清乾隆朝江南城工經費來源考論

陳惠云

清代江南地區包括江蘇和安徽兩省，位于沿江沿海地區，是清朝政府賦稅的主要來源地，因此，保障城市安全的城工建設尤為重要。關于清代城工經費來源問題，目前相關研究主要集中在湖北、陜西、云南等地區[1]。但是，不同地區的城工經費來源差異很大。因此，本文系統考察乾隆朝江南地區城工經費來源問題，以期豐富學界對清代地方城工經費來源問題的認識。

一、乾隆朝江南城工建設的基本概況

乾隆朝是清代的極盛時期，政府開始有財力對全國各地城墻進行大規模的修建與維護。據統計，從順治朝至嘉慶朝的170多年間，乾隆朝是江南地區城墻重建和修葺最為集中、頻率最高的時段(見表1)。

表1 清前中期江南府、縣級城市城墻重建修葺年代及次數統計

從修城政策和經費來源的差異來說，乾隆朝可分為三個階段，乾隆元年至二十六年(1736—1761)為前期，乾隆二十七年至三十八年(1762—1773)為中期，乾隆三十九年至六十年(1774—1795)為后期。江蘇省有8府3州，共62個州縣。安徽省有7府4州，共55個州縣。據《<嘉慶重修大清一統志>城墻資料匯編》記載，在乾隆朝時期江蘇共有江浦縣、昆山縣、鹽城縣、海州等32個州縣城墻進行了大小規模的建設或修葺。其中，淮安府、太倉州更是進行了三至四次的修整，比較頻繁。安徽省則共有桐城縣、歙縣、定遠縣、舒城縣等38個地區的城垣在乾隆朝進行了重修，其中，徽州府、宿州、和州屢次修葺[2]。

表2 乾隆朝江南府、縣級城市城墻重建(修)次數統計

由表2可知，江蘇省和安徽省重建或修葺城墻都集中于乾隆朝前中期，后期則相對較少。乾隆三十九年(1774)之后，江南地區的城工建設大為減少，江蘇只有9次，安徽僅有1次。因為經過前中期大規模的整修，江南地區的城墻基本完善，因此到了后期，僅對個別地區的城垣進行修葺。

總之，在乾隆朝六十年間，江南地區城工建設十分頻繁，涉及各府州縣。而不同形式的經費來源相輔相成，使得江南城墻得以修建整齊。在不同的歷史時期，江南城工經費的來源構成是不一樣的。

二、乾隆朝前期江南城工經費來源

乾隆朝前期，江南城工建設的經費來源主要是匣費銀兩。由于清代最大的鹽場——兩淮鹽場，隸屬于江南，而兩淮鹽務機構有向兩淮鹽場收取規費的慣例，這種規費就是匣費。江南地區有動用匣費銀兩修城的慣例，據安慶巡撫孫國璽于乾隆四年(1739)八月的奏報：“司庫現存江廣匣費一項，原奉部每年以三萬兩分給上江，遇有公事及緊要城垣堤岸等工，準其動用。”[3]25乾隆十七年(1752)，因“匣費銀兩，每年辦公尚須通融動放，未便全用修城”，江寧巡撫奏請“應自本年為始，限以六年，每年扣出匣費銀兩萬兩”，共撥出十二萬匣費銀兩用于修城[3]30。因此，匣費銀兩構成了乾隆朝前期江南修城經費的穩定來源。

乾隆三年(1738)，蘇州巡撫許容奏報，江蘇當年遭受旱災的州縣較多，急需賑濟，故請修各州縣城垣，以工代賑。經估算，除可緩修工程外，當年“共急需銀二十三萬一千三百余兩。將存庫匣費，盡數支給，尚缺銀一十六萬余兩。請撥發正項，及時興修。工竣后，仍于匣費內陸續歸還”[4]249。因此，本次城工建設，除直接動用存庫匣費銀兩外，借撥的正項銀兩，之后仍需在匣費款項內陸續歸還。乾隆十年(1745)，江蘇瓜州城垣被江潮沖損，修葺需銀九百九十二兩，在匣費款下動撥興修[5]63。同年，安徽徽州府、歙縣等處遭受水災，地方政府的對策是以工代賑，興修相應府縣的城墻，其經費“于司庫修城本款匣費銀內，先給八分工料銀，及時購料興工”[5]73。總之，匣費銀兩在乾隆朝前期江南城工建設中充當了重要的角色，也是江南地區特有的經費來源。

此后，雖然匣費在乾隆朝中期比不上前期所占的比例，但仍是江南城工建設的經費來源之一。乾隆二十二年(1757)，安徽省興修安縣城工也是“在于司庫匣費本款銀內先行酌給八分工料銀兩”，如“工竣變價，另冊報銷，相應一并于匣費銀內給修”[6]。乾隆二十九年(1764)，兩江總督尹繼善奏稱“江蘇城垣，向于匣費內，每年撥銀兩萬兩修理”[7]1089。可見，江蘇省每年都會從匣費中撥銀兩萬兩，作為各府屬州縣城垣修建的經費。因此，匣費銀兩已經成為江南地區城工修建的固定經費來源，起著不可或缺的作用。

