義務教育“十四五”發展規劃目標任務的評估指標體系研究

李玲　劉一波　戴秋萍

摘要：該文總結義務教育“十三五”期間“補短板”“優化教育資源配置”取得的成果，依據習近平總書記教育扶貧思想、馬克思“人的全面發展”、分配正義等理論，提出我國義務教育“十四五”發展規劃的目標任務;通過全國范圍大型調查，結合德爾菲法，構建包括28項指標的評估指標體系，評估這些目標任務。包括鄉鎮寄宿制學校與鄉村小規模學校辦學條件達標率、互聯網接入率、多媒體教室普及率、鄉村小規模學校經費使用管理合格率、鄉鎮大型寄宿制學校校醫與心理輔導員配備率、政府購買鄉鎮寄宿制學校工勤人員服務覆蓋率、鄉村教師保障性住房覆蓋率、教師與當地公務員工資比例、教師“縣管校聘”覆蓋率與農村校長領導力等城鄉、區域、學校間人財物配置差距的指標;教育機會指標：輟學率（顯性和隱性輟學率）;教育質量指標：不僅包括學生德智體美勞發展，還包括學生自我教育期望、自我效能感、學校歸屬感等指標。運用線性加權綜合評價法集成指數，評估全國和各級政府“十四五”規劃目標任務達成度，根據該指標體系和指數評估結果，精準指導各級政府出臺配套政策與措施。

關鍵詞： “十四五”規劃;義務教育發展;目標任務;評估指標體系

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

2017年1月《國家教育事業發展“十三五”規劃》（以下簡稱《教育“十三五”規劃》）提出到2020年我國教育現代化取得重要進展，優化教育資源配置結構;統籌規劃學校布局，推進城鄉、區域教育協調發展;義務教育鞏固率達到95%。從中央到地方陸續出臺了系列相互銜接、相互配套的政策文件，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》（2019年2月）十項重點任務之一“推進基礎教育鞏固提高”提出要進一步推動義務教育優質均衡發展，加快城鄉義務教育一體化發展;《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見> （2020年1月）強調，要提高農村教育質量，繼續優化教育資源配置結構，彌補農村義務教育發展短板。加強鄉鎮寄宿制學校建設，統籌鄉村小規模學校布局，改善辦學條件;加強鄉村教師隊伍建設;持續推進農村義務教育控輟保學專項行動，鞏固義務教育普及成果。

“十四五”規劃是我國全面建成小康社會后第一個五年計劃，對我國2035年實現教育現代化的長遠發展有著深刻的影響。面對新的挑戰，我國義務教育發展必須從外部資源配置向內涵式發展轉型。除了鞏固扶貧攻堅與城鄉、區域間教育優質均衡成果，防止脫貧群體重返貧困，更重要的是注重學校內涵式發展和學生內生動力的激發，以此來衡量義務教育發展質量。因而，探究出一套科學的、可操作的、能夠評價我國教育發展新階段義務教育工作目標任務的指標體系和評價方法，對于各級政府、學校、家庭以及學生個人都極為重要。為此，本研究立足當前，面臨新目標和新任務，探究義務教育“十四五”發展規劃目標任務的評估指標體系，為政府決策部門提供科學的前瞻性學理依據與可操作、可量化的目標任務，以提高教育質量，促進教育公平。

一、指標體系構建的理論依據

（一）教育公平理論

教育公平是社會公平的重要基礎，教育資源配置則是實現教育公平的起點[1]。從法學角度理解，教育公平是一個人權問題，關注個體受教育權利的保障與受教育權利的平等實現;從經濟學角度理解，教育公平主要關注教育資源的分配，具體指教育資源在城鄉間、區域間教育資源的公平配置以及個體、群體間教育資源的公平享有;從倫理學角度，主要關注弱勢群體的教育公平問題，有學者在羅爾斯的公平學說基礎上，將教育公平界定為“教師在教育職業活動中，公平合理地對待和評價全體合作者，或在教育活動中對待每個教育對象的公平和對教育對象評價的公平”[2];從社會學角度出發，教育系統只是社會的系統之一，教育公平問題也不是單純的教育問題，教育公平的實現需要將教育學與法學、經濟學、倫理學等多學科系統進行交叉，從而促進整個社會的平等。

促進教育公平作為國家的基本教育政策，要求保障公民依法享有受教育的權利。《教育“十三五”規劃》指出，我國教育發展不平衡、不協調。要求把堅持促進公平作為基本原則之一，同時兼顧質量的提升，解決城鄉、區域間教育差距較大，優質教育資源總量不足、布局不合理，教師隊伍素質和結構不能適應提升質量與促進公平的新要求等問題。

《義務教育法》（2018年修正）規定：“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。”它保障了義務教育階段所有適齡兒童的受教育權利，使每個人都擁有公平的受教育機會。“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”這就不可避免地造成部分現居住地并非戶籍所在地的隨遷子女人學難的問題。隨著2016年以來各地開始實施《建立以居住證為主要依據的隨遷子女人學政策》，我國隨遷子女人學難的問題得到了有效的解決。但由于中央財政支持有限，地方政府執行力度不一，部分地區仍然有一部分隨遷子女游離在免費義務教育系統之外[3]。隨遷子女異地就學問題依然存在。

