推進國企混合所有制改革的法律對策

高巖 王景通

摘 要：回顧國企改革歷程，從放權讓利式的微觀經營機制改革到建立現代企業制度的產權改革，雖取得了一定成效，但仍然面臨國企內部治理機制不完善及國有經濟結構不夠優化的困境。深化國企改革，需要進行相關法律制度完善和創新。從合理確定股權比例的角度，要綜合考慮國有股權占比問題，探索充分競爭領域國企退出機制，增強關系國民經濟、國家安全領域國企的國有資本控制力;從完善現代企業制度的角度，要探索國資監管新模式，實現政企、政資分離;從完善國企法人治理機制的角度，要構建黨委會與股東會、董事會協商治理機制，改進對國企管理者和員工的激勵機制;從防止國有資產流失的角度，要構建國有資產交易優先權的法律保障機制。

關鍵詞：國有股權;國資監管;國有產權交易

中圖分類號：D922.29? ????文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0052-05

縱觀中國經濟改革歷程，國企改革是經濟體制改革的核心，政府通過放權讓利式的微觀經營機制改革和建立現代企業制度的產權改革，使國企改革取得了一定成效。由于歷史上國企在計劃經濟模式下負擔政策性使命，以及國企基于自身屬性要承擔公益性社會責任與企業營利目標相沖突，使得國企依然存在諸多問題。當前中國經濟處于尋求和發掘經濟增長內生動力的關鍵時期，穩妥推進國企改革對于經濟體制改革的最終成功，并通過改革的成功保持經濟持續、穩定、健康發展，具有重大意義。

一、國企混合所有制改革的主要理論觀點

將發展混合所有制經濟作為國企改革的重要方向，并非新的觀點。早在20世紀90年代，在社會各界呼吁引入民間資本促進生產力發展時就出現了混合所有制改革方案，那時的混合所有制改革主要是宏觀層面的。2015—2017年，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》等國企改革政策文件出臺，從推進分類改革、完善現代企業制度和國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督以防止國有資產流失、加強黨對國企的領導等方面，提出了新時期國企改革的目標任務。在這一背景下，混合所有制改革成為學界研究的熱點問題。

從混合所有制的內涵界定來看，有宏觀和微觀的區別。宏觀層面的混合所有制是一國在特定經濟體制下各種不同所有制經濟的有機結合，就中國而言，是在社會主義市場經濟體制下以公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展的格局;微觀層面的混合所有制是在企業內部產權構成上不同所有制以國有資本、集體資本、非公有資本等資本類型為紐帶形成的所有制形態。①《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》提出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。據此，本輪國企混合所有制改革更強調微觀上的混合所有制。武常岐等學者也提出，積極發展混合所有制經濟是新一輪國企改革的重要特點。②從混合所有制改革的動機來看，國企混合所有制改革是一種客觀必然。原因在于現實中單一的公有制和私有制都難以在復雜的經濟環境中實現最優的效果，混合所有制則可以發揮公有制與私有制各自的優勢，將市場和政府有機結合起來，一方面利用私有產權對市場機制的靈敏感知力保持企業運行活力，另一方面發揮政府的宏觀調節職能保證政策方向，彌補市場失靈，實現以混合所有制促進經濟長期穩定增長的目標。混合所有制構建過程中的核心問題是產權管理。有學者對私有產權和公有產權的管理效果進行比較研究，指出國有產權并不是絕對好或者絕對壞，建議通過建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，調整國有產權比重及其對經濟的控制強度，優化各種所有制經濟的產權設計，以發揮國有產權在提升績效、推動經濟發展方面的作用。③

本文在現有理論的基礎上更側重于從實證角度，對國企混合所有制改革中涉及的國有資產管理體制不完善、國有經濟功能定位和布局不合理、國企內部法人治理機制不健全等問題進行研究。所提出的法律對策旨在實現國企混合所有制改革的目標，促進混合所有制經濟發展，穩定和壯大國有經濟。

