農村集體產權制度改革的實踐探索與政策啟示

孔祥智 趙昶

摘 要：推進農村集體產權制度改革是深化農村改革的重要內容。基于對全國7省13縣（區、市）的實地調研，分析農村集體產權制度改革中各地對于工作部署和任務安排的實踐探索，發現農村集體產權制度改革創新了集體經濟運營模式，促進了農業高質量發展，提高了農民收入，增加了農民的獲得感和幸福感。經濟發達地區、欠發達地區壯大集體經濟發展模式對于當前的改革攻堅都具有指導意義。繼續深化農村集體產權制度改革還需加快農村集體經濟組織立法，做好改革發展的配套保障工作，構建農村集體經濟發展的長效機制，促進改革與鄉村治理相結合。

關鍵詞：農村集體產權制度改革;集體經濟;制度創新

中圖分類號：F321.32????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0025-08

一、引言

農村集體產權制度改革是全面深化農村改革的重大任務。推進農業現代化，產權清晰是一個重要前提。自黨的十四大要求把建設社會主義市場經濟作為經濟體制改革的目標以來，我國農村集體產權制度改革問題日益受到中央和地方的重視。2016年年底中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對深化集體產權制度改革進行了系統全面的部署，明確了改革的目標方向、推進原則和重點任務。黨的十九大進一步提出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”2020年中央一號文件也提出，要抓好農村的重點改革任務，全面開展農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作。農村集體產權制度改革是一項全面性的深刻變革，是實現全面建成小康社會目標的根本保障。推進農村集體產權制度改革，對于發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立城鄉要素平等交換關系，壯大農村集體經濟，推進鄉村治理體系和治理能力現代化具有重要而深遠的意義，是實施鄉村振興戰略、實現共同發展的制度基礎（張紅宇，2020;宋洪遠、高強，2015）。

自2016年農村集體產權制度改革啟動以來，各地改革取得了重大進展和顯著成效。受農業部農村改革試驗區辦公室有關評估驗收的工作安排，由中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智牽頭組成的課題組，在2018—2019年先后對山東、江蘇、浙江、內蒙古、上海、廣東、廣西等地的農村集體產權制度改革試點展開了調研，共涉及13個縣（區），具體情況如表1所示。如何實現經濟發達地區、高度城鎮化地區推行農村集體產權制度改革一直是農村集體產權制度改革的重要難題。浙江省海鹽縣作為全國綜合實力百強縣，屬于經濟快速發展的地區，處于快速城鎮化發展區域。同樣屬于經濟發展水平較高、城鎮化進程較快的調研地區還有山東省青島市黃島區、上海市閔行區、江蘇省南京市高淳區。經濟欠發達地區的農村集體產權制度改革模式的典型代表有山東省東平縣，內蒙古自治區的阿榮旗，廣西壯族自治區北海市的銀海區、貴港市的港南區和覃塘區，廣東省的四會市和惠州市惠陽區等地，如何在脫貧攻堅中促進村集體經濟的發展，完成改革試驗任務是這些地區面臨的難題。通過調研發現，各地在改革過程中的工作安排、具體做法以及實踐效果等方面存在明顯的地區差異和地方特色，本文將實踐中的經驗加以總結，以期從整體上把握改革的關鍵問題，為試點到期后全面推開農村集體產權制度改革工作提供可復制、可推廣的模式和政策啟示。

二、各地農村集體產權制度改革的實踐

各試點地區開展了一系列有效的工作，扎實有序推進農村集體產權制度改革任務。

（一）具體做法

1.強化組織領導

調研的各地從不同層面成立了專門的農村集體產權制度改革工作領導小組，明確各成員單位職責，建立聯席會議制度，形成改革會商協商機制，做到事有人管、責有人負、密切配合、協調推進。比如江蘇省南京市成立了三級工作領導小組，既包括市級層面，也包括區級層面甚至鎮級層面，將辦公室設在市委農工委，工作領導小組組長由市長直接擔任。各試點區黨委、政府是各區改革試驗任務承擔的責任主體和實施主體，負責轄區改革試驗工作的組織領導。各區也成立了改革試驗區工作領導小組，具體組織推進各區農村集體產權股份合作制改革工作。山東省東平縣則是在縣、鄉、村三級分別成立由書記擔任組長的改革工作領導小組，形成三級書記負總責、抓改革的局面。領導小組辦公室設在縣農業局，負責改革試驗區的日常工作。各個鄉鎮（街道）成立了相應的領導機構和工作機構，為農村集體產權股份合作制改革試點工作提供了有力的組織保障。通過組織機構搭建，在試點過程中隨時召開會議，分管領導時刻把握進度、及時組織協調解決問題，確保各地按時間節點完成農村集體產權制度改革工作。