2017年，《國務院辦公廳關于進一步加強控輟保學提高義務教育鞏固水平的通知》（以下簡稱《控輟保學通知》）強調，我國部分貧困地區義務教育階段學生輟學和流動兒童、留守兒童失學輟學問題直接影響到我國義務教育發展。各地教育工作者開始多途徑嚴格控制輟學人口，盡力讓更多學生重返校園。然而這導致了另一種輟學現象——隱性輟學[4]。隱性輟學是指學生人在教室，卻不顧學習，這類情況嚴重降低了“控輟保學”工作質量。因此，我國提升義務教育發展在注重提升鞏固率與改善隨遷子女異地入學形勢的同時，也務必將降低民族地區、深度貧困地區輟學率（隱性輟學率）納入義務教育“十四五”發展規劃的工作重點。

（二）分配正義理論

教育投入是教育事業發展的物質基礎，是教育資源配置的物質前提，它實際上就是一種分配問題。羅爾斯（John Rawls）認為，正義的主要問題是社會制度，公民權利和義務的劃分，以及由社會合作產生的利益分配都是由社會制度所決定[5]。在教育正義之中，分配正義主要指物質形態的教育資源的公平分配[6]。《教育“十三五”規劃》強調，教育發展必須統籌利用好、布局好各類教育資源，突出保基本、補短板、促公平。公共教育資源配置向中西部農村貧困地區和困難人群傾斜;健全家庭經濟困難學生資助政策;健全教師隊伍建設制度體系以提高教師素質，保障教師基本權利;加快義務教育均衡發展的前進步伐，使教育發展的成果更公平地惠及全民。

鄉村小規模學校（指不足100人的村小學和教學點）和鄉鎮寄宿制學校（以下統稱兩類學校）是我國農村義務教育的重要組成部分。后者是農村義務教育的重要載體，是未來我國農村學生主要存在場域，是新階段國家推進義務教育優質均衡發展的重要抓手[7]。前者則因我國農村義務教育現實情況而有其特殊的存在價值。根據《國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》（2018年5月）的指示，辦好兩類學校，能有力地促進我國打贏教育脫貧攻堅戰、全面建成小康社會。它是我國實施鄉村振興戰略、推進城鄉基本公共服務均等化的基本要求，是實施科教興國戰略、推進義務教育“十四五”發展規劃乃至教育現代化目標實現的重要任務。

興國必先強師，教師隊伍作為一種核心教育資源，對教育質量的提升至關重要。教師資源的均衡配置是推動教育事業公平發展的重要保障。其基本含義是依據國家相關的教育法律、法規和政策，實現教師隊伍在地區之間、城鄉之間和校際之間的合理均衡配置[8]。2018年1月，《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（以下簡稱《教師隊伍建設意見》）強調，優化義務教育教師資源配置，全面提高中小學教師質量，著力提升鄉村教師待遇，完善中小學教師待遇保障機制。提高教師培養層次，提升教師培養質量，推進教師培養供給側結構性改革，解決教師結構性缺編問題，建設一支高素質專業化的教師隊伍;實行義務教育教師“縣管校聘”，深入推進縣域內義務教育學校教師、校長交流輪崗，推動城鎮優秀教師、校長向鄉村學校、薄弱學校流動;健全中小學教師工資長效聯動機制，核定績效工資總量時統籌考慮當地公務員實際收入水平。

目前，信息技術正在改變或已經改變學校教學方式，這一過程被稱為教育信息化，它是教育現代化的典型特征之一[9]。《教育信息化2.0行動計劃》（2018年）提出，到2022年基本實現“三全兩高一大”的發展目標，即教學應用覆蓋全體教師、學習應用覆蓋全體適齡學生、數字校園建設覆蓋全體學校，信息化應用水平和師生信息素養普遍提高，建成“互聯網+”教育大平臺;之后的《2019年教育信息化和網絡安全工作要點》（2019年）強調，實施好教育信息化“奮進之筆”，加快推動教育信息化轉段升級，積極推進“互聯網+”教育，堅持高質量發展。教育信息化的發展能夠為欠發達地區提供相對優質的教育資源，它是縮小城鄉、區域、校際差距，促進教育資源均衡配置的重要途徑，在教育脫貧攻堅工作中發揮重要作用。當前教育信息化已經成為教育現代化的重要支撐，其發展緊緊依賴于互聯網，因此學校互聯網接入率與多媒體教室普及率是評估地方和學校教育信息化建設水平的重要標準。

我國義務教育發展城鄉、區域間不均衡的現狀，要求國家在“十四五”期間，義務教育發展將分層次、分區域進行。一方面，繼續加大投入，補齊經濟欠發達地區教育發展的短板;另一方面，在經濟發達地區則轉向重點提升教育質量。教育經費投入對經濟發展的促進作用是持續性的，教育經費的穩定投入是我國義務教育健康發展的重要條件，也是促進區域間教育一體化與縣域內各學校教育一體化發展的重要保障。另外，決策者應充分考慮到人口因素，人口變動帶來的學齡人口規模、結構及區域分布的變化，將會導致未來不同時期、不同教育階段學校辦學規模、經費投入、師資配備人力、物力、財力教育資源需求的變化[10]。

