國家治理視域下的縣級融媒體中心建設

摘 要：從國家治理的視角看，縣級融媒體既是國家治理的一個對象，也是國家治理的主體之一，還是國家治理的一種方式。要推進縣級融媒體中心建設向縱深發展，有必要探索國家主導下縣級融媒體的多元治理路徑，通過體制機制建設提升縣級融媒體的主體性，形成縣級融媒體中心建設的規則和評估機制。

關鍵詞：媒體融合;縣級融媒體;國家治理;國家治理現代化

中圖分類號：G206????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）11-0168-05

縣級融媒體中心建設正處在從“全覆蓋”轉向“縱深發展”的關鍵時刻。按照中宣部的部署，縣級融媒體中心2020年底要在全國基本實現全覆蓋。作為“媒體融合”國家戰略的重要組成部分，縣級融媒體中心建設又有向“縱深發展”的迫切需求。基于當前縣級融媒體實踐及相應理論研究的發展，有必要從國家治理視角來認知“縣級融媒體”。這不僅是在認識論層面深入把握縣級融媒體的必要，也是在實踐層面推進縣級融媒體中心建設向縱深發展的必然。

一、作為國家治理實踐的縣級融媒體中心建設

“縣級融媒體中心建設”的提出，標志著以行政力量主導的自上而下的媒體融合行動進入第二階段，長期處于邊緣地帶的縣級媒體終于進入了政策關注的焦點區域，獲得了政策扶持的發展機遇。①而從國家治理的視角看，將縣級媒體納入“媒體融合”的國家戰略，則是為了推進縣域治理體系和治理能力現代化。

1.國家意志推動下的媒體融合實踐

媒體融合最早由麻省理工學院普爾教授提出，用以描述媒體未來發展的多功能一體化發展趨勢，它是“一個偶然的過程，源于不同的技術、地域和環境因素的組合，行動者們可能會沿著岔開的道路而行”②。換言之，媒體融合的影響既是重大的，又是多變的，其過程并沒有標準答案。

與西方國家不同，中國正在探索一條媒體融合的國家治理路徑。2014年8月，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》，這標志著媒體融合成為國家戰略。2018年11月，中央全面深化改革委員會通過《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》，縣級融媒體進入舞臺中心。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會通過《關于加快推進媒體深度融合發展的指導意見》。這體現出“媒體融合發展”在中央決策層眼中的重要性。

“媒體融合發展”會成為國家戰略，源自中央決策層對全媒體時代的深刻認識。“媒體融合發展是一篇大文章。面對全球一張網，需要全國一盤棋。”③習近平關于媒體融合發展的系列重要講話，系統闡述了融合發展的政治邏輯、技術邏輯與市場邏輯。④從政治邏輯來看，推動媒體融合發展，既是維護國家安全的戰略選擇，也是做大做強主流輿論的緊迫課題;從技術邏輯來看，要堅持一體化發展方向，加快從相加階段邁向相融階段，通過流程優化、平臺再造，實現各種媒介資源、生產要素有效整合，實現信息內容、技術應用、平臺終端、管理手段共融互通;從市場邏輯來看，融合發展需要把市場作為重要的資源配置手段，并且發展成果要能夠經得起市場的考驗。

在國家意志的推動下，中國的媒體融合實踐呈現出從打造融合產品到建設融合矩陣再到構建融合體系的漸進式過程。加快媒體深度融合發展的目標，是要形成資源集約、結構合理、差異發展、協同高效的全媒體傳播體系。在這個全媒體傳播體系中，傳統媒體和新興媒體、中央媒體和地方媒體、主流媒體和商業平臺、大眾化媒體和專業性媒體各自扮演各自的角色，無須“一刀切”“一個樣”，相互之間應該是“網絡化關系”。

