鄭州航空港區法律保障機制研究

楊妮娜

（武漢大學法學院，武漢430072）

鄭州航空港區是以航空經濟為引領的國家級經濟綜合實驗新區和中原經濟區核心增長極，對加快河南省經濟結構戰略性調整和產業優化升級，促進發展方式轉變，實現科學發展具有重大的戰略意義。為進一步加快鄭州航空港區的建設發展，各級政府陸續出臺了一系列配套優惠政策，從規劃、建設、管理、人力、物力、財力等方面給予傾斜和支持，掀起了航空港區發展新熱潮，使得航空港區日益成為倍受廣大海內外客商青睞的投資熱土。

一、創新金融政策，促進港區金融體制改革

根據我國《商業銀行法》《商業銀行金融創新指引》《商業銀行資本管理辦法》，國務院于2014年11月頒布的《關于加快發展現代保險服務的若干意見》，黨的十八屆四中全會有關鼓勵金融創新產品的精神，以及河南省人民政府《關于進一步加強金融工作加快金融業發展的意見》，應當及時修訂、清理現行的《河南省新設金融機構金融管理與服務指引（試行）》等相關法律規范性文件中與上位法及相關政策不一致的規定，對缺失的內容進行補充和細化，對不符合經濟社會發展的部分予以刪除，從而加快航空港區內金融改革創新的步伐，通過創新金融政策來解決港區內擁有自主創新產品、技術或者商業模式的企業破除融資難的問題[1]。

（一）創新金融機構設置，促進港區金融機構設置便利化

當前鄭州航空港區建設中，資金主要依靠財政直接支持，河南省每年安排一定數額專項資金并且在地方政府債券資金的分配上向鄭州航空港區適當傾斜，這種做法在鄭州航空港區發展初期會有極大的促進作用，但長期以來容易給政府財政造成巨大壓力，也不利于企業融資[2]。因此，應當創新港區內金融機構的設置，以便利化原則促進金融機構在港區內開展業務。在金融機構的設置方面，適當允許航空港區內具備條件的金融機構根據需要開展綜合性經營試點，鼓勵國有商業銀行、股份制銀行在航空港區內設立分支機構，銀行業監管機構引導、協調各類銀行業金融機構落戶航空港實驗區。同時，在嚴格審查的基礎上，允許商業銀行、租賃公司、大型企業以及其他具備出資條件的金融機構在鄭州發起設立金融租賃公司。對于融資租賃業務應適當予以引導并建立相關的配套設施，支持融資租賃機構通過上市和發行企業債券、公司債券、短期融資券、中期票據等方式，拓寬直接融資渠道。

（二）創新金融機構業務，促進港區金融業務國際化

鄭州航空港發展至今，仍然沒有建成機制靈活的離岸金融業務平臺，許多境外投資者的外匯資金無法得到有效的管理，導致外資引進效率和利用效率嚴重降低，如果這種情形長期發展下去，即使有政府產業政策的支持，也可能影響外商投資的積極性。因此，應當通過創新港區內金融機構開展業務的機制，促使航空港區內金融機構更好地為港區內企業服務，如可通過放寬條件，允許銀行在港區內開展各類進出口金融業務，探索建立港區內離岸金融結算中心和離岸金融業務新模式。同時，創新航空港區內人民幣業務，允許在港區內開展支付機構跨境電子商務外匯支付業務試點和人民幣資本項目可兌換試點，促進港區內人民幣國際業務發展及貨幣間自由匯兌，促進航空港區外資的直接引進和貨幣通兌程度。