（三）權變理論

未來教育資源投入充足、學生受教育權利得到保障，教育發展的重心應由依靠外部支持的外延式發展轉向依靠學校內部治理的內涵式發展。教育內涵式發展是一種以遵循教育發展的內在規律為驅動，以教育內部諸要素有效開發為基礎，以提升教育發展的質量和效率為目的、重視規模適度、結構協調、資源配置合理的發展模式[11]。從組織領導者性格特征和行為習慣出發，權變理論[12]認為組織績效受制于領導者個人心智及其他三個情景變量，即組織氛圍、任務結構以及領導者權力地位。在學校場域，校長作為領導人，對學校的發展影響最為重大。

校長是提升鄉村學校治理水平的核心人物，因而校長領導力便成了鄉村教育內涵式發展中的關鍵因素之一。《教師隊伍建設意見》（2018年）指出，要加強中小學校長隊伍建設，努力造就一支政治過硬、品德高尚、業務精湛、治校有方的校長隊伍。在學校的發展過程中，校長對于學校制度文化、師生教學理念與教學活動等會產生重要影響。有研究表明，校長教學領導力對教師工作滿意度影響最大，部分領導力對教師工作狀態和教師個體積極發展有促進作用[13]。

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出要完善中小學學校管理制度，加強家庭與學校的溝通配合，充分發揮家庭教育對學生健康成長的重要作用。根據Epstein的重疊領域影響理論（Overlapping Spheres of InfluenceTheory），學校、家庭對學生教育的影響力是交互疊加的，只有通過彼此的合作才能最大限度地實現青少年學業成功的目標[14]。家校合作具有多個維度，各維度對學生的影響不同[15]。良好的家校合作關系對學生學業表現有著積極的影響，不僅限于提升學生的學業表現，還包括學生身心健康、道德素養、興趣愛好等方面。我國家長歷來重視孩子的教育，理論上家校之間會有緊密且深入的交流。但有研究表明，部分地區家校合作的層次不深、頻率不高，家長主要是了解學生在校學習情況，而較少參與學校活動和管理;城鄉之間存在差異，農村地區家校合作程度普遍不高[16]。因此義務教育的良好發展迫切需要家校之間建立有效的溝通橋梁。

校園文化是學校內涵式發展的重要內容，是學校全面育人不可或缺的環節，是規范化辦學的重要體現，是展現學校特色、校長教育理念的重要平臺，也是德育體系中非常重要的一部分。學校的育人功能主要通過兩種途徑實現：日常的教學活動為第一課堂;課堂外的校園文化活動為第二課堂，兩種課堂齊頭并進、相輔相成[17]。《教育部關于大力加強中小學校園文化建設的通知》（2006年）指出，中小學校園文化通過校風教風學風、校園文化以及多種形式的校園文化活動等給學生潛移默化而深刻的影響。良好的校園文化總是“潤物細無聲”，它以強大的內在力量激勵和推動學生向正確的方向發展，以鮮明獨特的校園氛圍影響和規范學生的行為。大力加強中小學校園文化建設，對于提升學校德育工作的實效性、引導青少年學生樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀具有特殊的意義。

校園欺凌現象普遍存在于我國中小學校園里。根據挪威學者Dan Olwues的界定，校園欺凌行為（Bullying）是一個受害者被一個或多個學生有意、持續反復地施以負面行為，造成心理和身體上的傷害或不適應[18]。實施欺凌的方式有多種，肢體欺凌和言語欺凌最為常見，網絡欺凌現象也因近幾年網絡發展的便捷性、匿名性而變得越來越突出。加強中小學生校園欺凌綜合治理是中小學校安全工作的重點和難點，事關億萬中小學生的身心健康發展與萬千家庭的幸福以及社會的和諧穩定。教育部等十一部門印發《加強中小學生欺凌綜合治理方案》（2017年）強調，要建立健全中小學校法制副校長或法制輔導員制度，明確法制副校長或法制輔導員防治學生欺凌的具體職責和工作流程。防治學生欺凌仍是學校依法治校工作的重要內容。

（四）人的全面發展理論

馬克思“人的全面發展”理論以“現實的人”為出發點，以人的實踐活動為基本存在和發展方式，認為“人的全面發展”是一種理想的狀態，即指人的體力和智力的充分、自由、和諧的發展，包括人的個性、能力和知識等各方面協調發展[19]。西方國家倡導的“經濟人”一般追求個人物質利益的最大化，容易把人“商品化”。而馬克思主義認為，人應該是具有文化內涵的“文化人[20]。 “文化人”的塑造，是發展社會主義市場經濟的基礎工程[21]。習近平總書記從個人與社會的關系視角指出，人在本質上不斷實現從理性人、工具人到文化人、能動人、全面人的轉變，不僅追求物質財富的滿足，還需要精神生活得到充實以及個性自由得到充分發揮。因而他的教育扶貧思想中學生“志”的培養占有相當的重要性，概括為智志雙扶——扶貧先扶志、扶貧必扶智，強調教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。

2019年6月中共中央國務院印發《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，其主要目的之一是強調我國義務教育的任務是培養擔當民族復興大任的時代新人。著力在堅定理想信念、厚植愛國主義情懷、加強品德修養、增長知識見識、培養艱苦奮斗精神以及增強綜合素質上下功夫。表明人的全面發展不僅僅是德智體美勞的發展，教育的目的不僅僅是教會學生德智體美勞的知識，教育質量的高低也不僅僅是德智體美勞的知識和能力能夠衡量的，還需要對學生主體能動性、理想信念、社會適應性等方面進行綜合評估。