2.縣級融媒體的國家治理分析視角

要深入認知媒體融合，需要多元的研究視角。從歷史的視角出發，黃旦教授指出，“媒介融合”不僅是一種業態更是一種社會形態，媒介組織則是“網絡社會”中的節點⑤;融媒體有著廣闊的想象和開拓天地，但需要在實踐中一步一步建立規則、標準和慣例⑥。審視國內外的媒體融合實踐與研究可知，中國媒體融合的國家探索，不僅可為全球媒體融合實踐提供中國方案，也可為媒體融合研究提供新的分析視角。

這個分析視角即為國家治理的視角。相較于公司治理的微觀和全球治理的宏觀，“國家治理”是一個中觀概念。“國家治理體系和治理能力現代化”總體目標下的國家治理，是指運用一定的國家權威對公共范圍內的公眾及其活動予以引導、控制和規范的一種平衡個人利益、增進公共利益的現代化過程。⑦從國家治理的分析視角出發，可以深刻揭示某一實踐在國家治理中的位置、角色、功能和價值等，從而有利于深入把握、扎實推進這一實踐。

隨著中國國家治理實踐的深入，國家治理的分析視角被運用于法律法規、政府職能、危機治理和精準扶貧等議題。傳播學也開始引入這一視角。從國家治理的視角出發，有研究認為互聯網治理應該給市場和社會賦權、有效約束行政權力、實行“柔性化治理”⑧;有研究指出政治傳播在國家治理體系和能力現代化進程中發揮著重要的作用⑨;還有研究提出公共傳播既是國家和社會治理的內容和對象，也是治理創新的重要動力。⑩

媒體研究的國家治理分析視角也開始出現。有研究探討了國家治理現代化中的媒體使命與調適創新[B11];有研究認為，社區媒體應在基層社會治理中主動作為，實現從信息傳播到主動承擔基層治理需求的功能重構[B12];還有研究指出，從國家治理的高度進行考察，方可揭示縣級融媒體中心建設在中國政治傳播實踐中的基礎性和結構意義[B13]。

質言之，媒體融合是一個多視角的概念[B14]，而國家治理是一個獨特的分析視角。唯有首先理解媒體在國家治理中的位置、角色與功能，才能深刻認識媒體融合發展的重大理論與實踐意義，才能找到加快推進媒體深度融合發展的對策與路徑。

二、縣級融媒體在國家治理中的角色及其功能

現代化的國家治理體系是包括多元化治理主體、復雜化治理對象、多樣化治理方式以及多維度治理過程的現代化系統。從國家治理的視角看，縣級融媒體既是國家治理的一個對象，也是國家治理的主體之一，還是國家治理的一種方式。正是因為縣級融媒體在國家治理中角色的多元，導致了其功能的多樣，帶來了其治理的復雜。而這種角色的多元，既來源于媒體本身的政治屬性與媒體屬性，又根植于中國媒體發展的歷史過程與現實土壤。

1.作為國家治理對象的縣級融媒體

媒體首先是“社會”的一部分，與作為“國家”的政府相比，是后者的治理對象。1978年以來的改革開放還市場以主體地位，媒體的商品和意識形態“雙重屬性”獲得承認，媒體從宣傳本位回歸新聞本位。媒體的治理邏輯實現了從“國家一元論”向“國家—市場”二元邏輯的轉變[B15]。媒體的活力與影響力因而得到了極大釋放，報紙、廣播和電視等傳統媒體生機勃勃，21世紀之后網絡媒體則爆發式發展。但與此同時，有償新聞、虛假報道、不良廣告和低俗之風等現象漸成頑疾，各種針對新舊媒體的專項治理行動不斷啟動，從未停止。

縣級媒體并未同步獲得中央媒體或都市報那樣的榮光，既沒有獲得應有的活力與影響力，又沾染了媒體市場化之后的不良習氣。在1983年“四級辦臺”體制確立以后，廣播電視臺數量劇烈增加，但很快出現了重復建設、資源浪費等現象。報紙、廣播和電視的快速增長雖然提升了地方的媒體普及率，但因自身造血能力不強，很快成為縣級財政的包袱。回顧改革開放以來縣級媒體發展的歷史，也就成了一部“治散治濫”的歷史，“一放就濫、一管就困”貫穿始終。[B16]