（三）創新股權交易方式，促進港區企業活力

中小微企業的多樣化是市場分層的客觀需求，成熟資本市場的經驗表明市場分層是促使資本市場健康充分發展的重要條件[3]。對于不同規模、不同類別的企業，如果僵化地適用同樣的股權交易方式，必然降低企業資本的流動性和企業活力。區域性股權交易市場是為市場所在地省級行政區域內的企業特別是中小微企業提供股權、債權轉讓和融資服務的私募市場，引進區域性股權交易市場方式則可以解決中小微企業股權交易特殊性的問題。為增強航空港區內企業股權轉讓的靈活性，提高港區內股權效益，可在航空港區設立河南省區域性股權交易市場，鼓勵航空港實驗區企業掛牌交易，為企業提供股權、債權的轉讓和融資服務。針對中小企業融資難的問題，也可以借鑒“新三板”模式，在港區內開展中小企業私募債試點，為航空港區中小企業提供資金用途靈活、期限較長、成本較低的融資方式，以增強企業活力，同時拓寬航空港區企業融資的方式。

（四）創新保險公司資金運作模式，促進港區經濟穩健發展

根據國務院頒布的《關于加快發展現代保險服務的若干意見》，河南省應當加快出臺相關實施細則，為創新性保險服務業務的開展提供政策支撐。應當充分利用保險資金的長期投資優勢，在遵守法律法規，保證保險資金安全性、收益性的原則下，創新保險資金運作模式，鼓勵保險資金利用股權投資、債權投資等方式參與航空港區投資建設，提高保險資金的配置利用效率。同時，在保險監管機構依法管控的基礎上，鼓勵保險公司通過投資企業股權、債權、基金等多種形式，為新興產業的發展提供資金支持，充分做活保險資金并引導保險公司在航空港區內開展進出口保險業務以及航空保險業務等新型業務，促進企業之間經濟往來［4］。此外，鼓勵航空港實驗區內銀行或信托公司發行面向保險資金的專項理財產品和信托投資產品，支持航空港實驗區內大型企業設立面向保險資金的債券融資計劃。

二、合理制定產業政策，優化港區產業發展新格局

產業政策是國家為實現特定的經濟和社會目的，通過對全國各類產業的保護、扶植、調整和完善，積極或消極地參與某一產業的生產、經營、交易活動，以直接或間接的方式干預商品、服務、金融等的市場形成和市場機制的政策[5]。產業政策的目的在于引導社會資源在各產業部門之間及每一產業部門內部的優化配置，實現產業結構合理化和高級化，促進國民經濟的快速、健康發展，增強國家產業的國際競爭力[6]。航空港區的持續健康發展也需要良好穩健的產業支持政策作為支撐。航空港區產業政策的制定，更應當著重考慮以下方面。

（一）優先發展基礎設施產業，為港區持續發展奠定基礎

基礎設施是為社會生產和人民生活提供一般條件的公共設施，是每一個城市賴以生存和發展的基礎性條件，基礎設施產業在整個地區經濟發展過程中居于基礎性產業的地位，是經濟可否實現持續快速健康發展的關鍵。當一個區域內部基礎設施改善時，該區域內的貿易成本將顯著降低；當區際基礎設施投資增加時，區際貿易就會變得更加自由，區際貿易成本就會降低，使得產業向基礎設施發達地區轉移，從而提高產業的空間集聚程度，并能帶來整體經濟增長率的提高[7]。因此，必須加強航空港區內基礎設施產業的發展，爭取中央預算內投資對航空港實驗區基礎設施項目建設給予支持，優先支持航空港實驗區利用國外政府貸款和國際金融組織貸款發展基礎設施產業，同時，對港區內從事基礎設施建設的企業，通過一定的財政支持政策和稅收優惠政策促使其優先發展，為港區的持續發展打下堅實的基礎。

（二）重點發展高新技術產業，提升技術創新能力

促進高新技術產業發展、依靠科技進步推動產業結構調整與產業轉型升級是我國在“十二五”時期的重要任務，科技水平的高低決定了一個地區的經濟發展前景，因此，必須提高港區的科學技術基礎，在航空港區內大力發展知識密集型和技術密集型產業，通過布局一批國家科技重大專項、863計劃、973計劃、科技支撐計劃、國際科技合作專項、科技惠民計劃、人才培養聯合基金等國家科技計劃和科技專項項目，提升港區科技發展的動力。同時，大力加強港區內科技研發平臺的建立，通過建設國家重點實驗室、工程技術研究中心、工程實驗室、工程研究中心、企業技術中心、質量監測中心等，引進技術以及高端人才，建立國家產業技術創新示范區，創建國家高新技術產業化基地、國家國際科技合作基地、國家可持續發展實驗區、國家級新型工業化產業示范基地。此外，還要在港區內培植一批高技術服務業，建立以高新技術企業為核心，以高技術服務業為保障的完善的高新技術產業鏈，以保證高新技術產業的長足發展。