自我教育期望是學生主體能動性重要表現之一，是學生理性認識自己可能獲得教育水平的主觀信念[2]。相關研究表明，自我教育期望是一種具有激勵性的能量，青少年自我教育期望越高，其學習目標和學習方向越明確，就越能促進學生成績的提高，其對學業成績的影響不亞于家庭與社會經濟特征[23]。它有助于學生客觀地認識白己，并能夠根據個體目標制定發展規劃。

自我效能感是指人們對自己能勝任什么或有多確信自己可以執行某項行動所具有的信念[24]。學生的自我效能感不僅影響他們的學業狀況，而且影響他們的心理狀態。在教育中，學生的自我效能感會影響到學生的學業拖延行為，在個體的社會適應、心理健康維持以及提高學生學習興趣等方面也發揮著重要作用[25]。對于流動兒童群體而言，自我效能感的提高可以顯著增加他們的抗逆力[26]，這對于他們心理健康發展與社會適應能力的提升非常重要。

學校歸屬感是指學生對自己所就讀的學校在思想上、感情上和心理上的認同和投入，愿意承擔作為學校一員的各項責任和義務，使學生感覺到自己是班級或學校中重要的一員、被他人接受以及與他人成為一個整體的一種情感[7]。學校歸屬感能帶來更強的學業動機，促進提高學生的學業成績、更低的逃學率、更積極的社會性情感以及新生更好的學校適應[28]。另外，較強的學校歸屬感在學生與學校之間能夠建立起緊密的心理聯結，它讓流動兒童能夠明確地意識到自己是所在學校的學生，并且感知到學校為其提供了良好的學習條件，從而能激發他們較多的集體感和榮譽感，容易對學校產生積極的態度，他們的集體自尊水平也會因此提高[29]。

二、指標體系構建的實踐依據

（一）教育機會提升但仍有發展空間

1.鞏固率雖穩步上升，但地區間差距較大

義務教育鞏固率代表著國家義務教育發展水平，是衡量義務教育完成情況的核心指標。自“十三五”規劃實施以來，全國義務教育鞏固率總體平穩發展，據國家統計公報數據顯示，從2016年的93.4%上升至2019年的94.8%，預計到今年達成95%的目標。而各省市義務教育發展則層次不齊，部分省市2018年已超前達到《教育“十三五”規劃》中2020年95%的目標，鞏固率超過97%，而也有發展相對滯后的省市鞏固率不到85%。因此各地區要以國家政策文件為依據，針對自身發展實際，制定相應的發展方案。在未來的“十四五”發展規劃中，提高鞏固率依然會是義務教育發展的關鍵，同時也應將教育質量的提升同步納入發展規劃之中。

2.隨遷子女異地就學政策有待完善

隨著我國城鎮化進程加快，進城務工人員已成為非常重要的人力資源，隨之而來的便是其子女的教育問題。教育部相關數據表明，2018年我國進城務工人員隨遷子女就瀆公辦學校的比例約為80%，隨遷子女異地就學問題得到了有效的解決，但仍有約20%的學生依然無法享有同等城市優質教育資源。而在地方層面，部分省市遠遠低于國家水平，以Z省為例，2018年隨遷子女就讀公辦學校的比例為64.46%，低于全國80%的平均水平近15個百分點，其中包括部分大型人口流動城市。大規模流人人口的教育問題使流入地政府肩負著巨大的財政壓力。而多數情況下，中央只是對流入地政府提出了教育投入和管理上的要求，并沒有賦予其相應的財稅權限和相應的經費支持[30]。而隨遷子女異地就學問題并不是孤立的、單純的教育問題，它涉及人口改革、資源配置、戶籍管理、教育體制和財政體制等諸多復雜因素。因此隨遷子女教育問題便成為我國教育發展過程中的典型難題。

3.貧困地區輟學問題難以根治

自《控輟保學通知》（2017年）實施以來，在國家和各級政府高度重視和學校、家長的大力配合下，我國義務教育控輟保學工作成果顯著。從官方的數據來看，學齡人口輟學率大幅度降低，絕大部分地區實現了義務教育零輟學。但本研究團隊實地調研發現，在我國西部深度貧困地區，仍存在學生輟學失學現象。國家同樣給予這些學生免費上學的機會，但他們因為家庭、心理、學習成績差等因素選擇放棄學習。教育部一直強調“不讓一個適齡兒童因家庭貧困而輟學失學”，而這類輟學群體通常不是貧困因素導致的，在他們的認知里，教育始終不具備相當的重要性。更值得警惕的是，在“低輟學率”背后，存在著“高隱性輟學率”的現象，這對于教育的健康發展尤為不利。因為這部分“返學”的學生往往人在心不在，擾亂課堂紀律，嚴重影響課堂教學的正常進行。因此學生的“顯性輟學”與“隱性輟學”問題同樣需引起政府與教育工作者的重視。

（二）均衡教育資源配置效果顯著，但任重道遠

“十三五”期間，我國義務教育發展工作主要圍繞“補短板”和“優化教育資源配置”在進行。全國中小學無論是校舍面積、教學設備器材，還是師資配備，都有較大幅度增長。截止2019年底，全國義務教育鞏固率達到94.8%;鄉村教師生活補助已全面覆蓋集中連片特困區縣，基層教師的生活得到了進一步的保障，尤其是在貧困地區，教師的生活得到保障，意味著他們留下的機會得到了保障;辦學條件達到20條底線要求的義務教育學校（含小規模學校）占比99.8%，義務教育優質均衡縣比例達到92.7%。這說明我國義務教育資源配置取得了重大進展，保證了全國絕大多數地區的中小學生能夠享受到相對優質公平的教育資源。