2.做好宣傳工作

立足把握全局，切實做好宣傳發動工作是農村集體產權制度改革的前提。各地充分使用有線電視、宣傳欄、橫幅標語、紙質資料等形式進行宣傳發動，闡明農村集體產權制度改革工作的必要性和重要性，充分調動廣大干部群眾參與的積極性、主動性，營造了良好的工作氛圍。改革試點工作剛開始進行時，難免會出現村“兩委”干部思想上想不通，有怕麻煩、抵觸和畏難等情緒，各地也通過宣傳、培訓和密切交流等方式解決思想上的問題。比如，江蘇省南京市先后舉辦了6次由各試點區農工委、鎮街和試點村（社區）干部參加的全市農村集體資產清產核資、農村集體產權股份合作制改革、農村產權交易市場建設專題培訓班，詳細講解集體產權股份合作制改革等政策業務。再比如，廣東省博羅縣組織業務指導員前往北京、上海閔行區、浙江省嘉興市和江蘇省蘇州市等地參觀學習，借鑒他們關于農村集體產權制度改革工作的先進經驗，并印發了《博羅縣農村集體產權制度改革漫畫》2萬多冊、《致農民朋友的一封信》2萬多份，以微信形式發布了《博羅縣農村集體產權制度改革宣傳片》，這些宣傳資料通俗易懂，加深了農民群眾對于改革工作的理解與支持。

3.堅持民主原則

在改革過程中，各地都堅持民主決策，商議過程尊重客觀歷史和農民意愿，保障農民的知情權、參與權、表達權、監督權。凡是涉及農民群眾切身利益的問題，都嚴格履行民主程序，極大減少了農村基層矛盾和糾紛。比如，山東省青島市黃島區產權制度改革就在民主參與、民主議事、民主決策的前提下，把依法、自主、公開、公正、透明、穩定精神貫穿于改革的全過程。改制的每一個環節、每一個步驟、每一個事項，都按規定程序廣泛征求意見，集思廣益起草方案并進行公示或公告，改制中召開領導小組會、村“兩委會”、村民代表會等大小會議近10次，13次張榜公示相關文件、決定，村居民代表先后4次入戶做工作，贏得了農民群眾的理解和支持，保證了改革的順利推進。集體經濟組織成員通過參與決策和管理，增加集體身份認同感的同時也增強了集體凝聚力。

4.加強監督管理

監督、管理工作貫穿改革試驗任務的始終，各地相關工作的開展呈現出多元有效的特征。比如，廣東省博羅縣通過鼓勵集體成員參與資產運營，激發監督管理的積極性。具體像羅陽街道雞麻地村委規定轄下各股份經濟合作社按13戶選1戶為代表，成為該社股份經濟合作聯合社股東戶主代表，合理發揮好成員的監督管理作用。山東省青島市黃島區在工作程序的管理方面，通過探索與實踐完善固化了“三段九步”工作法，“三段”即將改制過程分為前期準備、工作實施、成立組織三個階段，“九步”即組成改制班子、形成改制決議、人口摸排、清產核資、界定成員、折股量化、注冊登記九個具體操作步驟。三個階段、九個步驟使得改革過程規范，具體操作中能夠確保民主公正，確保政府取信于民。上海市閔行區則將集體資產民主監督管理貫穿產權改革及經營管理的全過程，重大經濟決策都做到會前廣泛征求意見，會后及時公布。各改革村已經建立健全集體經濟組織的“三會四權”治理機制，即建立成員代表會議、理事會、監事會等現代法人治理結構，賦予成員知情權、表決權、收益權和監督權。

5.加大財政扶持

調研中大部分地區的政府財政部門都會安排財政專項資金用于支持改革試點工作。比如上海市閔行區，以鎮為單位設立改革專項資金，主要以農村集體經濟組織上繳的部分稅收為來源。對積極開展農村集體產權制度改革的村，區根據集體經濟組織資產規模、人員狀況和改革難易度等相關因素綜合考慮，統一給予10萬—20萬元的獎勵。除了用作激勵各村改革外，專項資金還主要用于改革過程中的宣傳活動、成員（代表）大會、成員身份界定與農齡統計工作、政策咨詢等其他促進村集體經濟發展的活動。