可以看出，縣級融媒體中心建設的頂層設計，首先是要通過縣級媒體的國家治理，讓縣級媒體走出“一放就濫、一管就困”的怪圈。21世紀以來，互聯網、大數據以及人工智能等技術導致的傳播革命，不僅讓都市報等市場化媒體遭遇巨大沖擊，連中央級傳統主流媒體也面臨融合困境。這讓原本就處于財政壓力之下的縣級媒體更加舉步維艱，資金短缺、人才匱乏、定位模糊等問題讓縣級媒體更無生機。縣級媒體的國家治理迫在眉睫。

縣級媒體作為“縣域社會”的一部分，像所有的媒體一樣可以承擔環境監測、文化傳承、娛樂休閑和廣告營銷等本體功能。媒體的這些功能，是其他政府機構所無法取代的。由于縣級媒體的媒體屬性，縣級媒體需要的是被治理而不是被死亡。

2.作為國家治理主體的縣級融媒體

在“國家治理體系現代化”之下，國家治理主體會呈現多元化，既包括政府，也包括媒體、社會組織、企業組織以及居民自治組織等。主體的多元化，是治理區別于統治的標志。國家治理首先要解決的核心問題，是國家治理系統自身的結構與功能優化，即杰索普所說的“元治理”問題。[B17]換言之，能否通過體制機制建設，實現多元化治理主體的平等參與、相互依存與協商共治，是國家治理體系和治理能力現代化建設的關鍵所在。

媒體參與國家治理的動機，源自公共性驅動和自身發展的內在激勵。平等、公平、公正、開放、多元是現代社會的基本特征，也是政府、市場、社會的運作規則與目標。正是這些共同目標將不同的主體聯結在一起，共同參與國家治理。媒體作為多元主體中的一元參與國家治理，協調多元利益訴求，這就是媒體的主體性。李良榮教授認為，主體性是國家治理體系中的傳媒新角色，主要體現在：媒體是主動的行動者，媒體主體性角色的職責是促進社會的平等、協調、協商、多元，媒體是多元利益主體的代言者、表達者。[B18]媒體的主體性是要居中協調，既要為社會服務，反映社會呼聲，又要為國家服務，立足國家整體利益，保持多元利益的平衡[B19]，發揮議程設置、輿論監督、政治參與和政治溝通等功能。

縣級融媒體中心建設的政策出發點，是為了實現國家整體傳播戰略的基層落地。[B20]作為國家治理主體的縣級融媒體，應該通過“元治理”優化自身結構與功能，進而實現在縣域治理中的主體性角色擔當。對于原本舉步維艱的縣級媒體來說，主體性的角色擔當是其未來融合發展應該努力的方向。

3.作為國家治理方式的縣級融媒體

現代化的國家治理方式是多樣的。既包括強制的方式，也包括協商、引導的方式;既包括政治的方式，也包括經濟、文化的方式。從國家治理的視角看，媒體作為一種國家治理方式，是一種協商的、引導的、非強制的、文化的國家治理方式。

建設縣級融媒體中心是為了打造新時代治國理政新平臺[B21]，縣級融媒體中心扮演著“國家治理技術裝置”的基層一環[B22]。平臺也好，裝置也罷，縣級融媒體中心都被定位為國家治理的方式或手段。即通過推進媒體深度融合發展，打造現代傳播體系，從而推進國家治理體系和治理能力現代化。這個現代傳播體系是一個以內容建設為根本、先進技術為支撐、創新管理為保障的全媒體傳播體系，其基本功能是“輿論引導、思想引領、文化傳承、服務人民”。

縣級融媒體中心建設既是媒體融合發展的組成部分，又是縣域治理創新的組成部分。在全媒體傳播體系中，縣級融媒體中心扮演著終端的角色，以打通國家治理的“最后一公里”。在具體實踐中，縣級融媒體中心不僅整合縣級報紙、廣播電視以及互聯網，還整合區縣新聞宣傳中心、政府各部門兩微一端等政府對外信息接口。以縣級融媒體中心為平臺，促進縣域治理專業化、信息化、智能化，提高縣域治理現代化水平。