1.鄉鎮寄宿制學校配套建設有待完善

值得關注的是，受“撤點并校”影響，全國義務教育階段學校數（主要是鄉村小規模學校）從2016年的22.98萬所下降到2018年的21.38萬所，以平均每天14.61所的數量在減少，且下降趨勢還在持續。大量的學生因此難以就近入學，寄宿制學校成為此問題解決的關鍵。在我國義務教育階段，鄉鎮寄宿制學校是既普遍義特殊的一類學校。隨著這一批學生陸續進入學校，學校對于各種教育資源的需求急劇增加，除了基礎設施建設之外，資質合格的校醫和心理輔導員也是必不可少的，它關乎全體學生的身心健康發展。因為這一批學生當中有大量缺乏父母親關愛的留守兒童，這類學生的心理健康是學校教育過程中不可忽視的要素。

2.教師隊伍建設有待加強

近年來，我國義務教育教師隊伍建設成果豐碩，截止2019年底，全國共有義務教育階段專任教師1001.65萬人，較2016年增長73.96萬人，小學初中生師比分別達到16.85：1、12.88：1，已超過國家標準。

然而，部分地區教師隊伍仍存在結構性缺編、流失現象嚴重等問題。根據課題組在西部Y州實地調研發現，音體美英等學科缺教師1500名，寄宿制學校缺學生生活管理教師、工勤人員等600名;其中Z縣中小學音體美缺180名、信息技術缺49名;初中語數外教師缺44名。另外，由于工作環境惡劣、待遇較低、壓力大等原因，教師以此為由辭職，教師流失現象嚴重。如Z縣2018年以來共引進教師189名，因待遇低、壓力大等原因，目前已辭職46名。主要原因是縣財政壓力大，教師工資、補貼很難落實，對于這類情況，需要中央和省政府加大專項經費支持教師生活補貼和教師目標績效獎，同時按照學校后勤人員數量配額彌補缺口，參照區市縣標準和當地群眾人均收入水平，合理提高工資待遇標準。

3.教育信息化基礎仍需鞏固

另外，教育信息化建設取得重大進展的背后，部分地區及學校出現了應對突發公共危機能力不足的問題。自2016年以來，全國中小學校互聯網接入率從87%提升至2019年底98.4%，學校多媒體教室普及率從80%提升至93.4%，優質數字教育資源惠及邊遠貧困地區400多萬孩子。而當突發公共危機發生時，部分欠發達地區學校的劣勢會被放得更大，學生不能擁有優質教育資源，部分甚至缺乏正常上課的條件。

在未來“十四五”教育發展規劃中，要繼續加大對義務教育的投入，尤其是欠發達地區學校，使所有學生都能夠享受到相對平等且優質的教育資源，保障區域間教育一體化與縣域內各學校教育一體化發展，實現更公平更有質量的義務教育;同時要嚴格落實鄉村教師享受鄉鎮工作補貼、鄉村教師享受保障性住房等政策，保證中小學教師工資與當地公務員收入同步調整，教師職稱評聘適當向鄉村傾斜，保障教師的合法權益，使教師有更好的職業發展。

（三）向學校內涵式發展轉型

如果把國家對教育的資源投入看成是由外到內發展教育，那么學校自身內涵式發展就是由內到外發展教育。當外在條件滿足時，教育發展的瓶頸只有由內到外地突破，這就是學校內涵式發展的重要性。

1.農村高水平校長的需求增大

自2013年2月教育部頒布實施《義務教育學校校長專業標準》后，從中央到地方.各級政府都高度重視和支持校長培訓工作，各類校長培訓班如雨后春筍般在全國各地建立。2014年6月《關于啟動實施中小學校長國家級培訓計劃的通知》提出啟動“校長國培計劃”，旨在發揮“雪中送炭”作用，著力推進各地不斷完善中小學校長培訓體系，提高校長培訓治理現代化水平，推動中小學校長隊伍整體素質全面提升，尤其是要為邊遠貧困地區培養一批推進基礎教育改革發展、實施素質教育的帶頭人。近兩年，校長國培計劃共培訓中西部鄉村校長、園長近6.5萬人次，辦學治校能力不斷提升[31]。另外，中小學校長信息化領導力的培訓愈發受到重視，全面提升中小學校長信息化領導力也是信息化時代發展的需要，“高品質”“高質量”成為我國新時代中小學校長培訓工作的重要標準。

2.家校合作效果有待提升

近年來，“加強家校合作”的呼聲變得愈發強烈，因此越來越多的學校，尤其是小學，開始興起學生家庭作業“家長檢查、反饋教師”的模式。這看似緩解了教師的壓力，也讓家長更多地參與到了學生的學習當中，但卻與2019年6月頒布的《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》（以下簡稱《提升教育質量意見》）中“不允許將學生作業變成家長作業或要求家長檢查批改作業”的要求相悖，另有研究者在長期的實踐中發現，部分地區家校合作的隨意性較強、計劃性較弱;學校與家長之間單向灌輸較多、雙向交流較少;家校合作的活動階段性較強、統籌性較弱[32]。可見，家庭與學校之間尚未形成良好的互動合作系統，家校合作理應被賦予更多的重視與關注。

