我國扶貧小額貸款主要政策及典型案例分析

郭冬泉

習近平總書記指出,“要加大中央和省級財政扶貧投入,堅持政府投入在扶貧開發中的主體和主導作用,增加金融資金對扶貧開發的投放,吸引社會資金參與扶貧開發。”確保2020年實現全面建成小康社會目標,確保脫貧攻堅目標任務如期全面完成,是黨中央、國務院做出的莊嚴承諾。有關部門和單位,按照中央要求出臺了各種政策措施,發揮了重要作用,其中“扶貧小額貸款”政策,在助力脫貧攻堅中發揮了積極作用。

一、“扶貧小額信貸”政策

2014年12月,國務院扶貧辦、財政部、中國人民銀行、原銀監會和保監會等五部委聯合印發了《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》(國開辦發〔2014〕78號)(以下簡稱“指導意見”),提出了“扶貧小額信貸”政策,對于進一步完善扶貧貼息貸款政策和機制、推進扶貧小額信貸工作、促進貧困人口脫貧致富做出了系統部署。指導意見提出了“激發建檔立卡貧困戶內生動力、實現脫貧致富”的創新根本任務,強調了“豐富扶貧小額信貸的產品和形式,創新貧困村金融服務,改善貧困地區金融生態環境”的創新工作目標,要求努力促進貧困戶貸得到、用得好、還得上、逐步富。把“精準扶貧、信用貸款,政府引導、市場運作,加強宣傳、尊重意愿,規范運作、防范風險”作為創新工作原則。對符合貸款條件的,有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶,由金融機構為其量身定制5萬元以下、期限3年以內的免抵押、免擔保信用貸款產品。金融機構對用戶進行信用評級并核定授信總額,自主調查評審放貸,貧困農戶應自主貸款、自主發展。重點支持建檔立卡貧困戶發展扶貧特色優勢產業,增加收入。

（一）具體政策措施

一是在開展“信用戶、信用村、信用鄉(鎮)”創建活動的基礎上,針對貧困戶的實際情況,完善增信措施,通過改進評級方法或制定專門的授信政策,對申請貸款的建檔立卡貧困戶進行授信。將全國扶貧信息網絡系統與銀行貸款管理系統有效對接,建立建檔立卡貧困戶個人信用檔案。二是加大對貧困地區支農再貸款、再貼現支持力度,引導金融機構擴大對建檔立卡貧困戶的信貸投放。降低建檔立卡貧困農戶融資成本。三是各地可統籌安排財政扶貧資金,對符合條件的貸款戶給予貼息支持,貼息利率不超過貸款基礎利率(上一年度貸款基礎利率報價平均利率平均值)。四是有條件的地方可根據實際情況安排資金,用于補償扶貧小額信貸發生的壞賬損失。支持推廣扶貧小額信貸保險,鼓勵貸款戶積極購買,分散貸款風險。五是采取“以社帶戶、以企帶村”的方式,組織貧困農戶參與扶貧特色優勢產業建設,拓寬建檔立卡貧困戶獲得貸款的途徑。六是探索建立縣、鄉(鎮)、村三級聯動的扶貧小額信貸服務平臺,為建檔立卡貧困戶提供信用評級、建立信用檔案、貸款申報等信貸服務。

（二）政策執行情況

扶貧小額信貸政策出臺后,各地圍繞提高建檔立卡貧困戶貸款的可得性,降低貸款門檻和貸款費用等問題,積極開展探索和嘗試。一是加強信用體系建設。在開展“信用戶、信用村、信用鄉(鎮)”創建活動的基礎上,針對貧困戶的實際情況,將全國扶貧信息網絡系統與銀行貸款管理系統有效對接,建立建檔立卡貧困戶個人信用檔案,完善增信措施,探索建立縣、鄉(鎮)、村三級聯動的扶貧小額貸款服務平臺,為建檔立卡貧困戶提供信用評級、建立信用檔案、貸款申報等信貸服務。二是探索建立風險補償機制。有條件的地方根據實際情況安排資金,用于補償扶貧小額信貸發生的壞賬損失。支持推廣扶貧小額信貸保險,鼓勵貸款戶積極購買,分散貸款風險。三是探索建立貸款管理獎勵機制。一些省份對貸款回收率考核達標的縣(市、區),以及年度貸款發放月均貸款額為基數兌現獎勵資金。四是加強扶貧貼息貸款管理。各地可統籌安排財政扶貧資金,對符合條件的貸款戶給予貼息支持,貼息利率不超過貸款基礎利率。