政府也會直接動用正項地丁錢糧和耗羨銀兩作為修城經費。清朝經過順治、康熙、雍正這幾任皇帝的積累，國庫日漸充盈，至乾隆朝，國家有財力投入城工建設這類大型工程。乾隆帝有言：“凡有修建重大工程，小民力不能辦者，國家自不惜帑金，為之經理。”[5]41因此在乾隆朝，政府撥款修建地方城工十分常見。乾隆六年(1741)，沛縣城墻因坍損嚴重，江蘇巡撫徐士林申請“撥項興修”，得到了批準[4]1140-1141。乾隆十五年(1750)，上元縣和江寧縣城垣共估需銀五千多兩，“照例在于司庫耗羨項下動給”[8]。可以看出，在乾隆朝前期，正項地丁錢糧、耗羨銀兩是江南地區城工經費的重要補充來源。

由此可見，在乾隆朝前期，江南地區的城工建設經費來源有匣費銀兩、地丁銀兩、耗羨銀兩等，其中匣費銀兩作為江南地區特殊的經費來源，在前期城工建設占據了主導地位。

三、乾隆朝中期江南城工經費來源

乾隆朝中期是江南城工修建的密集期。與前期匣費銀兩在江南城工建設中占主要地位的情況不同，這一時期江南地區得以如此大規模地進行城工建設，主要是依靠江蘇和安徽兩省的樂輸捐納銀兩。

乾隆二十七年(1762)，安徽巡撫托庸奏請“于安省開捐貢監暨職銜等項，以為修理城垣之費”。朝廷同意這一提議，并下令“將此例通行各省，遇有坍塌城垣較多省份，均令該督撫陸續具奏請旨”[7]471-472。此后，安徽省的修城銀兩主要是來自這次大規模的開捐。乾隆二十九年(1764)，安徽巡撫托庸奏報“現在收捐銀數，已敷應用，其余具呈未收銀兩，聽士民陸續完納”[7]887-888，共收“捐納貢監等八十一萬三千余兩”，“本省紳士樂輸銀三十一萬三千七百余兩”，合計“共銀一百一十二萬六千余兩”[9]。乾隆中期，安徽省需修理的城垣共有34處，乾隆三十年(1765)，“安徽修理城垣，俱經報竣”，共用銀六十八萬九千余兩[10]77-78。此外，安徽這次所收捐輸銀兩，除去自留為修城之用外，還有余剩，“除撥協江蘇城工外，尚有余剩。現在直隸城工，亦有應修葺之處，著該督等，即于此內撥銀二十萬兩，解交方觀承備用”[11]642。據檔案，安徽此次協撥給江蘇的銀兩多達十四萬兩[11]757。而這次的余剩銀兩也成為后期江南城工建設的經費來源之一。

安徽省奏報開捐得到批準之后，江蘇和浙江也緊跟其后，申請開捐，但“戶部以三省不便同時報捐議駁”。乾隆二十九年(1764)，安徽省才停止收捐，江蘇省開捐的提議才得到了批準，“今安省既停止收捐，則此項捐例，自應歸江蘇專辦。俟江蘇收足后，遞及浙江”[7]888。因此，江蘇到乾隆二十九年(1764)才進行大規模開捐。據檔案，江蘇此次開捐統計收銀二十二萬余兩[12]。乾隆三十六年(1771)，江蘇沛縣夏鎮城垣估需工料銀兩千五百余兩，“應請于司庫捐款銀內動給儹修”[13]。乾隆三十八年(1773)，華亭、奉賢、南匯、上海等縣因拆修城墻，共需用銀兩萬多兩，“所需工料銀兩準其在于商民捐輸修城經費項下動支”[14]。可見，之后江蘇城工建設經費也在此次所收樂輸捐納銀兩內中支取動用。

前文所述，乾隆帝本來打算將安徽、江蘇兩省進行大規模開捐、以修整地方城墻的做法推廣到各個省份，但考慮到江南地區向來是富庶之地，而“各省民風土俗，未必相同”，因此“諭令各督撫，將地方實在情形，查明具奏，并諭戶部，于各省奏齊時，匯總籌劃定議”，并沒有讓其他各省遵照安徽的案例，“輒行勸捐興工也”[10]224。乾隆三十年(1765)，戶部議奏“各省修理城垣事宜，請停止勸捐”一事，乾隆帝認為此事“頗合朕意”[11]756。總之，乾隆朝中期的城工捐納，僅在江南地區開辦，迅即停止，這也體現出江南地區的特殊性。