二、國企混合所有制改革存在的主要問題

近年來，筆者對山東省國資委和一些省屬國企進行了實地調研。下文結合山東省部分國企混合所有制改革的實際案例，梳理分析國企混合所有制改革中存在的深層次問題。

（一）國企分類改革后仍存在國有資本與非公資本股權比例設計方面的問題

改革開放以來，國企從放權讓利到國有經濟結構性調整，活力不斷釋放，經濟結構不斷優化，但由于國企改革的制度設計不到位，導致國企功能不清、戰略定位和發展目標不明。一方面，國企要盈利，要不斷發展壯大;另一方面，國企要實現社會政策目標，承擔公益性的社會職能。國企在哪些領域側重于經濟效益、哪些領域側重于社會效益？不厘清這一點，就難以確定國企發展目標。

筆者在調研中發現，國企混合所有制改革中仍存在國有資本和非公資本股權比例不合理的問題。有的地方國企與非公資本混合所有制改革中不區分國企類型，保持國有資本的絕對控股地位;而有的地方國企與非公資本混合所有制改革采取極度靈活的態度，對非公資本放開股權比例和行業限制。這兩種實踐將產生兩種后果：一種后果是國有資本在國企混合所有制改革中一家獨大，非公資本不能真正介入企業運營和管理，從而不能從根本上激活國企經營機制，無法實現引入非公資本的預期目標;另一種后果是國企混合所有制改革被等同于“私有化”，存在國有資本被一賣了之的風險。

（二）國企現代企業制度不健全，國有產權保護機制不完善

1.實現“兩權分離”仍然是國企改革中需解決的重要問題

按照現代企業制度的基本要求，企業作為獨立法人從出資人處取得財產并以此為基礎得以設立，出資財產歸企業所有，出資人因此取得出資人權益，企業以自己的名義享有財產的支配權并對其行為承擔責任。中國計劃經濟時期的企業管理理念強調企業的全部資產歸國家所有，企業雖然取得法人地位，但僅是國家計劃的執行者，并非真正獨立的市場主體。這種企業對國家的依附地位造成企業的所有權與經營權不分，也與現代企業制度的內在邏輯相沖突。隨著國企建立現代企業制度的推進和相關立法的不斷完善，2005年修訂的《公司法》和2009年修訂的《全民所有制工業企業法》《企業國有資產法》從現代企業制度的內在邏輯出發，確認國企享有獨立的法人財產權并以其經營管理的財產承擔民事責任，同時規定國有資產監管部門即國資委作為國務院或地方政府直屬的特設機構代表國家履行出資人職責。這種二級委托代理模式決定了國資委既是代表政府的監管者又是企業的股東，其裁判員兼教練員的雙重身份可能導致兩方面后果：一方面，國資委在利益輸送下使國企較之其他市場主體獲得“超市場待遇”，有違公平競爭的市場規則;另一方面，國資委作為政府部門無法參與企業經營管理，只能通過委派、任免代理人的方式管理國有資產，但代理人不承擔經濟責任也不具有剩余索取權。從這個意義上講，國企中的國有資產所有權代理是缺位的，對國企經理的監督缺乏內在動力。④于是，就出現了所有者與經營者在某種程度上的錯位、缺位現象。國資委無法真正行使股東權利，國企經營者被賦予國有資產處分權的同時缺乏有效的約束機制，導致事實上政府部門行使權力的邊界不清、真正的所有者缺位。因此，國企改革中亟須改革國有資產管理體制。

2.國企法人治理機制不能發揮有效的激勵、制衡作用

現代公司治理機制的精髓在于，它是一種能夠協調股東和其他利益相關者關系的公司內部治理機制，涉及激勵、約束、監督、制衡等方面內容。國企建立現代企業制度的目的，就是期待這種高效運轉的治理機制能消除國企活力不足、效率低下、缺乏監督制約等痼疾。改革開放40余年來，國企治理機制不斷完善，但依然存在不少問題。

（1）國有股“一股獨大”，使得企業內部多元利益主體相互制衡的作用難以發揮。通過調研，筆者發現山東省國企混合所有制改革雖有所推進，但國有股仍然占絕對控股地位，使得主體產權多元化成為形式，大股東越位、越權對法人治理機制的作用發揮形成制約。股權多元化是國企改革的趨勢。國企要順應實踐需求，采取包容的心態吸納非公資本參與國企混合所有制改革，或者積極入股涉及國家安全的戰略型產業，真正形成股權主體多元化的制衡機制，激發自身活力。