這是一種國家治理的媒介化實踐。媒介化理論的奠基人之一夏瓦教授認為，“政治媒介化”具有兩方面特征：媒介融入政治制度的日常實踐中，服務于政治人物以處理內部和外部的交流和傳播活動;與此同時，媒介在社會中已成為半獨立機構，控制民主社會重要的政治資源——社會的公共關注。[B23]與美國總統特朗普“推特治國”的政治個人化不同，中國國家治理的媒介化實踐背后是國家邏輯，目標指向是國家治理體系和治理能力現代化。兩相比較，中國國家治理的媒介化實踐，已經超越了西方“政治媒介化”的狹隘格局，進入了國家治理的全新境界。

三、推進縣級融媒體中心建設向縱深發展

從“推動”到“推進”，中央全面深化改革領導機構的兩個決定之間，存在著一字之差。這表明，媒體融合的國家戰略在啟動六年之后，有了向“縱深發展”的迫切需要。調查顯示，縣級融媒體中心建設盡管取得了一些成效，已經探索出“廣電+報業”的中央廚房模式、以廣電為先導的移動傳播矩陣模式、組建縣域傳媒集團模式和“搭天線”借力省級媒體云平臺模式等建設模式[B24]，但也暴露出機制落后、人才缺乏、經濟困難、效果微弱和重復建設等問題[B25]。縣級融媒體中心建設該如何“推進”，事關“郡縣治”這個古老而又全新的命題。

1.探索國家主導下縣級融媒體的多元治理路徑

“國家治理體系和治理能力現代化”總體目標之下的國家治理，是一個橫向聯動、縱向互動的治理過程。從長遠來看，在面向新時代的國家治理體系和治理能力建設中，國家邏輯、市場邏輯和社會邏輯需要有機結合起來。其中，國家邏輯保障秩序、市場邏輯提供動力、社會邏輯創造意義。[B26]同樣，要推進縣級融媒體中心建設向縱深發展，國家邏輯、市場邏輯和社會邏輯也必須有機結合，形成“國家—市場—社會”的多元治理路徑。

改革開放以來的媒體治理實踐表明，正因為實現了“國家一元論”向“國家—市場”二元邏輯的轉變，報紙、廣播和電視的活力與影響力才會得到極大釋放，才會有網絡媒體的爆發式發展。縣級融媒體中心建設雖然是在國家意志下啟動，卻不能走“國家一元論”的老路。只有在“國家—市場—社會”多元治理路徑下，國家邏輯才能真正發揮它的威力。

在“國家—市場—社會”多元治理路徑下，社會公眾在縣級融媒體中心建設中應有更大的主導權。縣級融媒體中心建設的特殊性在于，它既是媒體融合發展的組成部分，又是縣域治理創新的組成部分。不論是媒體融合發展，還是縣域治理創新，社會公眾都是不可或缺的一元主體。社會公眾既是媒體融合發展的試金石，又是縣域治理創新的實踐者。縣級融媒體中心建設如果無法回應基層社會治理要求，其革新必然是形式化的，其社會效益也必然有限。[B27]

2.通過體制機制建設提升縣級融媒體的主體性

針對縣級融媒體中心建設在“全覆蓋”過程中暴露的問題，有研究指出，縣級媒體最需要的并不是“大屏幕、大平面、大機構、大技術”，而是頂層設計角度的體制機制建設以及與之相匹配的資金、人才、機構改革政策。[B28]簡言之，縣級媒體現在什么都缺，但最缺的是體制機制建設。不過，在這里體制機制建設的目標，不應該是為了解決人財物等問題，而是為了解決縣級融媒體的主體性問題。

