域試行的紀檢監察專干制度，以及向重大投資項目派出監察專員的做法，不宜作為監察職能向基層延伸的組織形式。畢竟，縣級監委及其派出監察組織是專責監督機關，應當聚焦于監督主業并督促有關機關和單位切實擔負起主體責任，不泛化監察職能、不逾法律邊界是應有之義。概言之，在堅持以省域為界統一規劃監察職能向基層延伸的組織網絡的基礎上，還要統一規劃鄉鎮、街道派出監察組織之“名”，從而推進省域內該項工作的規范化、制度化、科學化水平，以便為實現全國范圍“一盤棋”積累條件。

2.強化監察職能向基層延伸的配套制度供給

其一，處理好配套制度的“集中”供給與“分工”供給的關系。配套制度供給涵蓋工作規則、配套法規和協調機制三個維度，其中，工作規則著眼于監察權力運行的內部流程，配套法規著眼于監察法中原則性規定的具體化，而協調機制著眼于“四個監督”的協調銜接、黨內監督與其他監督的貫通。⑦從立法技術上講，法律條款的表述應當“明確、肯定，通俗、簡潔，嚴謹、規范”⑧，從而給人們提供清晰的行為指引。《監察法》集組織規范、行為規范、監督和救濟規范于一體，是正在形成中的監察法治體系“基本法”，但它對監察派駐或派出僅作出原則性規定，適用于監察職能向基層延伸的更是只鱗片爪，這便要求強化監察職能向基層延伸的配套制度供給。根據路徑依賴理論，制度變遷總是沿著既定路線前進。另據《憲法》第3條的規定，中央和地方國家機構職權的劃分遵循“中央統一領導與發揮地方積極性主動性”原則。既然省域內統籌布局已成主流趨勢，那么這一做法應當作為可依賴的路徑而繼續堅持。進而，監察職能向基層延伸不僅要解決微觀的工作規則問題，還要解決外部工作銜接、派出監察組織“名、責、權”等宏觀和中觀層面問題，鑒于我國各地之間的差異巨大，監察職能向基層延伸要協調好配套制度供給時“集中”與“分工”的關系。本文以為，監察職能向基層延伸的宏觀和中觀層面問題應以省級監委發布規范性文件的方式統一安排，而微觀層面問題可由設區的市甚至縣級監委發布規范性文件作出規定。

其二，以人大制度為根本遵循，規范監察職能向基層延伸的授權條件。在我國憲制框架下，各級人大居于一級權力結構地位，產生于人民，對人民負責，受人民監督。縣級監委向鄉鎮、街道派出監察組織并授予監察職權時應當遵循人大制度，以提請本級人大常委會批準為授權條件。此外，監察權在實踐中被定性為政治權，在理論上被認為是中央事權，故上下級監委之間的領導關系通常可類比為上下級行政機關之間的領導關系，縣級監委向鄉鎮、街道派出監察組織時可借鑒行政派出的做法，即縣、自治縣監委經省級監委批準，可以向鄉、民族鄉、鎮派出監察組織;而不設區的市、市轄區監委經上一級監委批準，可以向街道派出監察組織。概言之，縣級監委進行監察派出時，應以提請本級人大常委會批準為程序要件，并在鄉鎮和街道監察組織設置上區分出上級批準機關是哪一級。至于說監察派出的實質要件，則應避免“為了派出而派出”現象，以實踐需要為準，從而回應基層實踐需求，并為《監察法》的完善積累條件。

其三，以清晰的監察權限和靈活的工作制度推進監察職能向基層延伸工作的高質量發展。監察職責是監察權限的基礎和前提，監察權限是監察職責的具體和保障。⑨這就要求：一方面，鄉鎮、街道監察組織的監察權力源于縣級監委的授權，并具有法定的限度。在統籌布局省域內監察職能向基層延伸工作時，統一的指導性意見應當鼓勵縣級監委給予鄉鎮、街道監察組織以充分的監督權、有限定的調查權和處置權。具體而言，鄉鎮、街道監察組織對所管轄的公職人員在監督職責和監督內容上與其派出機關相同，但可在監督內容上因地制宜有所創新（如指導村社監督委員會開展工作）;鄉鎮、街道監察組織依法調查所管轄范圍內公職人員的職務違法案件，根據授權行使四種不限制被調查人人身和財產權益的措施，并可以經“一案一授權”批準程序使用其他調查措施;鄉鎮、街道監察組織充分行使紀檢監察工作第一種形態（“紅紅臉、出出汗”）的處置權，以及其他形態處置措施的建議權，并經批準行使警告、記過、記大過的輕政務處分權。需注意的是，授權范圍內事項，鄉鎮、街道監察組織以自己名義行使權力并承擔相應后果。另一方面，既然監察職能向基層延伸是授予鄉鎮、街道監察組織以“名、責、權”，那么省級監委的統一指導性意見相當于給鄉鎮、街道監察組織行使職權列了一個權力清單。權力清單之外，尚且有諸多工作可做，如工作細則（含工作流程、審批權限、規范文書等）的制定、與其他監督形式的協調等。對于這些工作，有關部門授予各設區的市監委甚至縣級監委制定工作規則的裁量權是可行的做法。