3.校園文化特色發展不夠

校園文化是展現學校精神風貌的重要途徑。一直以來人們對校園文化的理解停留在存在于學校各個角落的勵志型標語，它們的作用不可否認，但“千篇一律”的標語不應成為展現校園文化的主流形式。校園文化作為一種隱性精神力量，既應該繼承學校優良傳統文化，也應開拓創新發掘新的校園文化。本研究團隊實地調研發現，部分中小學領導人沒有意識到校園文化的重要作用，學校各處標語依舊。很多學校只是單純地搞物質文化建設而忽略了精神文化建設，尤其是處在地方民俗文化豐富的學校，更應該就地取材，充分利用資源。更關鍵的是校園文化應結合地方實際，根據學生的身心發展規律，形成一套小學到中學連貫的教育文化體系，這對于學生的自我認知、學校與民族認同以及社會認識有著非常重要的作用。

4.校園欺凌現象尚未消除

關于校園欺凌，2016年一份對我國29個縣104825名中小學生的抽樣調查發現，校園欺凌發生率為33.36%，其中偶爾被欺凌的比例為28.66%，經常被欺凌的比例為4.7%[33]。一組M市小學生校園欺凌情況的調查數據顯示：18.6%的學生有被同學集體孤立的經歷，40.7%的學生有被取“壞綽號”的經歷，46.2%的學生有被故意沖撞攻擊的經歷[34]。《中國校園欺凌調查報告》（2017年5月）指出，語言欺凌是校園欺凌的主要形式，其發生率明顯高于身體欺凌、關系欺凌以及網絡欺凌行為，占23.3%。以上的數據統計的僅僅只是被欺凌的同學，如果將實施欺凌行為的同學加入統計數據，結果將更加令人擔憂。因此校園欺凌問題務必成為每個學校都應重視的問題，降低、消除校園欺凌發生率成為學校健康發展的重要工作。

（四）教育質量評價方式單一

2019年6月出臺的《提升教育質量意見》，是黨中央出臺的第一個聚焦深化教育教學改革、全面提高義務教育質量的綱領性文件。近幾年來我國義務教育質量有了很好的發展，根據經濟合作與發展組織（OECD）公布的2018年國際學生評估項目（PISA2018）測試結果，我國四省市學生閱瀆、數學、科學三項關鍵能力素養均位居參測國家（地區）第一。但參加比賽的省市均位于我國東部教育資源相對豐富的地區，而在我國中西部農村貧困地區，教育質量水平偏低是普遍存在的問題。人民群眾日益增長的優質教育需求和不平衡不充分的教育發展之間的矛盾仍然存在。

如今正處于教育質量發展的關鍵時期，學生的德智體美勞五育并舉對于學生的發展舉足輕重，但對于貧困地區學生來說，“志”大于“智”。習近平總書記強調，扶貧先扶志，扶貧必扶智。衡量教育質量的標準不能只限于學生的成績，更重要的是考察學生身體、心理、精神層面的表現。大學生參加體育運動時昏倒甚至猝死的情況時有發生，一時間大學生體質健康成為人們討論的熱點話題。有學者調查發現，從大學一年級到四年級中，始終有超過1/3的學生每周鍛煉的次數為0次，而這其中義有57%以上的人是不喜歡體育活動[35]。說明他們沒有培養起良好的健康意識和體育鍛煉的習慣，這跟他們中小學體育教育有著密切的關系。另外，受到父母教育素養、家庭經濟背景因素的影響.部分鄉村小規模學校的學生的自信心普遍較低[36]。這些學生因為家庭經濟條件較差義缺乏與家長的有效溝通，同時在學校過于封閉，缺乏與外界交流的機會，加上缺乏及時的心理疏導，這對于學生的心理建設以及自我效能感的提升十分不利，這部分同學的心理問題值得我們更多的關注。

在未來“十四五”規劃，乃至2035年教育現代化發展過程中，我國社會經濟發展速度會越來越快，對義務教育的資源投入會逐漸趨于飽和，彼時學校間、學生間的差距會越來越小，個性化充分發展后學生的表現將成為教育質量高低的體現，這也使得教育質量的評價將會變得更加多樣化。

三、指標體系的構建

義務教育“十四五”發展規劃目標任務的評估指標體系構建需要遵循一定的科學原則，尤其在我國農村貧困地區，更需要將地方發展實際情況與國家義務教育發展相關重大戰略密切結合。在此前提下，本文將以上論述的目標任務細化為可操作的指標，構建科學合理的指標體系。

（一）指標體系構建原則

1.客觀性原則

客觀性一方面是指建立指標體系所使用的理論與方法必須符合客觀發展規律、能夠反映現實世界，不能不切實際或以人的意志為轉移;另一方面是指評估過程中使用的評估數據一定要客觀真實，在對各地義務教育發展進行實地評估的時候可以從各地教育部門提供的統計數據或各年度相關的綜合統計年鑒中獲取，也可以通過實地調查評估獲得能夠真實反映各地區義務教育發展的實際情況的數據。