（三）政策補充完善情況

扶貧小額信貸政策在幫助貧困戶發展生產、增收脫貧等方面取得了明顯成效,但也存在資金使用不合理、貸款發放不規范、風險管理不到位等苗頭性問題。對此,相關部門不斷完善扶貧小額信貸政策。2017年8月,中國銀監會、財政部、中國人民銀行、中國保監會、國務院扶貧辦聯合出臺了《關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知》,明確了6個政策要點,即“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”。同時,鼓勵開展農業保險保單質押貸款等銀保合作模式試點。《通知》還從貸款發放對象、資金使用、風險管理等方面作出了嚴格規范。一是從貸款發放對象看,堅持精準扶貧、依法合規。要求加強對扶貧小額信貸和貼息對象的審查,在縣、鄉、村三級公告公示,防止非建檔立卡戶“搭便車”。貸款發放過程要符合法律法規和信貸管理規定,借款合同要明確貸款用途,堅持戶借、戶還,切實防止冒名借款、違規用款等問題。二是在資金使用上,堅持發展生產,推動長期受益。扶貧小額信貸精準用于貧困戶發展生產或能有效帶動貧困戶支付脫貧的特色優勢產業,堅持貧困戶自愿和貧困戶參與兩項原則,使貧困戶融入產業發展并長期受益,不能用于建房、理財、購置家庭用品等非生產性支出,更不能將資金打包用于政府融資平臺、房地產開發、基礎設施建設等。三是在風險管理方面,完善補償機制,加強風險管理。要求風險補償金要按規定及時撥付到位,專款專存、專款專用、封閉運行。科學合理確定風險補償金放大貸款倍數,明確政府與銀行風險分擔比例,不得將風險補償金混同為擔保金使用。加強貸款管理,對于貧困戶參與的扶貧產業項目,要做到建檔立卡戶和產業項目雙調查。穩妥辦理無還本續貸業務,適當提高不良貸款容忍度,銀行扶貧小額信貸的不良率最多可高出自身各項貸款不良率年度目標2個百分點。

2019年5月,中國銀保監會、財政部、中國人民銀行和國務院扶貧辦聯合出臺了《關于進一步規范和完善扶貧小額信貸管理的通知》(銀保監發〔2019〕24號),進一步強調發展扶貧小額信貸必須一手抓精準投放,助力建檔立卡貧困戶積極發展生產脫貧致富能貸盡貸,一手抓規范完善管理、防范化解風險,不能片面強調扶貧小額信貸獲貸率而導致貧困戶過度負債。具體政策要求：一是扶貧小額信貸政策要繼續堅持“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”,扶貧小額信貸及續貸、展期在脫貧攻堅期內各項政策保持不變。二是主要支持建檔立卡貧困戶(含已脫貧的貧困戶)。脫貧攻堅期內,在符合有關條件的前提下,銀行機構可為貧困戶辦理貸款續貸或展期;在已經還清扶貧小額貸款和符合再次貸款條件的前提下,銀行機構可向貧困戶多次發放扶貧小額信貸。三是進一步明確貸款用途。扶貧小額信貸要堅持戶借、戶用、戶還,精準用于貧困戶發展生產,不能用于結婚、建房、理財、購置家庭用品等非生產性支出,更不能集中用于政府融資平臺、生產經營企業等。四是進一步明確貸款條件。新申請扶貧小額信貸(含續貸、展期)的貧困戶,必須遵紀守法、誠實守信、無重大不良信用記錄,并具有完全民事行為能力;必須通過銀行評級授信、有貸款意愿、有必要的技能素質和一定還款能力;必須將貸款資金用于不違反法律法規規定的產業和項目,且有一定市場前景;借款人年齡原則上應在18周歲(含)—65周歲(含)之間。銀行機構應綜合考慮借款人自身條件、貸款用途、風險補償機制等情況,自主作出貸款決定。此外,該通知還就如何滿足建檔立卡貧困戶信貸資金需求、貸款續貸和展期、應對還款高峰期、進一步完善風險補償機制、分類處置未直接用于貧困戶發展生產的扶貧小額信貸等具體事項作了詳細規定。有條件的縣級政府可建立風險補償機制,風險補償金要存放在共管賬戶,專款專存、專賬管理、封閉運行,不得將風險補償金混同為擔保金使用;對貧困戶確無償還貸款能力、到期未能還款且不符合續貸或展期條件、追索90天以上仍未償還的扶貧小額信貸,應啟動風險補償機制,追索期內的應付利息,一并納入風險補償范圍,按規定比例進行分擔。使用風險補償金對貸款本息進行補償后,縣級政府和銀行機構按損失分擔比例共同享有對借款人的債權,應繼續開展貸款本息追索工作,追索回的貸款本息按損失承擔比例,分別退還銀行機構和風險補償金賬戶。積極探索風險分擔形式,鼓勵引入政府性擔保機構分擔風險,支持保險機構開發推廣特色農產品保險、人身意外險、大病保險、扶貧小額信貸保證保險等保險產品。發放扶貧小額信貸時,不得強制搭售保險、強行參保(擔保)等。