（2）國企黨委會與公司決策機構之間的協調機制不夠完善。強化黨委會在公司治理中的地位和作用是國企改革無法回避的問題?！吨笇б庖姟分赋觯瑖笫屈h和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎，堅持黨的領導是國企的獨特優勢，也是中國特色社會主義最本質的特征。探索具有中國特色的企業法人治理機制，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國企黨組織在公司法人治理結構中的法律定位，是不斷完善和創新國企制度的重要內容。

（3）國企的人事管理制度不利于調動管理者及員工的積極性。國企董事長往往由上級委派或任命，代表國有資產的利益，一般不持有股權，由于對其激勵與約束、考核機制不夠科學、到位，當國企利益與個人利益發生沖突時，其難以做到完全維護國有資產權益。對于國企職工而言，從理論上講，國企資產的全民所有制性質決定了職工是國企的主人，但職工不出資也不管理國企，僅憑道德層面上的主人翁責任感難以使其真正、切實關心國企資產。因此，在國企混合所有制改革中，既要注重高層次管理人員隊伍建設，又要建立靈活的激勵機制以調動廣大員工的積極性、主動性、創造性。

3.國有產權的保護、流轉機制不完善，難以為國有資產交易提供有效保障

完善國有產權交易、流轉機制是國企混合所有制改革中一個敏感、核心的問題。國企混合所有制改革中必然涉及大量的國有資產評估、定價和交易，為此，必須建立和完善國有產權保護體系，防止國有資產流失。另外，市場經濟是一個開放的體系，市場主體應當可以靈活地進退。在國有經濟戰略布局調整的大背景下，理應建立國有資產退出保障機制。

三、推進國企混合所有制改革的法律對策

（一）明確國企的功能定位，合理確定國有股權比例

《指導意見》將國企分為商業一類、商業二類和公益類。這是遵循差異化發展路徑，在把握不同國企的功能、戰略定位和發展目標的基礎上作出的科學分類，是本輪國企改革中的重大創新。在此基礎上，混合所有制改革應注重從國家和地方產業政策角度考慮國有股權占比，合理確定股權比例。

對商業一類國企而言，因其所處領域基本處于充分競爭狀態，私人可以提供充足的市場供給，故其改革目標是加快市場化進程，建立國有資本靈活退出機制。對于這類國企，要考慮更加靈活的持股比例，盡可能采取國有參股方式，通過激發非公經濟的活力，促進國企經營機制轉換。對商業二類國企和公益類國企而言，按照經濟學上的“兩只手”理論，雖然“看不見的手”會調節市場、引導資源配置，但經濟運行過程中總有不能或不能完全由市場機制調節的領域，如國民經濟總量平衡、重大經濟結構調整、公共物品和服務供給等，需要政府發揮引導和調節作用。國企作為國家參與經濟發展的載體，可以超越單純追逐商業利益的目標，在關系國民經濟和國家安全的領域，在服務國家戰略目標和重要的前瞻性、戰略性產業等非國有經濟不宜進入的領域，發揮替代生產者的作用。因此，商業二類國企和公益類國企可以采取國有獨資或國有控股的模式，以保證國有資本的控制能力和戰略駕馭能力，實現國有資本的引領和帶動作用。

為更好地發揮國有資本的作用，提高社會經濟運行效率，應當探索國有資本在市場競爭充分行業和領域的退出機制，一方面給非公資本留足發展空間，另一方面集中國有資本力量，將其投向關系國家安全和國民經濟命脈的領域。要通過調整國有資本退出、進入的領域，實現優化國有資本戰略布局的目標，加快推動國有資本向重要基礎設施、公共服務、高新技術、高端裝備制造、生態環境保護和戰略性產業等重點領域集聚。

