德州市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作探討

劉紹鋒 任 倩

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法涉及43部法律法規(guī)，職責(zé)覆蓋種子、農(nóng)藥、化肥、獸醫(yī)獸藥、飼料、屠宰、農(nóng)機、漁政、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等十多個領(lǐng)域，執(zhí)法面廣、任務(wù)繁重，需要主動適應(yīng)改革發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟新形勢，攻堅克難，不負(fù)使命，為促進鄉(xiāng)村全面振興及推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化保駕護航。

一、德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀

德州市轄7縣、2區(qū)、2縣級市，全市人口593萬人，耕地面積930多萬畝，是典型的農(nóng)業(yè)大市。2006年，在全省率先組建“德州市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊”。2015年，整合農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機、水產(chǎn)等部門行政執(zhí)法職能，組建“德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊”。2019年，繼續(xù)整合獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰及農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等內(nèi)部機構(gòu)行政執(zhí)法職能至“德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊”，統(tǒng)一履行執(zhí)法職能。目前，市級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法已整合獸醫(yī)、獸藥、生豬屠宰及農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、漁政等分散在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局內(nèi)設(shè)機構(gòu)及所屬事業(yè)單位的行政執(zhí)法職能至德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊。德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊為市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理的副處級執(zhí)法單位，執(zhí)法主體為“德州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局”。單位性質(zhì)是財政全額撥款的事業(yè)單位。主要職責(zé)是：貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)機、水產(chǎn)等領(lǐng)域的法律、法規(guī)；組織開展種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全、植物檢疫、獸醫(yī)獸藥、飼料及飼料添加劑、生豬屠宰、生鮮乳、動物衛(wèi)生防疫檢疫、農(nóng)業(yè)機械、漁業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品（含水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品）質(zhì)量安全等方面的行政執(zhí)法；查處違反農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)機械、水產(chǎn)等領(lǐng)域法律、法規(guī)、規(guī)章的重大案件和跨區(qū)縣案件；受理公民、法人和其它組織涉農(nóng)行業(yè)違法違規(guī)行為的投訴、舉報，調(diào)解糾紛；及時處理突發(fā)事件；指導(dǎo)全市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作。德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍整合之后，市級綜合隊伍達(dá)到63人。2017年，德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊被農(nóng)業(yè)部評為“全國農(nóng)業(yè)綜合示范窗口單位”。2019年，整合到支隊所有人員都通過了山東省行政執(zhí)法人員資格考試，實現(xiàn)了在職人員全部持證上崗。2020年3月，德州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部評為第一批全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范單位。

德州市所轄11個縣（市、區(qū)）先后都已成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，行政執(zhí)法范圍基本整合完畢，個別縣市區(qū)也正在整合或完善理順中。

二、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革存在的主要問題

1.機構(gòu)名稱不統(tǒng)一。目前，機構(gòu)名稱存在不一致或者不統(tǒng)一的問題，有的叫“××縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊”，有的叫“××縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊”，有的叫“××縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊”等。

2.執(zhí)法人員身份不一。全市全部在崗在編農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員都是事業(yè)編制人員，工勤人員達(dá)30%以上，不到5%的人員是參公身份，沒有公務(wù)員身份的執(zhí)法人員。

3.執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。目前，全市農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍465人，本科以上學(xué)歷的不足40%，中專以下學(xué)歷的占52%，涉農(nóng)專業(yè)不足40%，法律類專業(yè)的不足3%。

4.職能界定不明晰。由于機構(gòu)改造還在進行中，由于涉及農(nóng)業(yè)、畜牧、漁業(yè)、農(nóng)機等多部門執(zhí)法職責(zé)的整合，有些職責(zé)還沒有完全理順。一是與行政管理職能部門責(zé)權(quán)的界定不夠明晰；二是與原“執(zhí)法職能部門或者管理部門”的職能界定不明確、不統(tǒng)一，各地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同。

5.行政執(zhí)法裝備簡陋。與交通、市場、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等執(zhí)法部門相比，無論是辦公設(shè)施設(shè)備，還是執(zhí)法設(shè)備裝備不足。