扶貧小額信貸要精準用于貧困戶發展產業,禁止將新發放的扶貧小額信貸以入股分紅、轉貸、指標交換等方式交由企業或其他組織使用。對已發放的、未直接用于貧困戶發展生產的類扶貧小額信貸,要建立臺賬,加強監管,分類處置。要重點掛牌跟蹤監測貸款量大、涉及戶數較多的實際用款企業或其他組織。對于有一定產業基礎、有良好社會責任擔當的企業或其他組織實際使用的扶貧小額信貸,經辦銀行要切實加強貸后管理,密切跟蹤,科學評估,到期收回貸款或轉為產業扶貧貸款。對于貧困戶不知情、不享受扶貧小額信貸優惠政策或貧困戶只享受利息、分紅而不參與生產勞動的情況,地方政府和經辦銀行要切實采取措施予以糾正。對于已出現風險或經營管理不善的企業,經辦銀行要及時收回貸款,防止風險向貧困戶轉移。

二、典型案例分析

案例1：重慶市秀山縣農業銀行推出“精準脫貧致富貸”。主要做法包括,一是政府增信、風險共擔。為打造“精準脫貧致富貸”助力脫貧攻堅,秀山縣農業銀行對接縣政府,建立政府增信機制,由秀山縣政府出資,委托政府平臺公司設立“精準脫貧致富貸款風險補償基金”,該行按照1∶10的比列放大貸款,與政府按照2∶8的比列分擔風險,形成共同承擔風險的防范補償機制。二是對象明確、精準到戶。為確保貸款對象精準,秀山縣農業銀行依托“全國扶貧信息系統”和“重慶市扶貧信息系統”,篩選出系統中的秀山縣建檔立卡貧困戶,向有發展潛力和發展能力建檔立卡貧困戶發放“精準脫貧致富貸”,充分發揮金融扶貧的“造血”功能,有效激發貧困戶內生動力,促使扶貧開發由“漫灌式”向“滴灌式”轉變。三是利率優惠、貸款貼息。為更好助力脫貧攻堅的效果,“精準脫貧致富貸”執行中國人民銀行公布的同期同檔次金融機構人民幣貸款基準利率,且貸款利息由縣財政以全額貼息方式辦理。按照“政府增信、財政貼息、銀政共管、精準到戶、風險可控”的原則,為建檔立卡貧困戶提供精準、特惠的金融服務。“精準脫貧致富貸”開辦以來,秀山支行累計發放貸款2 649筆,金額11 775萬元,扶貧貸款發放額居全縣首位,惠及貧困人口11 429人,貸款覆蓋全縣27個鄉鎮,176個行政村,61個貧困村。

案例2：重慶市酉陽縣農業銀行著力支持青花椒產業發展。重慶市酉陽縣支行一直致力于成為支持酉陽縣現代農業發展的首選銀行,在確定將青花椒產業作為精準扶貧特色產業后,酉陽支行認真篩選目標客戶,最終確定與市級農業產業化龍頭企業—重慶和信農業發展有限公司合作。該公司是酉陽縣唯一的青花椒種植、收購、加工銷售企業,在全縣37個鄉鎮,187個行政村,850個村民小組,簽約農戶20 000余戶,椒農達70 000余人,種植面積達25萬畝,帶動扶貧的空間廣大。酉陽支行與重慶和信農業發展有限公司以農業產業鏈為切入點,結合酉陽縣情,在支持青花椒產業發展的道路上,探索出了“公司+農戶”這樣一種別具特色的產業帶貧新模式,融合加工環節的龍頭企業、專業合作社、種植基地、供應商和農戶等多方主體,形成了“企業+基地+供應商(專業合作社)+農戶(種植大戶)”的扶貧產業聯結機制,有效地帶動了當地貧困戶脫貧致富。在酉陽支行的支持下,酉陽縣青花椒產業鏈發展日益成熟,轄內擁有了青花椒精深加工企業、初加工生產企業、專業合作社、種植農戶以及經銷商,青花椒生產、銷售、加工產業鏈不斷完善,規模不斷發展壯大,有力推進了地方農業產業化經營層次提升,獲得當地政府高度認可。2018年,重慶和信農業發展有限公司建成1 500畝的青花椒產業科技示范園,品牌“和麻子”青花椒麻精油已成批生產,投放市場很受用戶青睞,青花椒產業鏈累計帶動建檔立卡貧困戶1 024戶增收。酉陽支行通過扶植當地青花椒產業的發展,累計為青花椒種植戶發放農戶小額貸款6 000余萬元,帶動青花椒種植戶2萬余戶。