2.系統性原則

義務教育“十四五”發展規劃目標任務的評估指標體系是一個綜合、完整的指標體系，應當涉及到政府、學校、家庭、教師以及學生等諸多方面，且能夠考慮到各個要素相互之間的相互影響。同時在選取能夠反映各地義務教育發展特點的指標的過程中，要抓住主要特點，有理有據，既做到覆蓋面廣，也要不相互交叉。另外，在評價過程中，盡量克服評價方法單一的問題，定性的評價方法靈活度較高，自由度較大，但缺點是過于依賴評價者的經驗;定量的評價方法雖然是靜態的，但具有較強的客觀性。因此，要利用定性評價與定量評價的相結合的方法來建立指標體系。

3.科學性原則

義務教育“十四五”發展規劃目標任務的評估指標體系必須在一定的理論依據與實踐依據的基礎上才能建立。對于各項指標以及評估方法的選擇，需要有理有據，對不同的指標進行分類，盡量系統全面;在評估過程中，選取的評估數據以及后期對數據的處理，同樣需要科學規范的處理方式，例如采取數據的無量綱化方法或標準正態化進行轉換，使數據更利于分析。

（二）指標體系構建方法

從2019年1月到2020年3月期間，調研組共進行三次大型實地調研，通過實地和網絡途徑發放1萬份調查問卷，回收8213份。同時，開展深度訪談與焦點組訪談征求意見。調查對象包括北京、山東、河南、湖南、重慶、四川、廣西、甘肅、陜西、吉林等省市以及下轄區縣教育行政部門、發改委、財政局、統計局、衛計委、人社局等T作人員、社區負責人、校長、教師、家長和學生，共收集到52項指標。指標內容覆蓋我國義務教育發展的全過程、全階段，涉及政府、學校、家庭、社區等多方面，既包含指標實施過程，也包含指標實施效果。

采用德爾菲法征詢專家意見，征詢過程主要分為四個階段。第一階段主要是篩選，收集整理專家反饋，篩選出26項可行性較強的指標;第二階段主要是查漏補缺，在此前基礎上結合專家意見不斷調整，得出33項認可度較高的關鍵性指標;第三階段主要是提煉優化，通過第三輪專家意見，對指標進行優化調整，得到最終形成義務教育“十四五”發展規劃目標任務評估的28項關鍵指標;第四階段主要是確定指標權重，在整理專家意見的基礎上，結合我國義務教育現實發展狀況，最后教育機會領域權重設置為10%;教育投入權重設置為50%;教育過程權重設置為15%;教育質量權重設置為25%。

對于每個領域內的單項指標則運用均分法的思想進行權重的設置。得出教育機會領域下各項指標權重均為3.33%（以下保留兩位小數），教育投入領域下各項指標的權重均為2.94%，教育過程領域下各項指標權重均為3.75%，教育質量領域下各項指標的權重均為6.25%。具體權重分配情況如表1所示。

（三）指標體系的綜合集成

義務教育“十四五”發展規劃目標任務評估的綜合評價值是我們分析的基礎，是多個評價指標合成后形成的指數。但由于指標體系中各項指標的單位無法做到統一，考慮到評估結果的合理性和可解釋性，僅僅簡單相加求總分或求平均數無法做到真實可靠。因此為了保證不同量綱指標之間能夠進行有效合成，需要對各項指標進行處理，并將指標體系中多個指標評價值通過科學的模型合成一個整體性的綜合評價值。通常在實際中更傾向于通過均值化方法實現指標無量綱化，對原始數據進行均值化處理后，不僅消除了指標量綱和數量的影響，使不同指標間的數據能夠合成，且解釋起來更容易[37]。

將指標數據無量綱化之后，義務教育“十四五”發展規劃目標任務評估的綜合評價值便可以按照事先分配的權重，經過加權綜合法計算而得，具體計算方式如下：

z=∑ⁿ_k=1W_k*X_k（1）

其中，z表示綜合評價值，Wk表示第k個指標項目的權重，Xk表示第k個評價值，將n個指標項目的權重與評價值相乘的結果累加，就得到綜合評價值z。各地可根據地方調查評估的實際情況，也就是z值分布比例，靈活地為z值劃分為不合格、合格、優秀等不同水平，通過對z值的比較，可以直觀地看出各地相對發展水平。利用線性加權綜合評價法能夠客觀、科學、全面的反映各個具體指標對義務教育“十四五”發展的整體影響效果及程度，確保最終得到的綜合評價值能夠切實反映各地區義務教育實際發展水平與進度。當然，最終評價結果僅是作為參考，評價者必須辯證客觀科學地看待評價結果。

（四）具體指標實例

1.校長領導力的評估與運用

課題組針對西部X市6區縣106所學校校長的各項能力進行調查。X市校長整體上在團隊領導與管理、認知與學習能力、道德影響力、成就特征、個人特質各維度的平均分數都高于4分（4.58-4.70），按預先設定的量表等級水平，處于“基本符合”，說明目前校長領導力總體比較高。

各個區縣學校校長領導力具體情況如下頁表2所示，E縣學校校長整體領導力為4.72，得分最高，A區和B區學校校長領導力得分排名第二，其次是D縣和C區，F區得分最低。排名前5的區縣校長總體得分差距較小，但F區校長得分遠遠低于其他幾個區縣。在現實評估過程中，要特別注意類似情況，專事專辦，針對情況不同的區域采取不同的措施。