（三）積極發展航空產業，促進港區輻射能力和國際化水平

航空港區正是依托航空業發展起來的，在現代社會追求運輸效率與產品時效的背景下，大力發展航空產業能夠有力地發揮航空港區的輻射帶動作用，更有助于依托于航空港區的中原經濟區對外開放的深化。首先，發揮新鄭機場的區位優勢，優先在航空港區布局與航空業相關的重點項目，鼓勵和引導國內外航空企業在航空港實驗區布局航材加工、飛機制造、航空器維修等相關項目，建立完整的航空產業鏈，以保證航空產業的長足發展；其次，大力促使在鄭州舉辦國際性航空展會，設立國家級航空領域專業展會項目，爭取將在鄭州舉辦的航空類展會優先納入國家年度引導支持展會，在進行航空展示交流的過程中，吸納國內外知名航空企業入駐航空港區，擴展港區航空企業的范圍，帶動鄭州乃至整個中原經濟區航空產業的建立和發展壯大。

（四）大力引進外資，促進企業多元化發展

航空港區的對外開放最為重要的是要引進外資，增加港區企業的多元化和外資利用效率。在引進外資的過程中可以通過簡化程序和提供優惠等方法增強航空港區對外國投資者的吸引力，如對住所在航空港區并在鄭州市工商局鄭州機場分局登記的企業，免收注冊登記費，遵守新《公司法》規定取消公司注冊資本最低限額，實行注冊資本認繳登記制度和實收資本備案制度，將企業年檢制度改為企業年報備案制度等。對于應當由國家工商總局登記注冊的、住所地在航空港區的外商投資企業及其分支機構，經國家工商總局授權，依企業申請，航空港區工商部門可以依法行使登記和監督管理權。此外，鼓勵引進外資企業總部企業，對經認定為總部企業的，企業及所屬企業的工商、年檢等事項，工商、稅務部門實行綠色通道制度，實施集中辦理、限時辦結，為企業提供優質高效的服務，同時，對于引進的外資企業總部企業，工商部門可以適當實行行政事業性零收費，以提高外資引進的效益。

三、強化競爭政策，激活企業競爭力，帶動產業發展

競爭政策是競爭法的核心政策，以規范市場行為、保障市場機制為己任，其目標在于維護自由、公平的市場競爭機制，促進經濟生產，提高資源配置效率，最終增加消費者福利。在鄭州航空港區的建設發展中，產業結構的升級和企業核心競爭力的提升必須依靠市場機制來完成。通過競爭政策，營造公平的競爭秩序和自由的市場環境，使港區內企業都能平等地參與市場競爭，在市場機制作用下實現企業的優勝劣汰是市場經濟的根本要求。因此，政府需要采取一定措施，對相關經濟行為進行嚴格規制，以保障航空港區企業和消費者的合法利益。在航空港經濟發展過程中，必須著眼于以下幾個方面。