（二）聚焦關鍵問題

1.農村集體資產清產核資

清產核資是順利開展農村產權制度改革的基礎和前提，目的在于全面搞清集體資產的存量、結構、分布和運用效益情況，加強對農村集體資產的管理。通過調研發現，各地清產核資的工作方式主要有聘請第三方會計公司、鎮級財政所指導、自行清產核資三種。聘請第三方會計公司的清產核資方式，以廣西北海市銀海區為例。該區以村級會計賬目和鎮財政所會計賬目為依據，固定資產有原始憑證的按原值登記，無原始憑證的則進行資產評估，評估結果由村民代表大會確定。同時，聘請第三方會計公司協助開展清產核資，以村（組）為單位厘清資產權屬，逐筆逐項登記集體資產。鎮級財政所指導的清產核資方式，以廣西玉林市為例。在清產核資階段，玉林市鎮財政所專業會計全程參與，在充分利用已有數據摸底登記的基礎上，由鎮財政所專業會計進行專業指導，對價格不明、票據不清、合同丟失、無法追究的村進行重新評估。自行清產核資方式，以廣西萬秀區為例。該區采取自我清查的方法，核實各村、組的資金、資產和資源，解決了數據不明、權屬不清的問題，并進行了系統錄入和審核上報，實現了系統化管理。

2.農村集體經濟組織成員身份確認

成員資格的合理界定是農村集體產權制度改革的過程中難以回避的問題，其中的關鍵是要保證有資格的成員得到認可，而將沒有達到資格要求的人員排除在外。具體的成員身份確認條件由各地市縣區轄區內的村組根據自己本地的實際情況，綜合考量戶籍、土地承包關系、人員生活歷史等方面來確定。各試點單位所采取的成員身份認定辦法大同小異。在方法導向上，為避免出現涉及社會穩定不可控的風險和民眾矛盾，普遍采取從寬界定的認定辦法，只要成員身份不在不同集體經濟組織內重復認定即可。在認定準則上，農村主要以改革基準日實際在冊人口為基礎，村改居社區則以祖居戶為基礎，進行成員身份確認。例如，廣西貴港市港南區新慶村農村集體經濟組織成員身份的取得分為三種情況。一是原始取得，包括本村出生且戶口未遷出的;刑滿釋放后戶口遷回本村的;大中專院校的在校大學生，就讀期間其戶口由原籍臨時遷入學校管理的學生，屬于集體經濟組織成員，學生畢業以后，按有關規定遷回原籍的。二是法定取得，包括與本村村民結婚且戶口遷入本村的;本村村民依法辦理子女收養手續且其所收養子女戶口已遷入本村的;外國、省、市人員因婚姻關系與本集體經濟組織成員結婚的，限于戶籍政策原因，戶口暫時不能遷入的，以其結婚證為依據，且需戶籍所在地村委出具證明確認其不屬于該村集體經濟組織成員后，才可確認為本集體經濟組織成員身份，外國人員則至少憑結婚證才可確認為本集體經濟組織成員身份。三是協商取得，上述情形之外的其他人員，是否具有集體經濟組織成員資格，由本集體經濟組織村民（代表）會議討論決定并經三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可接納為本集體經濟組織成員。關于少數、特殊群體的身份認定問題，各地也高度重視、因地制宜，主要情況和認定辦法總結如表2。

3.經營性資產股份合作制改革

經營性資產股份合作制改革主要從股權量化、股權設置和股權管理三個方面展開。

在股權量化上，廣西各地區主要根據經營性資產收益的多少進行分類量化。比如對經營性資產和收益較多的村（組），將集體經營性資產以股份或者份額的形式量化到本集體成員。浙江海鹽縣則將除公益性資產和資源性資產外的集體經營性凈資產列入股份量化范圍，從制度上改變了以往村集體資產處于“人人有份、人人無份”的虛無狀態，確立了股東在村集體資產中的份額和收入預期。內蒙古阿榮旗量化股權以人口、土地、勞力等為基本要素，區分社員類別，確定合理的計算比例，界定各戶股權，設置股份數量。考慮到改革過程中存在著不可預計因素，可量化資產不得同時全部分光或配置完，可提取村集體凈資產總額10%左右的比例作為改制風險金，用于妥善解決改革中不可預計的問題和改革后的遺留問題。