2.學生閱讀素養的評估與運用

針對學生的閱讀素養，課題組對西部X市6區縣106所學校共計7000余名八年級學生進行了調查，結果顯示X市各區縣學生閱讀素養整體水平存在顯著差異。具體而言，A區學生的閱讀素養水平最高，平均得分為527.28，比全市學生的平均分高27.24;C區523.26排第二，比全市均值高23.22;D縣502.92排第三，比全市均值高2.87。而E區494.33、B區492.97、F區492.80都低于全市均值，比全市均值分別低5.71、7.08和7.24分。對于總體成績較好的A、C、D區縣，要保持住優勢，而對于成績較差的B、E、F區縣，則需要找出自身原因，充分利用已有資源，尋求有力幫助，以早日脫離困境。

同樣，針對上述學生以城市戶口和農村戶口為條件加以區分，得出兩類學生群體在閱讀素養整體水平上存在顯著差異。城市戶口學生閱讀素養得分為537.23分，比全市均值高16.68分;X市農村戶口學生得分為518.77分，與全市均值相比，低了1.77分，與城市戶口學生相比，低了18.64分。可見，城市戶口學生總體上閱讀素養水平相對農村戶口學生具有較大的優勢。

3.學校歸屬感的評估與運用

學校歸屬感問卷采用Goodenow編制，香港學者Cheung等翻譯的學校歸屬感問卷[38]。學校歸屬感分為歸屬感和抑制感兩個維度，通過對學校歸屬感總體及其維度的計算。學生在學校歸屬感及其兩個維度歸屬感和抵制感上的項目的平均得分分別為3.842， 3.642， 2.638。學校歸屬感采用的是6點計分方式，從“1完全不同意-6完全同意”。學校歸屬感和歸屬感采用的是正向計分的方式，都比較接近于參考值3.5分，處于量表中預先設定等級中等偏上的水平。抵制感則采用反向計分的方式，小于參考值3.5分，也就說明當學生的抵制感越低時，學生的歸屬感反而越好。

四、“十四五”期間政府需要出臺的各種政策措施建議

在義務教育“十四五”規劃發展過程中，各項目標任務達成的途徑與評估的方法會有所區別，各級政府需根據目標任務的性質與評估結果，有針對性地出臺“強制性”與“引導性”配套政策，督導義務教育“十四五”發展規劃目標任務的執行與完成。對于教育機會領域中鞏固率、輟學率，教育投入領域中校醫配備率、心理輔導員配備率和教師與當地公務員工資比例以及教育過程領域校園欺凌發生率等指標不合格的地區或學校，政府需出臺例如“對輟學及隱性輟學的學生進行單獨教育”“學校必須根據學生數配備一定比例的校醫與心理輔導員”“教師平均收入水平不得低于當地公務員”等強制性政策和措施，優化投入結構，讓教育資源惠及所有家庭和孩子。

另外，對于留守兒童、隨遷子女兩類特殊學生群體，無論在教育過程還是教育結果的表現均有較大提升空間，這其實是國家強制性政策的局限性。家長參與能給這兩類特殊學生群體的教育效果帶來質的提升，社區的參與則能夠對學校教育起到良好的鞏固作用。因此政府應出臺適當的“引導性政策”，引導家長積極參與家校之間的合作;鼓勵設立社區教育指導機構，統籌指導本區域社區教育工作的開展。例如“家長應定期向班主任了解/匯報學生在校/在家學習情況”“家長應以多種形式參與學生學習”“社區要積極面向學生家長開展教育理念、教育方法等方面的家庭教育指導”等政策。

另外，學生的內生動力如自我教育期望、自我效能感、學校歸屬感等方面的素質是教育質量的重要體現，這些方面的不足也是部分農村學生“隱性貧困”主要表現，它對學生發展的制約程度或許超過“經濟貧困”。而學生個體通常具有較強的自主性，“強制”在他們眼里意味著“可抵抗”，因此，“可以做什么”的引導性措施往往比“必須做什么”的強制性措施對他們的培養效果更顯著。

國家治理體系與治理能力現代化是黨和國家的重大戰略，教育治理是其中重要的環節。當前，國家正處于優化治理體系提高治理能力的過程中，對于教育體系中留守兒童、隨遷子女教育以及農村教師待遇等重難點問題，若全權由政府負責會使政府的負擔過重，反而不利于國家教育事業整體的發展。最好能夠借助市場的力量，由政府主導，鼓勵引導社會力量參與教育治理，發展優質民辦教育，解決隨遷子女優質教育機會供給不足的問題;引進一批培訓質量高、社會效益好的社會培訓機構參與學生的教育，為農村留守兒童的教育提供保障。當然，“引導性政策”出臺的目的是為了與“強制性政策”相互配合，兩者相互促進才能使教育更快更好發展，為教育現代化乃至“兩個一百年”目標的實現奠定堅實的基礎。

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作者簡介：

李玲：教授，博士生導師，研究方向為教育政策、城鄉教育、人口與教育資源配置（22519831i8@qq.com）。

劉一波：在讀碩士，研究方向為基礎教育質量測評與教育政策（1062996566@qq.com）。

戴秋萍：在讀碩士，研究方向為基礎教育質量測評與教育政策（1146789583@qq. com）。

收稿日期：2020年5月15日

責任編輯：趙云建

*本文受國家社會科學基金重大招標項目“教育阻斷貧閑代際傳遞的政策設計與評估研究”（項目編號：18ZDA338）資助、系教育部規劃司課題“‘十四五時期教育改革發展的國內外環境及目標任務研究”（課題編號：SSW202006）研究成果。