（一）禁止壟斷行為，尤其是行政壟斷，保障自由競爭

在航空港產業政策指導下，在相關產業的建立過程中，必須嚴格依照我國《反壟斷法》的相關規定，禁止市場主體破壞市場競爭秩序、損害消費者福利的壟斷行為，同時，針對《反壟斷法》中的特殊規定，為促進市場經濟完善和消費者福利考慮，對某些行為予以一定的例外。首先，在企業設立及引進外資過程中，避免競爭主體之間達成排除、限制競爭的協議，防止反競爭性壟斷協議的達成，保護自由競爭的市場環境，使經營者可以自由進入某一行業參與競爭；其次，對于涉及技術創新、標準化生產、中小企業效率經營以及保護環境等目的的經營者之間達成的協議，依照《反壟斷法》的規定，允許其在不危機市場競爭秩序的前提下在一定范圍內存在；最后，政府不能過多進行干預，對于應當由市場進行調節的環節，政府調節必須退居次席，避免行政機關濫用行政權力排除、限制競爭，造成地區封鎖和市場分割，同時，在港區企業設立中，工商行政管理機關對不同地區投資人或者不同注冊地的企業要一視同仁，禁止出現地域性歧視等違法現象。

（二）促進企業正當競爭，保障消費者福利

企業的正當競爭是市場經濟的活力之源，市場主體的競爭能夠促使企業改進技術、提高生產效率，進而促進整個社會或某一地區經濟的發展。這就要求航空港區內市場主體之間的競爭必須嚴格遵守我國《反不正當競爭法》等相關法律規定，嚴格合法經營。在企業經營過程中，工商行政管理機關應當進行必要有效的監管，避免企業為獲取經濟效益破壞競爭秩序，損害消費者福利。對于港區內企業正當經營規則而言，在引進外資以及高新技術產業的建立中，要尤其注重對知識產權的保護，通過我國《商標法》《專利法》以及《著作權法》等相關法律法規的指導，禁止企業假冒、仿冒注冊商標行為，對港區內企業侵犯他人知識產權與商業秘密的行為予以嚴厲打擊。同時，對于企業的經營行為要適時進行監督，禁止港區內企業進行虛假宣傳等違法行為，保障消費者的知情權，嚴格禁止企業的搭售行為，以防止港區內出現某些利用自己優勢產品搭售其滯銷產品，損害消費者福利與整個航空港區投資信譽。

（三）保障安全生產，構建港區安全生產環境

安全生產的宗旨就是安全促進生產。安全生產是關系企業存亡的首要因素，如果一個企業不能嚴格依照法律法規的規定進行安全生產，不僅可能造成員工的身體健康損害，還會導致企業信譽降低，進而危及企業的存續。港區內企業必須搞好安全工作，做好生產安全設施的建設和檢查維護工作，改善勞動條件，調動企業職工的生產積極性。在生產過程中，必須做到“一手抓安全、一手抓生產”，處理好生產與安全的關系，當出現安全與生產之間的矛盾時，必須在“以人為本”原則的指導下，以安全為先，以安全為重，生產讓位于安全。同時，在企業正常生產過程中要建立安全生產責任人制度，全面履行安全生產責任，安排專門人員做好安全防控工作，預測和評價生產經營過程中可能出現的安全隱患并制定相應的安全預警和緊急處理機制，將安全隱患消滅在萌芽狀態。此外，政府相關部門應當適時對港區內企業進行安全檢查，建立長效安全檢查機制，形成政府檢查和企業自查的協同機制，保障每一個入駐企業的安全生產環境，以構建整個航空港區的安全生產環境，提升港區進一步招商引資的吸引力。

（四）競爭政策與產業政策協調，共同保障港區經濟發展

產業政策與競爭政策因其不同的價值追求在一定程度上是相互對立的，但二者在某種程度上也是相互依存的，通過合理的制度設計可以協調二者之間的矛盾，共同促進經濟的良性運行。一方面，要依靠競爭政策推進產業政策的實施。競爭政策的設置結構一般都是在考量國家經濟發展狀況和企業效益狀況的前提下，在禁止性規定之外設置適用除外規定對特定行業或者企業進行扶持。我國《反壟斷法》規定關系到國家經濟命脈和安全的行業以及涉及知識產權、環境保護、中小企業、經濟不景氣等壟斷都可豁免適用。因此，在航空港區的經濟建設中應該以競爭政策為主導，通過競爭政策推進產業政策的實施。具體而言，應堅持執行《反壟斷法》，規制壟斷保護競爭，激勵企業通過自主創新提高核心競爭力，同時充分利用適用除外制度，促進薄弱產業和重要產業的發展，以實現產業政策的目標和任務。另一方面，積極發揮競爭政策的作用，同時注重產業政策的合理運用。政府要深入貫徹落實《反壟斷法》和《反不正當競爭法》，禁止壟斷行為，打破地區封鎖和市場分割，形成各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制環境，使競爭政策的積極作用得到充分發揮。同時，為避免航空港區建設中出現重復建設、產能過剩以及污染環境和競相壓價出口等問題，政府應注重通過產業政策的引導使企業能夠做出合理的經營決定和投資方向。綜合運用法律、經濟手段及環保、技術標準，加快淘汰落后產能，為規范市場秩序和發展先進產能創造條件[8]。