6.農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平亟待增強提升。一方面，制假售假、套牌侵權(quán)、違法經(jīng)營、私屠濫宰、非法捕撈等違法行為時有發(fā)生；另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)深刻變化，農(nóng)民的思想觀念、價值取向、利益訴求趨于多元，部分基層干部群眾法治意識還不強，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題不同程度地存在，因土地征占用、土地流轉(zhuǎn)、資源開發(fā)、環(huán)境污染等引發(fā)的矛盾沖突時有發(fā)生。時不我待，必須加快整合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職能隊伍，切實提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管能力，更好履行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職責(zé)，維護公平競爭的市場秩序，保障農(nóng)民和消費者權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展。

三、深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的重大意義

1.解決政出多門、多頭執(zhí)法、力量分散的問題。農(nóng)業(yè)法律法規(guī)是否嚴(yán)格公正實施，不僅代表農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的形象，還直接體現(xiàn)國家治理能力和法治政府建設(shè)的水平。深化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，解決農(nóng)業(yè)執(zhí)法中存在的多頭執(zhí)法、政事企不分、執(zhí)法效率低等問題已勢在必行。實踐證明，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法可有效提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平。

2.解決執(zhí)法機構(gòu)職能界定不科學(xué)、機構(gòu)性質(zhì)及人員身份與執(zhí)法工作屬性不對應(yīng)、保障不到位、著裝不統(tǒng)一等問題。這些問題亟待通過深化改革來解決。

3.切實提高綜合執(zhí)法水平。通過農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系，打造一支政治信念堅定、業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范、人民群眾滿意的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的法治保障；通過農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，聚焦執(zhí)法辦案主業(yè)，全面履行執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；通過農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，以問題為導(dǎo)向，著力解決執(zhí)法人員素質(zhì)不夠強、執(zhí)法辦案水平不夠高、執(zhí)法制度體系不夠完善、執(zhí)法條件保障不夠有力等問題，補齊辦案短板、筑牢制度基礎(chǔ)、強化條件保障；通過農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，實現(xiàn)執(zhí)法人員素質(zhì)普遍提高，執(zhí)法制度機制更加完善，執(zhí)法保障措施基本落實，執(zhí)法辦案能力明顯增強，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民保駕護航的能力水平顯著提升。

四、建議

1.全面整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍，完善執(zhí)法體系。嚴(yán)格按照中央要求整合執(zhí)法隊伍和執(zhí)法職能，建立健全省市縣三級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，集中行使行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制職能，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的名義統(tǒng)一執(zhí)法。按照執(zhí)法力量與執(zhí)法職能、執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的要求合理確定機構(gòu)編制，并按照編隨事走、人隨編走的原則及時劃轉(zhuǎn)現(xiàn)有執(zhí)法人員，保持隊伍穩(wěn)定。厘清省市縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)分工和執(zhí)法重點，明確執(zhí)法責(zé)任，徹底改變過去多頭、分散執(zhí)法的局面。

2.執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一名稱。執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能，權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力、綜合協(xié)調(diào)各部門工作。

3.執(zhí)法人員的身份不能單純以有沒有執(zhí)法證界定。在很多的行政機關(guān)、事業(yè)單位甚至企業(yè)單位都有持有執(zhí)法證的人員。建議持有執(zhí)法證但不從事執(zhí)法工作的界定為非執(zhí)法人員，或者收回持有的執(zhí)法證。

4.強化執(zhí)法保障，加強執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。根據(jù)《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，按照事權(quán)與責(zé)任相適應(yīng)原則，落實執(zhí)法經(jīng)費財政保障，將執(zhí)法經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，確保滿足執(zhí)法工作需要。

5.加強執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力和水平。把執(zhí)法技能培訓(xùn)常態(tài)化、制度化，使執(zhí)法人員尤其是新進人員盡快適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求。組織開展執(zhí)法技能競賽、“執(zhí)法標(biāo)兵”評選、執(zhí)法大比武活動，加快提升辦案能力，培養(yǎng)執(zhí)法能手。

6.建立健全各項制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，完善執(zhí)法人員持證上崗和資格管理、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)、行政執(zhí)法案卷管理、行政執(zhí)法評價考核監(jiān)督制度以及行政執(zhí)法投訴舉報、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)部、層級和外部監(jiān)督機制；全面落實農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法“三項制度”、規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量權(quán)辦法、農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定；制定行政執(zhí)法工作規(guī)程和操作手冊；嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法“六條禁令”；建立領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動或插手具體案件查處責(zé)任追究制度；探索建立社會監(jiān)督員制度、責(zé)任追究和盡職免責(zé)制度。做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，努力實現(xiàn)依法治農(nóng)、依法護農(nóng)、依法興農(nóng)。