在股權設置上，各地主要是以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。成員股中可設置基本股、勞齡股等，按照集體凈資產總額，考慮人口、土地、勞齡等要素，合理確定權重。比如浙江海鹽縣、南京市、青島市黃島區、內蒙古阿榮旗均不設集體股，但在個人股的設置上又有差別。其中青島市黃島區把個人股細分為人口福利股和勞動貢獻股（農齡股），二者比例為6∶4到8∶2之間。還有一些地區允許集體股占有一定比例。比如上海市閔行區允許集體股占20%以下，山東東平縣則是根據產權歸屬區分為集體配置股、個人自愿股、定向扶持股。集體股一般不高于30%，個人股一般不低于70%。

在股權管理上，大部分地區提倡實行不隨人口增減變動而調整的靜態管理方式，比如浙江海鹽縣、青島市黃島區、內蒙古阿榮旗、廣東四會市和惠城區，明確股東對量化到人的股權享有收益分配權，以長期保障集體成員股份權益。少數地區也探索了幾年一調的動態管理模式，比如廣東博羅縣園洲鎮劉屋村股份經濟合作聯合社在成員大會表決的基礎上出臺了五年一調的股權管理模式。上海閔行區七寶鎮采取“生要增、死要退”的管理方式，集體成員在持股期間，其股權原則上不得轉讓、不得退股，對改革基準日后新生和新增的人員，戶籍在本村，符合本村規定的，可以入股。

三、農村集體產權制度改革取得的成效

農村集體產權制度改革旨在破解農村集體資產混亂、集體產權主體缺位、農村集體經濟組織成員權利不清、法人治理結構不完善和集體經濟缺乏長效發展機制等難題。各地通過開展清產核資、成員身份認定、資產量化、股權設置、建立股份經濟合作社等工作，深入推進農村集體產權制度改革，取得了良好的改革效果。

（一）創新了集體經濟運營模式

明晰集體產權并不能自動解決當前農村集體經濟組織普遍存在的“空殼”問題（郭曉鳴、王薔，2020），在集體經濟薄弱村，農村集體經濟組織工作人員往往能力有限、市場信息掌握程度有限，難以有效盤活集體資產，未能探尋出集體經濟發展的有效路徑。新型農業經營主體由于懂經營、擅管理，能夠突破集體經濟發展困境。通過農村集體產權制度改革，核資確員、折股量化，建立集體股份合作社、集體經濟合作社、土地股份合作社、集體經濟股份合作聯社等組織形式，提高了農民組織化能力和水平。在廣西覃塘區山北鄉石馬村，經過產權制度改革，解決了土地產權不清晰、權責不明確、流轉不順暢的問題。股份經濟合作社將清產核資之后的790畝細碎化土地通過流轉集中起來，出租給當地種植專業戶種植圣女果、黑米和紅米，每年收取30元/畝的服務費，不僅增加了集體經濟收入，還為當地創造了就業崗位，增加了集體經濟組織成員的土地流轉收入和務工收入，從而激發了農村發展活力，促進了農村集體經濟發展。

（二）促進了農業高質量發展

一方面，農村集體產權制度改革提高了資源配置效率，促進了農地規模化，提高了生產率。內蒙古阿榮旗借助土地確權成果，截至2018年年底，全旗規范流轉土地270萬畝，成為全自治區規模化流轉面積最大的旗縣，其中耕地輪作整建制推進140萬畝，占耕地總面積的30%。輪作任務區土地流轉價格比農民自行流轉價格高出100元/畝，促進農民增收1.4億元，規模效益達到6.42億元。另一方面，盤活了資源，促進了鄉村旅游、休閑農業等新產業的發展。山東省東平縣南堂子村是電視劇《新水滸傳》的主要取景地，2014年以來，南堂子村采取“固定土地股、變動戶口股”的模式，成立了土地股份合作社，利用銀行貸款對村莊進行旅游開發，探索出兼顧土地、戶口和勞動貢獻的收益分配機制：土地股每年1000元/畝的保底收益+年終分紅;戶口股隨人口變動而變化，并僅參與年終分紅;管理人員的收益直接與當年合作社盈余情況掛鉤。通過這種方式，南堂子村的門票和鮮果采摘收入已經從幾年前的10萬元快速增加至2017年年底的500萬元，該合作社的年盈余達到了50萬元，帶動了本村及周邊4000多人就業。

