淺議“放管服”背景下科研項目之審計

孫 聰

2016年5月30,在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上,習近平總書記強調“要著力改革和創新科研經費使用和管理方式,讓經費為人的創造性活動服務,而不能讓人的創造性活動為經費服務。”李克強總理指出“一流科研機構、一流高校、一流科技成果從不是靠政府部門的工作人員管出來的。科研項目和經費管理的相關制度規章不合理,條條框框太多,致使辦事難、耗時長、成本高。要精簡程序、簡化手續,把科研人員從繁瑣的表格中解放出來。”2016年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的通知(中辦發〔2016〕50號),要求進一步推進“放管服”改革,改革和創新科研經費使用和管理方式,促進形成充滿活力的科技管理和運行機制,以深化改革更好地激發廣大科研人員積極性。

一、“放管服”背景下科研項目審計的必要性

對于科研項目而言,“放管服”的“放”要求科研院所管理者充分放權,減少不必要的審批程序,避免部門間的推諉扯皮;“管”要求科研院所加強監管,改變過于剛性的管理方法,強化內部控制建設,提高管理水平;“服”要求科研院所注重服務職能,優化管理流程,改進管理辦法,提高辦事效率,給科研人員提供更好的科研環境。2019年科技部等6部門印發《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》的通知中,要求高校和科研院所要實施有效監管,建立適合本單位實際情況的內部控制體系,強化內部流程控制,分析風險隱患,完善風險評估機制,實現內控體系全面、有效實施,確保自主權接得住、用得好、不出事,防止滋生腐敗。

科研項目“放管服”改革是要建立一套以信任為前提的科研項目管理體系,在賦予科研人員更大自主權的同時減輕其負擔。同時,作為科研院所還要認真落實國家有關政策規定,按照權責一致的要求,制定內部管理辦法,完善內部風險防控機制,強化自我約束和自我規范,確保接得住、管得好,保障資金使用安全規范有效。但“放管服”絕不是不管,而是要改進檢查方式,減少檢查數量,提高檢查質量,推進檢查結果共享,避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查。近年來,科研項目領域的違法違紀案例屢次發生,如中國農業大學原教授、工程院院士李寧套取科研經費貪污問題;中國環境科研研究院原院長嚴重違紀被“雙開”等問題。因此,科研院所必須加強審計監督,強化內部控制建設,及時發現問題,及時規范整改,防微杜漸,強化科研人員的“規矩”意識,規范科研行為,確保科研項目管理規范、高效。

二、科研項目審計現狀

（一）過于關注科研項目的財務管理情況

很長時間以來,科研項目審計及各類檢查,往往過于關注科研項目的財務管理情況,如項目預算執行進度、各科目是否超支、財務核算是否獨立、報銷審批程序是否合規、會計核算是否規范、購置或形成資產是否及時入賬、項目是否及時結題等。審計結束后,報告中披露的全部或絕大部分為項目財務管理方面的問題,而忽略了科研項目執行中其他方面可能存在的問題。

（二）配套制度不完善、執行不嚴格

中辦發〔2016〕50號《意見》發布后,項目主管部門陸續制定出臺了配套措施。但由于科研活動的特殊性,項目主管部門制定的各項“放管服”政策較為宏觀,需要科研院所結合自身科研活動的具體情況制定內部管理辦法,并在具體執行過程中根據科研規律和“放管服”的精神去把握“度”,以確保科研管理的“松綁放權”政策“放得好”。這就造成部分科研院所對科研經費自主權的使用尺度、下放尺度等還很難把握,部分單位對科研經費管理思路仍然比較保守,相關配套制度還不夠健全。“放”的尺度把握不好,配套制度措施不完善,不僅影響“放管服”政策的有效落實,還讓科研人員在課題申報、預算變更、經費使用等過程中仍然存在“跑斷腿”的情況,而且容易形成“一放就亂”的局面,造成管理失控,形成更大的違規違紀風險。同時,部分單位還存在內控制度與執行“兩張皮”的現象,如預算調整的相關規定要求“直接費用中除設備費外,其他科目費用調劑權全部下放給項目承擔單位”,部分科研院所根據規定制定了相關的預算調整規定,但在實際執行中部分項目預算科目超支,沒有按照規定履行預算調整審批程序,等等。

（三）精簡檢查、共享檢查結果不夠理想

科研項目改革要求,各部門要加強統籌協調,精簡檢查評審,加強對科研項目資金監督的制度規范、年度計劃、結果運用等方面的統籌協調,建立職責明確、分工負責的協同工作機制。同時,加強對前期已經開展相關檢查結果的使用,推進檢查結果共享,減少檢查數量,改進檢查方式,避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查。實際執行中,各部門并未形成合力,沒有將針對同一項目的各類檢查進行有機結合,或只是簡單地進行整合,形成“兩張皮”脫節的現象。同時,由于各部門對檢查結果的需求并不一致,造成精簡檢查、共享檢查結果的效果并不理想。