3.厚植監察職能向基層延伸的合法性基礎

辯證地看待政策與法律的關系，是習近平法治思想“辯證思維”的一個特征。在認定二者在本質上一致的基礎上，應當善于使黨的主張經過法定程序成為國家法律，并認真貫徹落實法律。推進監察職能向基層延伸，就是將《監察法》的原則性規定接受實踐檢驗，并將實踐中形成的經驗抽象化，進而上升為法律條款。當前，以省域為界形成統一指導性意見的時機已然成熟，省級監委可將市縣級監委的實踐探索進行總結，并依據《監察法》和中央紀委國家監委的法規性文件精神，出臺規范性文件，對鄉鎮、街道監察組織行使職權予以明確，包括鄉鎮、街道監察組織的“名責權”、工作銜接機制、監察程序、對其監督與救濟機制，等等，從而形成可復制、可推廣的經驗。另外，既然依法監察原則是《監察法》的基本原則，那么省域內統籌布局監察職能向基層延伸的規范性文件應接受備案審查。根據《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，省級監委發布的推進監察職能向基層延伸的指導性意見應當接受備案審查，省級人大常委會負有審查職責，備案審查以合法性審查為主、輔以合理性審查，審查后應當有反饋并以適當方式向社會公開。在前述工作的基礎上，中央紀委國家監委宜對各省份統籌監察職能向基層延伸的工作進行充分調研，總結出在全國可復制、可推廣的經驗，以提出修改《監察法》的動議或者制定《監察法實施條例》的形式完善《監察法》第12條、第13條，從而推動監察派駐或派出工作的規范化、制度化、科學化水平。

注釋

①《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年，第510頁。

②《打通執紀監督的“最后一公里”：深圳持續深化監察體制改革推動監督向基層延伸》，《深圳特區報》2019年1月21日。

③[德]羅伯特·阿列克西：《法律論證理論：作為法律證立理論的理性論辯理論》，舒國瀅譯，商務印書館，2019年，第309頁。

④《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社，2018年，第97頁。

⑤秦前紅、石澤華：《〈監察法〉派駐條款之合理解釋》，《法學》2018年第12期。

⑥呂永祥、王立峰：《縣級監察委員會的公權力監督存在的現實問題與優化路徑》，《河南社會科學》2018年第7期。

⑦習近平：《在新的起點上深化國家監察體制改革》，《求是》2019年第5期。

⑧周旺生：《立法學》第2版，法律出版社，2009年，第471—482頁。

⑨江國華：《中國監察法學》，中國政法大學出版社，2018年，第98—99頁。

責任編輯：文 武

The Effectiveness， Problems and Optimizing Path of the Supervision

Function Extending to Grass-roots Level

Chen Shengqiang

Abstract：The extension of supervisory function to the grass-roots level aims to open up the "last mile" of supervision， and then eliminate the corruption around the people. The practical exploration of promoting the extension of supervisory function to the grass-roots level in all parts of China has achieved remarkable results， mainly manifested in the diversification of the organizational form of the extension of the supervisory function to the grass-roots level and the continuous improvement of the work system of the extension of the supervisory function to the grass-roots level. At present， there are still some problems in the practical exploration of the extension of supervision function to the grass-roots level， such as the unreasonable organizational form， the imperfect working system， and the weak legitimacy foundation. To promote the extension of supervisory function to the grass-roots level at a new starting point， we should focus on optimizing the organizational form， strengthening the supply of supporting systems， and consolidating the legitimacy foundation， so as to promote the transformation of the institutional advantages formed since the reform of the national supervisory system into governance efficiency.

Key words：supervision function; grass-roots level; organization network; record review; supporting system supply