四、加大稅收優惠政策支持力度，激勵港區經濟快速發展

航空港區致力于建立以航空產業、高端制造業和現代服務業為主導的產業體系，但由于新興產業和高新技術產業的社會效益大于企業收益，投資具有高風險性和收益不確定性，具有明顯的正外部性特征[9]，因此，大多企業往往對之望而卻步，這就需要通過政府優惠的財稅政策來推進其發展。根據內生經濟增長理論，經濟的長期增長率依賴于政府的行動，具體而言，在經濟發展過程中，政府的稅收政策、法律制度、基礎設施建設以及對知識產權的保護程度等能夠影響企業決策的方向，促使企業生產要素向稅收政策優惠、法律制度健全、基礎設施完善的區域流動。稅收優惠政策是航空港區吸引域外投資、提升港區國際競爭力、保障港區持續快速發展的“王牌條件”，為此，應當在航空港區實施優惠的稅收政策，以激勵航空港區經濟快速發展。

（一）制定港區稅收優惠目錄，建立港區稅收優惠動態管理體系

稅收優惠政策對產業發展的促進作用依賴于明確的稅收優惠目錄，因此，應當建立明確的稅收優惠目錄，確定對哪些行業適用稅收優惠政策以及每一行業優惠的幅度大小。具體到航空港區，可以請求中央對航空港區內企業進行一定的稅收減免，即在國家整體稅收優惠政策的基礎上，對航空港區內的部分企業，加大稅收優惠的力度，以激勵相關產業的建立和完善。如對于航空港區內從事航空物流、高端制造以及從事現代服務的企業，給予企業所得稅的減免，根據明確的稅收優惠目錄合理引導航空港區內產業結構調整和升級。此外，由于稅收優惠政策是為了實現國家的階段性政策目標而適用的短期政策，是國家為實現一定的社會政治或經濟目的，通過制定傾斜性的稅收法規政策來豁免或減少稅收負擔從而調控經濟的重要手段[10]，具有較強的暫時性和動態性，在航空港區發展的每一階段應當進行稅收優惠的領域也有所區別，因此，應當建立航空港區稅收優惠動態管理體系，制定完善的稅收優惠政策廢、改、立計劃，定期對航空港區內稅收優惠政策的準確度和透明度進行評估測算，對沒有達到預期效果和目的的稅收優惠政策予以取消或縮減，對過時優惠政策進行清理，提高稅收優惠政策的效率[11]，從而建立起規范的稅收優惠政策體系。