作為國家治理主體的縣級融媒體，應該通過“元治理”優化自身結構與功能，實現在縣域治理中的主體性角色擔當。換句話說，有必要通過體制機制建設，讓縣級融媒體中心在國家治理中獲得應有的位置，扮演應有的角色。不論是融入地方治理平臺，還是與基層治理體系一體化，縣級融媒體都不能丟失自身的主體性。唯此，縣級融媒體中心才會有存在的理由，才能夠持續獲得政策與資金扶持。

《關于加快推進媒體深度融合發展的指導意見》中專門提出，要“加大全媒體人才培養力度”。推進縣級融媒體中心建設，人才問題當然是關鍵。除了依靠編制或待遇等方式，如何才能穩定人心、留住人才？如何才能激發基層媒體從業者的積極性、主動性與成就感？解決這些問題的關鍵，或許就在于提升縣級融媒體及其從業者的主體性[B29]。

3.形成縣級融媒體中心建設的規則和評估機制

與縣級媒體融合發展的舉步維艱不同，縣域自媒體的發展表現出強勁的生命力，其多樣性、選擇性以及強互動性遠勝于此前的大眾傳媒，彌合了生產者和消費者之間的鴻溝，在融入縣域社會實踐的過程中，傳播效果較好。[B30]縣域自媒體囿于資金、規模以及采編資質等多重限制，當然無法替代縣級融媒體中心，但它以用戶為中心的定位卻值得借鑒。

可以看出，當務之急是要建立縣級融媒體中心的規則、標準和慣例，深入推進縣級融媒體中心建設。中宣部和廣電總局雖然編制了《縣級融媒體中心省級技術平臺規范要求》和《縣級融媒體中心建設規范》，但只能滿足2020年“全覆蓋”驗收之所需，并不能作為縣級融媒體中心長期運轉的規則與標準。媒體融合發展本身就充滿不確定性，縣級融媒體中心建設也是摸著石頭過河，需要在建設中不斷積累經驗，形成規則、標準和慣例。

同時，也要建立縣級融媒體中心的跟蹤、評估與反饋機制，以科學評估縣級融媒體中心的運轉。這其中，是否具備一定的盈利能力，未必就應該是必備的條件。作為公共事業、提供公共服務[B31]的縣級融媒體中心，或許就應該由政府提供資金支持。而如何將“輿論引導、思想引領、文化傳承、服務人民”這些功能可操作化，以科學評估各地的縣級融媒體中心建設，可能是更值得關注的問題。

四、結語

從國家治理的視角看，中國媒體融合的國家治理實踐，不僅具有現實的中國意義，也具有廣泛的全球意義。在以市場為主導的媒體治理邏輯難以應對全球媒體融合發展的時代背景下，中國倡導以國家為主導的媒體治理邏輯，既可為全球媒體融合實踐提供中國方案，也可為媒體融合研究提供新的視角。從國家治理的視角來考察縣級融媒體中心建設，可以深入把握縣級融媒體在國家治理中的位置、角色與功能，從而找到加快推進縣級融媒體中心建設向縱深發展的對策與路徑。對媒體融合研究特別是中國語境下的媒體融合研究，國家治理是一個不能忽略的視角;而中國媒體融合的國家探索，將為構建新時代中國新聞傳播學提供堅實的實踐基礎。

注釋

①朱春陽：《縣級融媒體中心建設：經驗坐標、發展機遇與路徑創新》，《新聞界》2018年第9期。

②Pablo J. Boczkowski. The Processes of Adopting Multimedia and Interactivity in Three Online Newsrooms. Journal of Communication， 2004， Vol.54， No.2， pp.197-213.