（四）監督懲處力度不足

目前,我國科研院所大多實行“項目負責制”,有些科研院所片面認為,項目負責制就是項目組組長承擔全部責任,而忽略了“法人負責制”,項目承接單位對項目執行的日常監督管理不足,隨著“放管服”對項目負責人的“放權”,經費支出等審批環節大多流于形式。再加上科研經費出問題的大多是高級知識分子、行業專家,科研院所對發現的違規違紀行為普遍存在“失之以寬、失之以軟”的情況。對于科研項目審計而言,一方面科研項目管理內部制衡不力,形式化、空虛化情況普遍存在,從而增加了審計風險;另一方面懲處措施不到位,違規違紀成本低,嚴重影響了審計監督實效。

三、加強科研項目審計建議

（一）構建審計架構，堅持全面審計

“放管服”背景下,科研項目審計不僅要重點關注項目的財務管理情況,更要建立起一套全面的、行之有效的科研項目審計監督檢查架構。堅持問題導向,實施精準監督,充分發揮審計的“防火墻”作用。一是由傳統的財務收支審計逐步向績效審計轉變,把重點關注“錢是怎樣花的”變為重點考查“花錢的效果”如何;二是重點關注科研單位落實“放管服”建立的內部控制體系的健全性及執行的有效性;三是重點關注科研項目資金使用與項目實施內容之間的相關性和真實性。

（二）健全政策措施，促進“放管服”落地

科研項目“放管服”是一個自上而下的系統性變革,需要各級管理部門和科研單位明確好自我的職責和權利,確保各自在“放管服”政策的貫徹中落實到位、服務到位、監管到位。科研單位要認識到自身在“放管服”改革中的法人主體責任,積極發揮組織能動性,制定符合單位實際的落實落地政策,對科研項目的管理既要體現出符合科研工作客觀規律的放開放活,又要體現出單位“接得住、管得好”的主體責任特征。同時,加強與主管部門溝通,盡可能減少落地政策中可能產生的堵點,真正解決科研人員的實際困難,為科研“松綁”,確保國家科研項目管理改革的順利實施。科研單位還要清楚地認識到,“放”的幅度越大,單位自身的管理風險則越高,需要不斷轉變工作觀念、更新工作理念,適應當前科研“放管服”的變化和要求,在“放”的同時,要進一步完善單位內部管理制度,提高內部控制體系建設水平,緊抓內部控制執行,強化監督制約機制,落實抓牢管理、審核、監督等環節,對單位的經濟業務實行有效的監督。

（三）優化監管體系，實現結果共享

目前,科研單位接受的項目驗收審計、領導干部經濟責任審計、巡視審計等監督檢查較多,適度的審計監督檢查有利于科研項目的規范管理,但是審計監督檢查過多、檢查結果成為“信息孤島”等行為就會影響科研項目的順利開展。要加強審計監督檢查的統籌安排,做好科研項目監督檢查計劃的制定,避免在同一年度對同一項目重復檢查、多頭檢查。科研院所要確定年度審計監督檢查的牽頭部門,在審計監督檢查計劃制定前,牽頭部門要綜合考慮各業務管理部門對審計監督檢查的目的、內容、方式等需求,進行匯總優化,從而制定合理的審計監督檢查計劃及工作方案,真正做到各類審計監督檢查的有效融合,實現“一審多用、結果共享”。同時,還要不斷提高審計技術水平,積極利用信息化等手段,開展在線審計、在線預警、大數據審計等,讓數據信息“多跑路”,科研人員“少跑腿”,努力做到早發現、早預警、早處置。

（四）緊抓審計整改，嚴懲科研違規

審計整改是審計成果的體現,也是衡量審計成果是否得到充分運用的尺度,只有審計意見被采納,問題得到整改,才是審計價值的體現。要改變“重問題、輕整改”的觀念,對審計監督檢查發現的問題,要做到件件有落實、事事有回音,確保整改落地,不走過場、不打折扣。同時,在當前科研經費大幅增加的情況下,既要對科研失敗保持寬容,又要對科研造假、失信、失德以及違紀違法行為進行嚴懲,把“零容忍”真正落到實處。科研誠信是科技創新的基石,“放管服”不是不管不問,相反科研項目審計要堅持預防與懲治并舉,堅持自律與監督并重,堅持無禁區、全覆蓋、零容忍,不能讓科研人員對審計監督檢查形成“寬、軟、松”的認識,要敢于對科研違規行為舉黃牌、亮紅牌,同時要將查處的部分嚴重科研違規行為的案例及時進行“曝光”,在科研項目管理中起到震懾作用,讓科研人員做到警鐘長鳴。