（二）完善現代企業制度和國有產權保護機制

1.創新國資監管模式，真正實現政企、政資分離

通過組建國有資本投資、運營公司，由以往的二級監管模式“國資委—國企”轉變為三級監管模式“國資委—國有資本投資、運營公司—國企”，在政府和市場之間設置“隔離帶”，避免政府對市場的直接干預，真正實現政企分開。這一國資監管新模式致力于實現兩個目標：其一，明確國資委與國有資本投資、運營公司的權責邊界，把政府的公共管理職能與出資人職能分開。國資委授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責，后者作為真正的股東以股權為紐帶實現資本的市場化運作，從而解決原有代理關系中存在的道德風險、激勵不相容、所有者缺位等問題。國資委作為政府代表行使的管理職能包括：起草制定國有資產監管的規范性文件;研究提出國企改革的政策建議;指導評價國有資本投資、運營公司的工作等。其二，國資委作為國有資本的代表對國有資本投資、運營公司進行考核、評價，保證國有資產保值增值。對于投資主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域以及提供公共產品和服務的行業和領域，考核標準注重社會效益，兼顧經濟效益，評價體系包括國有資本配置和運行效率、國有資本布局、國有資本的引領帶動作用等內容。對于投資充分競爭的行業和領域，考核標準注重經濟效益，兼顧社會效益，評價體系包括市場化運營機制、國有經濟活力、國有資產保值增值等內容。上述制度構建使各類主體各歸其位，即國資委作為政府管理者行使監管職能;國有資本投資、運營公司根據其發展目標和投資定位進行股權投資，行使股東權利，管理國企;國企作為市場主體參與市場競爭，實現資產保值增值。

2.創新和完善法人治理機制，建立有效的激勵、監督和制衡機制

（1）選擇合適的戰略投資者，實現股權多元化，是國企混合所有制改革的關鍵環節。國企混合所有制改革的內涵在于真正實現股權多元化，股權多元化的主要實現形式是聯合戰略投資者共同治理，因此，國企根據自身實際選擇合適的戰略投資者是完善產權結構和治理機制的重要途徑。筆者在調研中發現的兩個案例對企業選擇戰略投資者具有借鑒意義：其一，“銀座家居”處于競爭激烈的家居市場，需要更加有效、靈活的管理理念和運營機制，為此，該公司選擇與其業務互補性、關聯性強且有能力提升公司經營管理水平的產業型戰略投資者“紅星美凱龍”;其二，“山東高速”屬于重要的交通基礎設施領域，國有資本應保持控股地位，為此，該公司選擇財務型戰略投資者“螞蟻金服”“金溢科技”“萬集科技”。這兩個公司選擇的戰略投資者都符合自身需要，前者選擇的產業投資者助力其在技術進步、提高管理效率、穩定和開拓市場等方面發揮作用，后者選擇的財務投資者不僅為其提供資金支持，還在引流用戶、解決設備供應和發行渠道問題等方面為其提供支持。無論如何，只有真正完善公司治理機制，賦予戰略投資者話語權，才能激發國企活力，增強民營資本參與混合所有制改革的信心和動力。

（2）建立黨委會與股東會、董事會充分溝通協商的國企治理機制?！豆痉ā芬幎ü緫敒辄h組織開展活動提供必要條件，這是把加強黨的領導與完善公司治理機制相結合的法律保障和依據。國企應在章程中明確黨建工作的總體要求，將黨組織的機構設置融入企業管理體系，強化黨組織在企業重大事項決策和監督方面的作用。可從三個方面著手建立黨委會與股東會、董事會充分溝通協商的國企治理機制。第一，實行黨委會和董事會交叉任職制度。對符合條件的黨委會成員，允許其進入董事會，董事長兼任黨委書記，通過交叉任職，打通黨委會和董事會的溝通渠道。第二，構建“三重一大”事項前置研究機制。黨委會與董事會分設的混合所有制改革企業要在明確二者職責邊界的同時，對“三重一大”事項先由黨委會前置研究再提交董事會審議。第三，構建股東會特殊事項表決機制。可以借鑒“山東高速”的聯合否決權制度，對修改公司章程、關聯交易等可能影響小股東核心利益的重大事項，給予戰略投資者聯合否決權。該制度在國有控股股東和戰略投資者之間形成制約機制，可以避免國有股“一股獨大”的情況。