（二）增強高新技術產業稅收優惠支持力度，激勵港區技術創新

進入21世紀以來，科學技術作為國家核心競爭力引起世界各國的高度重視，各國紛紛將其作為國家發展戰略予以扶持。技術進步是經濟增長的原動力，高新技術產業更成為各國經濟增長的重要增長點。近年來，借助稅收優惠政策推動高新技術產業的發展成為各國政府經濟支持政策的重要組成部分，適宜的稅收政策是高新技術產業得以發展的必要條件。因此，應當增強港區高新技術產業的稅收優惠力度，促進航空港區技術創新，增強港區企業核心競爭力。具體來說，要將高新技術企業作為稅收減免的對象列入稅收優惠目錄，擴大高新技術企業中加計扣除的研發費用的范圍，適當將科技人員的“五險一金”列入研發費用以鼓勵科技人才落戶港區。同時，為促進港區科學技術的發展，對于符合現行優惠政策的企業與科研機構，在合理范圍內進口境內不能生產或者性能不能滿足需要的科研、教學物品時，可以予以免征或者減征進口關稅及進口環節增值稅、消費稅。此外，對于航空港區海關特殊監管區域內的科技創新企業，可以實施自主選擇應稅貨物狀態的優惠政策，即對區內企業保稅加工貨物銷往境內區外時，調整現行按出區貨物實際報驗狀態征稅的政策，試行由區內企業自主選擇按其對應進口料件或按實際報驗狀態征收關稅的政策，以促進航空港區高新技術產業的建立和發展。

（三）加大投資稅收優惠力度，增強港區企業吸引力

在經濟全球化加速發展的過程中，為增強本國在國際競爭中的比較優勢，通過各種投資激勵措施吸引跨國公司的直接投資成為世界各國在引進國際直接投資中普遍采用的宏觀經濟政策，而投資稅收優惠則成為眾多宏觀經濟政策中成效最為顯著的慣常做法。研究表明，在影響國際資本流動的其他因素保持不變的情形下，一國的稅收負擔越輕，對投資的引力則越大[12]，因此，為增強航空港區對企業的吸引力，運用稅收激勵方式將區外投資主體吸引到航空港區內，通過跨界資源的流動與經營來提升航空港區發展的“原動力”［13］成為港區稅收優惠政策的重要一環。首先，對于航空港區中優先發展的內資鼓勵類產業、外商投資鼓勵類產業以及優勢產業的投資項目，在投資總額內進口的自用設備，參照我國西部大開發的優惠支持政策，在政策規定范圍內免征關稅，同時在企業運行過程中可以適當減征或者免征增值稅。其次，為促進港區內保險業務對投資的良性影響以及航空保險產業的建立和發展，對于注冊地在航空港區并主要向航空港區內企業提供國際航空運輸保險業務的保險類企業設立和運行中進行稅收優惠政策支持，可對其在提供航空保險業務中取得的收入在合理范圍內免征或者減征營業稅。此外，為提高航空港區引進外資的效率和規模，對于航空港區內的中國投資者，在引進外資過程中，以其自有房產作價與外國投資者合資、合作興辦航空港區內支持性企業項目時，在辦理房產過戶時給予一定的契稅減免。

（四）稅收優惠政策與產業政策相一致，促進航空港區產業結構調整

稅收優惠政策實際上是將本應該收取的一部分稅款轉讓給了某一個或者是某一類市場主體，是政府為實現特定社會和經濟目標在稅收方面給予的特定優惠，體現了明顯的政府政策傾向性，其目的在于鼓勵和促進某些地區、行業的發展。而產業政策是國家根據經濟社會發展需要制定的中長期發展政策，其目的在于通過政策傾斜引導企業的生產經營活動，促使社會生產要素在產業間分配的變化，從而促進產業結構轉換和產業升級［14］。由此可見，稅收政策的鼓勵性支持作用是為產業政策的實現配套服務的，其意義在于向企業發出產業導向的信息，促使企業在國家或地區產業政策框架下作出自己的投資經營行為，在此意義上，稅收優惠政策是產業政策得以實現的手段和工具。因此，在航空港區稅收優惠政策制定和實施過程中，要時刻把握港區內產業政策的導向性。稅收優惠政策的方向應當時刻與產業結構調整和產業發展方向相一致，在國家重點建設航空港區內基礎產業、航空運輸業、高端制造業以及現代服務業等新興產業，促進航空港區內產業結構升級和產業技術水平提高的背景下，稅收優惠政策應當以產業政策為導向，及時向這些產業傾斜，對從事這些產業的企業進行稅收減免政策支持。同時，對不同的產業分別給予一定的稅收優惠，以引導投資者向重點支持產業轉移，從而保證航空港區產業政策的實現，促進港區產業結構調整和產業升級。