（三）提高了農民的收入

通過農村集體產權制度改革，盤活了集體資產，保護了農民的財產權利，同時改變了農戶家庭內部的要素配置，促進了勞動生產效率的提高，進而實現了農民增收。調研中的大多數試點單位通過采取“土地集中入股合作社”的模式，解決了勞動力少、撂荒嚴重地區的集體經濟發展問題。在該模式下，集體將成員的土地以入股的方式集中流轉，進行統一經營管理，因地制宜地發展農業產業，收益按入股面積分紅，盤活了資源，增加了收入。比如，廣西北海市銀海區就通過改革實現了村民收入的來源多元化。一是建立流轉土地收租金、園區務工掙薪金、入股股份合作分股金、產業經營賺現金在內的“四金”，拓寬了當地村民的收入渠道。二是政府通過加大對改革村的項目扶持力度，持續助力村集體經濟發展，一些村實現了集體收入的倍數增長。比如福成鎮竹林村在政府的幫助下，通過開發“四荒”資源，憑借區位優勢發展漁家樂等休閑旅游項目，擴展了村集體收入渠道，實現了項目增收。三是通過利用集體土地對外出租，建設農村農貿市場，增加集體經濟收入。采取此做法的包括福成鎮的西村、東村、福成村以及平陽鎮的包家村。

（四）增加了農民的獲得感和幸福感

農村產權制度改革不僅促進了集體經濟的發展，農民收入的增加，還輻射帶動了公益事業、教育事業、環保產業的發展。例如，廣西貴港市覃塘區二龍村將多余的收益用于村委的公共事務和公益事業，重陽節組織敬老用餐、重要節日舉辦歌唱比賽、舉辦籃球比賽等活動，弘揚了中華民族傳統文化，提高了村民的幸福指數。有些地區則專門設立教育股或助學股，用于激勵村集體受教育水平的提高，例如，廣西貴港市丹竹鎮白馬村、豐塘村另設置教育股200股，凡本集體經濟組織成員有子女考上重點大學的，每戶獎勵20—25股不等。廣東惠城區水北社區還創造性地將敬老與股份分紅掛鉤，這一舉措極大地增強了對村民的行為約束力，杜絕了不贍養老人的現象。

（五）緩解了社會矛盾

農村集體產權制度改革還增強了村民的歸屬感與認同感，緩解了社會矛盾。廣西北海市通過規范村集體資金的支出明細，將村內資產資源處置權交還村民，村級事務從“一言堂”變為“全民參與”，緩和了村民與村干部間的關系，贏得了村民的信任，密切了黨群干群關系。又如，廣西設立世居股，獎勵社區內長久居住、作出貢獻的老村民，增強了村莊的凝聚力，減少了因歸屬感喪失導致的社會矛盾。上海閔行區通過完善股權6項權能，特別是所有干部崗位股和村民受讓股全部退出后，干群矛盾得到緩解，改革紅利更多地落到了百姓身上，改革村入股率由改革初期的70%提高到現在90%以上，改革村無一例集訪，實現了農村社會和諧穩定。

四、農村集體產權制度改革的經驗啟示

農村集體產權制度改革由點及面，持續推進，改革成效顯著。當前農業農村發展步入新階段，總結好農村集體產權制度改革的經驗，有助于準確把握農村產權制度改革的方向，將改革引向深入，從而激發農業農村內生發展動力。根據調研實踐，本文總結出如下幾點經驗啟示：

（一）注重改革的組織保障和政策宣傳引導

農村集體產權制度改革涉及范圍廣、內容豐富、流程嚴格，是兼具緊迫性和艱巨性的改革工作。有效的組織保障和合理的政策宣傳能提升農民對改革的認識高度，確保改革質量。各地在實踐中都成立了相應的工作領導小組，并通過一系列措施加大對集體產權制度改革的宣傳引導，使農民充分了解集體產權制度改革的目的、意義、要求及程序，深刻認識到“早改革早受益、早改革早主動”。各地通過培訓宣傳，營造了良好的改革氛圍，調動了廣大農民的積極性，主動配合領導小組的工作，掃除了改革過程中因認識不足、溝通不暢產生的障礙。