除了捐納銀，生息銀兩是另一項經費來源。乾隆朝中期，因為江蘇省需要修理的城墻繁多，而此時方才開捐，最主要的城工經費還是每年所撥的兩萬兩匣費，不足以支撐各州縣的城墻建設。乾隆二十九年(1764)十二月，兩江總督尹繼善就奏報將江南綠營兵丁銀兩生息銀“實存銀十九萬九千余兩，以之營運，每年可得息銀兩萬三千余兩，以為添補修城之用”，得到了乾隆帝的批準[7]1089-1090。

為城工建設開辦捐納，是乾隆朝江南地區的特例，也正是有了這項捐納銀兩，這一階段江南地區的城工建設得以在短時間內大規模開展。

四、乾隆朝后期江南城工經費來源

經過中期的開捐大修，江南地區城墻得到了系統性的修整，在此后20多年長期保持穩固。此外，乾隆三十四年(1769)，山西布政使朱珪提出，“修建城垣，遵旨立三十年保固之限”。之后，各省新建的城垣都是以30年為準。朱珪還提出，若地方城墻在保固年限30年內發生了坍塌，便要求原來承辦城工的官員賠修十分之六、現任的官員賠修十分之四，以示懲戒；但是如果“原修官追賠無者，即著落原總辦、督辦各員，及原驗收之督撫分賠”[15]。爾后，這個規定便成為官員賠修地方城工的公式。在乾隆朝后期，江南城垣基本尚在30年保固年限內，即使發生坍塌，地方官員為避免懲罰，只能自己出資維修，不敢上奏朝廷。這亦是該時期江南地區城工建設較少的一個重要原因。雖然城工建設相比之前大為減少，只有寥寥幾次，但是這一時期的城工經費來源方面還是和前中期有所區別。

乾隆四十六年(1781)，江南因水患災害積水嚴重，兩淮鹽課成為其維修城工的重要經費來源，這是江南地區特有的經費來源。“江南沛縣等處，修理城垣，及撫恤各事宜，需用較多。現撥兩淮鹽課銀五十萬兩，交薩載悉心查勘辦理。”[16]而耗羨銀兩也是后期江南城工建設的一項經費來源。乾隆五十四年(1789)，江寧城垣因年久失修，需用工料銀九千余兩，在于“司庫耗羨銀內動支給辦”[17]。

以罪臣或罪臣家屬承修地方城工是乾隆朝城工建設的重要形式之一，在后期江南城工建設中也存在，但僅是個案。乾隆四十五年(1780)，因于敏中的孫子于德裕控告其堂叔于時和侵吞其祖父在京資產，因此查明素有廉直之名的于敏中，其京中及原籍家產竟值銀兩百萬余兩。乾隆帝十分惱怒，但因其“既完名而沒”，“亦惟始終保全，以存大體，本無庸究治其生前之罪”。至于于敏中的財產，除“酌分銀二三萬兩，給予于德裕，以資養贍”外，令“吳壇到金壇時，即行詳查該縣有無應行辦理水利、堤田、城工、義學等、地方公務，即將此項撥辦，酌派妥員，經理其事”[18]839-840。另外，楊景素因在直隸總督任內操守不謹，而且“其在廣東，于沙灣茭塘劇盜凌大頭蓉等一案，并不嚴密緝拿，以致盜犯肆劫，貽害地方”。雖然楊景素已經身故，但是“亦不應使其子孫坐擁厚貲”，因此乾隆帝令兩江總督薩載“查明江南有河堤、城垣等工，應需修葺之處，罰令楊景素家屬承修，以為貪婪縱弛者戒”[18]924。

另外，在乾隆朝后期，匣費也是江南城工建設經費來源之一。乾隆五十四年(1789)，安徽巡撫陳用敷奏稱“鹽運司每年額解上江司庫匣費銀兩萬兩，凡遇修理一切工程亦在此款內動用”[19]。乾隆五十八年(1793)，江寧巡撫奇豐額題報核估桃源縣修筑土城共需銀九千七百余兩，“應請于司庫存公匣費銀內給辦”[20]。

五、結語

乾隆一朝，江南地區城工建設的經費來源十分豐富，包括匣費銀兩、樂輸捐納銀兩、地丁銀、兵丁生息銀等。而在不同的歷史時期，經費來源有所不同：乾隆朝前期，以匣費銀兩為主，輔之以政府正項地丁銀兩、耗羨銀兩。乾隆朝中期，因為進行了大規模的開捐，所以樂輸捐納銀兩便成為這一時期江南地區城工建設最重要的經費來源。此外，還有匣費銀兩和生息銀兩共同構成了這一時期的城工經費來源。乾隆朝后期，江南城工建設的經費來源主要有兩淮鹽課銀兩、耗羨銀兩、匣費銀兩等。江南城工建設有著多樣的經費來源，但匣費銀兩始終貫徹江南城工建設的全過程，這是該地區特有的、也是不可或缺的經費來源。而政府正項地丁銀兩、耗羨銀兩等雖不占主要地位，但在不同的時期內都能夠很好地發揮作用，使得乾隆時期的江南城工可以進行大規模的修整。