三、存在問題及相關建議

（一）存在問題

1.基層對相關政策理解不到位,部分群眾存在“等靠要”依賴思想。部分基層扶貧干部對金融產業扶貧政策理解不到位,未能主動與承貸金融機構對接,缺少參與評級授信的積極性,導致工作目的性不強、目標不明確、宣傳力度不到位,不能主動地利用金融產業扶貧政策帶動村民發展產業。貧困戶對小額信貸相關優惠政策不了解,由于信息閉塞導致“等靠要”思想嚴重,對小額信貸產生畏懼心理,制約了金融產業扶貧政策的實施效果。

2.貸款主體缺少競爭,銀行積極性不高。部分貧困地區開展承擔金融產業扶貧的銀行只有農村商業銀行,缺乏必要的市場競爭。同時,部分貧困戶缺乏個人信用意識和法律意識,加之有關部門對農村小額信貸政策宣傳不到位,造成扶持對象對政策的誤解,認為是國家給予的扶貧資金,貸到款后就不用還了,從而形成不良貸款,影響金融產業扶貧工作的持續健康發展。

3.信貸產品單一,農戶貸款意愿不強。農村小額貸款僅限于產業發展、專業合作社發展,而部分有發展意愿的貧困戶由于缺少可行產業項目,或對產業發展缺少信心、缺少相應的技術等原因,貸款意愿不強,不能做到扶貧小額信貸政策與產業發展深度結合。

4.監管機制不完善,資金效益不明顯。缺乏完善的監管機制,難以落實對扶貧小額信貸資金發放、使用、貼息資金和風險補償金使用的監管,風險補償金不能發揮最大效益;對扶貧經濟組織帶動效果考核措施不硬、監管力度不夠,幫扶帶動效果不明顯,部分專業合作社不能完成幫扶帶動任務。

（二）相關建議

1.加大金融產業扶貧政策宣傳。政府和銀行要高度重視金融扶貧政策宣傳工作,加強扶貧干部專題培訓,講解金融產業扶貧相關政策、具體操作流程,讓扶貧干部當好政策的宣傳員,讓貧困戶更容易接受和了解政策規定。充分利用互聯網、電視媒體宣傳金融扶貧政策,讓更多的人了解宣傳金融產業扶貧政策。

2.動員金融機構廣泛參與金融扶貧。按照中央要求,自上之下發動各類金融機構廣泛參與金融扶貧,通過簽訂金融扶貧合作框架協議方式,強化貨幣信貸、扶貧、財政、金融監管等政策激勵和引導,建立完善風險緩釋及補償機制,提高金融機構參與扶貧開發的積極性。金融機構要建立健全扶貧開發金融服務工作機制,配置專項信貸額度、專屬審批通道,進行專項業務考核和績效評價。

3.充分調動金融機構積極性。引入市場競爭機制,鼓勵其他金融機構開展金融產業扶貧,積極引導小額信貸公司開展農村小額信貸;完善考核機制,將金融產業扶貧作為銀行考核指標,政府根據考核情況選擇財政資金存放銀行;制定貸款清收管理辦法,減少不良貸款的增加;加強誠信教育,建立個人信用體系,增加失信成本,改善信用生態環境。

4.結合區域實際開發扶貧金融產品。金融機構要結合所在貧困地區產業特點,依托當地資源稟賦、特色產業優勢,因地制宜開發適應貧困農戶、扶貧企業或經濟組織差異化融資需求的扶貧金融產品和服務方式。其中,特別是大型金融機構要將扶貧金融產品創新權限下放至省級或者市、縣分支機構,鼓勵重點貧困縣域分支機構加大創新力度,探索符合地方實際的扶貧開發金融服務模式。

5.研究細化扶貧金融配套政策措施。貧困縣應進一步整合扶貧專項資金,設立扶貧貸款風險補償基金,加大對扶貧金融財政獎勵、稅費減免等政策支持。金融監管部門要完善差異化監管政策,針對扶貧金融合理確定資本充足率、貸款分類等方面的計算規則和激勵政策,提高不良貸款容忍度1-2個百分點。將扶貧貼息貸款、創業擔保貸款等現有享受財政貼息的信貸產品納入金融產業扶貧信貸政策體系,更好地發揮其在精準扶貧中的作用。