（二）立足自身特點開展清產核資和成員界定

各地對于集體資產量化范圍的認識各有不同。有些調研地區對集體凈資產進行量化，采用現代的企業管理模式進行財務監管，較好地避免了集體資產難以評估作價的問題。不過，這種清產核資方式難以保證農村集體資產的完整性，不利于徹底盤活農村集體的全部資產。還有一些地區把經營性資產、非經營性資產以及資源性資產全部列入清產核資范圍，從而更好地實現農民財產權益最大化。對于集體資產的量化總體上要堅持民主原則，獲得農民的認可。

受文化、觀念、習俗和歷史等因素的影響，各地成員身份界定的方式也各具特色。總體來看，合理的成員身份界定都具有以下幾個特點。第一，充分體現民意，獲得農民的認可。各地區人員構成、社會習俗千差萬別，統一的成員界定標準反而會激化矛盾。因此，因地制宜探索出符合各地實際、讓農民滿意的界定方式是有必要的。第二，尊重歷史。農村集體資產不是短時間內積累起來的，有的甚至涉及幾代集體經濟組織成員，因此需要將不同階段的群體均包含在內。第三，權利與義務對等。集體成員不僅享有權利，還要為集體作出應有的貢獻、承擔相應的義務。

（三）通過強化成員權益激發集體經濟發展活力

農村集體產權制度改革的最終落腳點是推動農村集體經濟的發展。從各地改革的實踐調研中發現，股份制改革等強化成員權益的方式能有效壯大集體經濟的發展。通過股份制改革可以很好地解決農村集體資源分散使用、集體資產不可分割等問題，讓所有成員都享有一份成員權利和集體資產經營收益（劉同山，2019）。山東省東平縣是調研中經濟欠發達地區發展模式的典型代表，通過集體產權制度改革，建立土地股份合作社，增加了農民收入和集體收入，確保了農民利益不受損、集體資產不流失。這說明后脫貧時代保持農村集體經濟發展效果，應穩定產權結構，構建農村集體經濟發展的長效機制，重視改革后農村集體經濟組織的合法經營建設，優化農村集體經濟組織發展的制度環境（孔祥智，2020）。同時，經濟發達的地區諸如青島也通過股份制改革保障了農民的權益，農民通過分紅的形式，享受集體經濟發展帶來的紅利，有了固定而且穩定的收入來源，成為有股金、薪金、租金、醫保金、養老金的“五金”農民。

（四）正確處理改革、穩定與發展的關系

農村集體產權制度改革涉及復雜的權屬和利益分配關系，若不能避免矛盾、穩中求進，很有可能會增大改革阻力。因此在推進農村集體產權制度改革的過程中，要堅持漸進式的原則，在原有的組織結構內部進行制度創新，盡量避免資產權屬關系打亂重組。在保障改革穩定性的基礎上，進一步鼓勵各地差異化發展，以此增強改革的持續性。我國農村地區村情復雜，不同地區自然條件、經濟基礎和社會文化狀況存在差異，難以采用統一的改革模式。因此各地依托其資源稟賦，充分發揮比較優勢，探索出了不同的農村集體產權制度改革模式，比如青島市黃島區形成了城中村、城郊村改革模式，山東東平縣總結出了純農業村的發展模式，浙江海鹽縣為高度城鎮化地區的集體產權制度改革提供了經驗。改革中正向激勵的干部工作制度激發了干部隊伍的積極性、主動性，激勵各級干部進行具有地方特色的制度創新（孔祥智，2020），要充分尊重基層實踐，不搞“齊步走”和“一刀切”，增強農村集體產權制度改革的靈活性與包容性。

五、深化農村集體產權制度改革的政策建議

農村集體產權制度改革是一項重大的產權制度創新，調研發現改革的綜合效益已初步顯現。繼續推進農村集體經濟發展，需要法律保障、政策支持、政府指導等多方面的配套措施。

（一）加快農村集體經濟組織立法

通過立法，對農村集體經濟組織在經營管理、權利義務等方面的內容，以法律條文的形式作出明確規定。2020年5月全國人大新通過的《民法典》第九十九條規定：“農村集體經濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的，依照其規定。”換句話說，《民法典》確定了農村集體經濟組織的法人主體地位，但對于其主體特征、構成、結構、運作規則、與其他市場主體之間的關系等，都需要專門的法律法規予以規定。因此，農村集體經濟組織法的出臺，將會極大地優化農村集體經濟組織發展的制度環境。