（3）改進國企管理者和員工的激勵機制。第一，建立市場化選人用人機制，改革國企人事任免制度。從國企管理對高層次人才需求的現實出發，打破董事長由上級任免的制度，以公開遴選的方式錄用優秀管理人才負責企業經營管理，同時暢通經營管理者與職業經理人的身份轉換通道，完善對管理人員的激勵機制和容錯機制，支持和保障優秀的企業家干事創業。第二，穩妥地實施員工持股制度。員工持股制度由美國經濟學家路易斯·凱爾索提出，基本架構是組建一個獨立的法人作為員工持股平臺，通過購買企業股票（或股權）擁有企業的部分產權，從而進入董事會參與表決、獲得分紅。在本輪國企改革中，員工持股是備受關注的混合所有制實現形式，能激勵國企經營管理層和核心骨干人員參與企業管理，實現員工個人利益與企業整體利益的有效統一。但是，針對不同行業、有不同發展前景的國企，員工持股應采取差異化策略：一是推動效益優、發展前景好且人才和技術要素占比高的科研院所、高新技術和科技服務型國企優先試點員工持股;二是對效益差、發展前景不容樂觀的國企，審慎地開展員工持股改革，避免市場、行業等因素造成企業及員工利益損失，保證國企改革穩妥推進。

3.建立和完善國有產權交易和保障機制

（1）建立和完善國有產權保護機制是防止國有資產流失的市場化手段。要按照公開公平公正的原則，依法建立國有資產登記、審計、評估、定價等制度，包括形成規范的國有產權流轉程序和合理的定價機制，在國有資產評估、定價過程中邀請第三方機構和紀檢監察部門介入，加強定價監督。同時，應當建立優勝劣汰的國有資本市場化退出機制。為實現優化國有資本戰略布局的目標，對于國資需要或有意向退出的領域，發揮地方產權交易中心和證券市場的作用，通過公開市場交易，以公開掛牌的方式，實現國有資本的形態轉換。

（2）建立優先權制度，為國有資產提供法律保障。按照民法理論，設立優先權的目的是保護弱者、維護公平正義或適應某種現實需要。我國《海商法》中的船舶優先權、《民事訴訟法》《企業破產法》中的破產財產優先權、《稅收征管法》中的稅收優先權、《合同法》中的工程價款優先受償權，或者體現出對弱勢群體的人文關懷，或者表明國家對某種特殊公共利益的保護。國有資產在本質上具有公有屬性，歸全體國民所有，因此，通過立法設立國有資產優先權制度，在混合所有制企業退出市場時為國有資產提供法律保障，既有利于防止國有資產流失，又有助于維護國家和全體人民的利益。

注釋

①參見趙學軍：《經濟體制變革中的“混合所有制”——20世紀50年代私營工業企業“公私合營”再探討》，《中國經濟史研究》2016年第6期。

②參見武常岐、張林：《國企改革中的所有權和控制權及企業績效》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2014年第9期。

③本書編寫組：《國企改革若干問題研究》，中國經濟出版社，2017年，第137頁。

④參見尹波：《論企業委托代理激勵機制與國企改革》，《東岳論叢》2001年第6期。

責任編輯：鄧 林

Legal Measures to Promote the Mixed-ownership Reform of State-owned Enterprises

Gao Yan?? Wang Jingtong

Abstract：Looking back on the reform of state-owned enterprises， we can see that from the reform of micro operation mechanism with decentralization of power and profit to the reform of property right of establishing modern enterprise system， although some achievements have been made， the internal governance mechanism of state-owned enterprises is not perfect and the state-owned economic structure is not optimized enough. To deepen the reform of state-owned enterprises， we need to improve and innovate the relevant legal system. From the perspective of reasonably determining the percentage of stock shares， we should comprehensively consider the proportion of state-owned shares， explore the exit mechanism of state-owned enterprises in the competitive field and enhance the control of state-owned capital in the field that matters to the national economy and national security. From the perspective of improving the modern enterprise system， we should explore the new mode of supervising state-owned capital， separate the functions of government from that of the enterprise， and separate the government from the capital. From the perspective of improving the corporate governance mechanism of state-owned enterprises， we should build a negotiation governance mechanism between the Party committee， the shareholders′ meeting and the board of directors， and to improve the incentive mechanism for the managers and employees of state-owned enterprises. From the perspective of preventing the loss of state-owned capital， we should construct a legal guarantee mechanism ensuring the priority of state-owned capital transaction.

Key words：the state-owned shares; the? state-owned assets supervision; the transaction of state-owned property rights