③習近平：《加快推動媒體融合發展 構建全媒體傳播格局》，《求是》2019年第6期。

④林如鵬、湯景泰：《政治邏輯、技術邏輯與市場邏輯：論習近平的媒體融合發展思想》，《新聞與傳播研究》2016年第11期。

⑤黃旦、李暄：《從業態轉向社會形態：媒介融合再理解》，《現代傳播》2016年第1期。

⑥黃旦：《試說“融媒體”歷史的視角》，《新聞記者》2019年第3期。

⑦[B26]陳進華：《治理體系現代化的國家邏輯》，《中國社會科學》2019年第5期。

⑧張志安、吳濤：《國家治理視角下的互聯網治理》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2015年第5期。

⑨荊學民、寧志垚：《論中國政治傳播在國家治理體系現代化中的戰略地位和作用》，2020年第4期。

⑩胡百精：《公共協商與偏好轉換：作為國家和社會治理實驗的公共傳播》，《新聞與傳播研究》2020年第4期。

[B11]孔德明：《國家治理現代化中的媒體使命與調適創新》，《新聞戰線》2020年第1期。

[B12]王海濤：《互聯網背景下社區媒體在基層治理中的功能重構》，《中州學刊》2020年第2期。

[B13]王智麗、張濤甫：《超越媒體視域：縣級融媒體中心建設的政治傳播學考察》，《現代傳播》2020年第7期。

[B14]韋路：《媒體融合的定義、層面與研究議題》，《新聞記者》2019年第3期。

[B15]殷琦：《從“國家一元論”到多元治理框架的建構——中國傳媒治理結構改革的路徑、邏輯及其轉型取向分析》，《新聞與傳播研究》2012年第4期。

[B16][B28]陳國權：《中國縣級融媒體中心改革發展報告》，《現代傳播》2019年第4期。

[B17][英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第79頁。

[B18]李良榮、方師師：《主體性：國家治理體系中的傳媒新角色》，《現代傳播》2014年第9期。

[B19]費愛華：《大眾傳媒的角色定位及其社會管理功能研究》，《南京社會科學》2011年第5期。

[B20]周逵、黃典林：《從大喇叭、四級辦臺到縣級融媒體中心——中國基層媒體制度建構的歷史分析》，《新聞記者》2020年第6期。

[B21]宋建武、喬羽：《建設縣級融媒體中心 打造治國理政新平臺》，《新聞戰線》2018年第23期。

[B22]曾培倫、毛天嬋：《技術裝置“多棱鏡”：國家治理視閾下的縣級融媒體中心建設——基于71篇縣級融媒體中心掛牌新聞的分析》，《新聞記者》2020年第6期。

[B23][丹麥]施蒂格·夏瓦：《文化與社會的媒介化》，劉君等譯，復旦大學出版社，2020年，第47頁。

[B24]李彪：《縣級融媒體中心建設：發展模式、關鍵環節與路徑選擇》，《編輯之友》2019年第3期。

[B25]謝新洲、朱垚穎、宋琢：《縣級媒體融合的現狀、路徑與問題研究——基于全國問卷調查和四縣融媒體中心實地調研》，《新聞記者》2019年第3期。

[B27]滕朋：《社會治理、傳播空間與縣級融媒體中心建設路徑》，《當代傳播》2019年第2期。

[B29]沙垚：《資本、政治、主體：多元視角下的縣級媒體融合實踐——以A縣融媒體中心建設為樣本的案例研究》，《新聞大學》2019年第11期。

[B30]王一嵐：《縣域自媒體崛起的媒介邏輯分析——基于河南省15個縣域自媒體微信公眾號的研究》，《新聞大學》2019年第11期。

[B31]劉義昆、趙振宇：《新媒體時代的新聞生產：理念變革、產品創新與流程再造》，《南京社會科學》2015年第2期。

責任編輯：沐 紫

On the Construction of County-level Convergence Media Center from ?a National Governance Perspective

Liu Yikun

Abstract：From the perspective of national governance， the county-level converged media are not only an object， but also one of the subjects. Moreover， using county-level converged media is a way of governing the country. In order to further develop the construction of county-level convergence media center， it is necessary to explore multiple governance paths for the county-level converged media under the leadership of the state. Enhance the subjectivity by constructing system mechanism and form the rules and evaluation mechanism for the construction of county-level convergence media center.

Key words：media convergence; county-level converged media; national governance; modernization of national governance