（二）做好有關改革發展的配套保障工作

要深入貫徹黨的十九大報告和2020年中央一號文件有關農村集體產權制度改革的精神，首先，要理順農村集體產權股份合作制改革過程中各項職責，建立和健全工作激勵機制。通過多方評估、績效評價、座談交流等途徑激發出農村改革的強大動力，有效保障改革試驗任務順利推進。其次，要進一步建立并完善改革過程中的風險防控機制。要對改革進程中可能產生的風險保持高度警惕，尤其是農村集體經濟在不同區域發展不平衡、不充分，面臨多項挑戰，亟須探索改革內外部風險預判和防范機制，做到防患于未然。第三，進一步加強部門之間的聯動，發揮乘數效應。改革試驗任務并不是單一部門的事情，而是整個區域內的事情，鼓勵地方政府從稅費、土地、人才等多方面對集體經濟組織予以扶持，平衡各部門的利益，形成財政帶動、多方支持的長效發展格局，保障改革持續進行。

（三）構建農村集體經濟發展的長效機制

促進農村集體經濟發展到一個較高的水平，需要構建股份經濟合作社、經濟合作社的長期發展機制，首先要建設一支經營管理人才隊伍，保證集體經濟組織良性運行。根據一些地方的經驗，合作社理事長不一定由原村干部擔任，可以由合作社成員大會或代表大會選舉出有經營能力的村民擔任，如，聘請本村的民營企業家擔任合作社理事長，或者理事長由原村干部擔任，外聘職業經理人擔任合作社社長，全面負責合作社的經營活動。對于確實沒有經營管理人才或找不到經營項目的村，可以借鑒東平縣的經驗，以現有的資源、資產入股到農業產業化龍頭企業或者實力雄厚的農民專業合作社，也可以實現集體資產的增值保值，確保集體經濟發展。

（四）重視改革后農村集體經濟組織的合法經營建設

根據《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，改革后的農村集體經濟組織一般為股份經濟合作社或經濟合作社，在農業農村部門登記。盡管農業農村部門賦予其社會信用代碼，但畢竟其不具備企業法人或合作社法人的資格，與其他社會組織進行交易時會受到諸多限制。這個問題在改革過程中由于有地方政府的背書，矛盾尚沒有充分顯現，但改革完成后，股份經濟合作社或經濟合作社獨立走向社會，必然會遇到身份合法化問題。因此，建議在改革全面完成前農業農村部門和市場監管部門協商，盡快賦予農村集體經濟組織完全市場主體地位，消除其參與市場活動的各種障礙。

（五）促進改革與鄉村治理相結合

應妥善處理農村集體經濟組織與村民委員會的關系。農村集體產權制度改革發展壯大了農村集體經濟，為農村基礎設施建設提供了一定的物質基礎，能提升農村公共服務水平。因此有必要將村民委員會和農村集體經濟組織各自的功能加以區分，提升農民的民主參與意識與能力，使農村集體產權制度改革更好地為鄉村治理服務。

參考文獻

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責任編輯：澍 文

Practical Exploration and Policy Implications of Rural Collective Property ?Rights System Reform

— Based on the Survey of 13 Counties （Districts and Cities） in 7 Provinces

Kong Xiangzhi?? Zhao Chang

Abstract：Promoting the reform of the rural collective property rights system is an important part of deepening rural reforms. Based on field surveys in 13 counties （districts and cities） in 7 provinces across the country， this article analyzes the practical exploration of work deployment and task arrangements in various regions in rural collective property rights system reform. It is found that the reform of the rural collective property rights system has innovated the collective economic operation model， promoted the high-quality development of agriculture， increased farmers′ income， and enhanced farmers′ sense of gain and happiness. The growth of the collective economic development model in economically developed and underdeveloped regions is of guiding significance for the current reforms. To continue to deepen the reform of the rural collective property rights system， it is necessary to accelerate the legislation of rural collective economic organizations， do a good job in supporting the reform and development， build a long-term mechanism for rural collective economic development， and promote the integration of reform and rural governance.

Key words：the rural collective property rights system reform; collective economy; institution innovation