沿邊地區開放平臺高質量建設路徑

[摘要] 目前，重點開發開放試驗區、綜合保稅區、邊境合作區、邊民互市區、跨境經濟合作區、境外產業投資平臺以及邊境旅游試驗區等沿邊地區對外開放平臺，由于各自的原因，政策功能和產業集聚功能尚未有效發揮，對沿邊地區對外開放和經濟發展的帶動作用亟待加強。“十四五”時期，需要從推動政策落地，加強平臺整合、體制機制創新，加快推廣復制等多方面推動沿邊各類平臺高質量發展，使沿邊地區成為構筑國內國際雙循環新發展格局的重要支撐。

[關鍵詞] 沿邊地區 ? 開放 ? 平臺

[中圖分類號] F125 ? [文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2020）06-0053-06

[作者簡介] 曲鳳杰，國家發展改革委對外經濟研究所，博士，研究方向：對外開放。

改革開放以來，國家對沿邊地區發展給予重大支持，其中最主要的措施是通過各類開放平臺建設擴大沿邊地區的對外開放水平，并給予專項資金支持。我國沿邊地區的對外開放平臺種類很多，除了黑龍江、云南、廣西等沿邊省（區）建立自由貿易試驗區外，還包括重點開發開放試驗區、綜合保稅區、邊境合作區、邊民互市區、跨境經濟合作區、境外產業投資平臺以及邊境旅游試驗區等。

一、沿邊地區各類對外

開放平臺發展現狀及問題

（一）重點開發開放試驗區

2012年開始，國家陸續批復了8個重點開發開放試驗區。東興、滿洲里和瑞麗是第一批，最新的是2020年3月批復的廣西百色重點開發開放試驗區。目前來看，試驗區普遍存在以下問題：一是經濟發展水平較低，要素資源集聚能力不強。教育、醫療等條件有限，各項公共服務設施不盡完善，難以集聚人氣，人才、技術、項目以及資金等經濟高質量發展所需要的要素支撐不足。二是政策和體制創新難度大，已有政策難以落地。試驗區應解放思想、先行先試和體制機制創新，但支持政策總體偏原則性，試驗區“試驗”力度弱化，多是對其他自由貿易試驗區政策的復制。2015年12月國家出臺的《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發﹝2015﹞ 72 號），給予試驗區新一輪政策支持，但很多政策落地仍需與國家有關部委對接爭取。而試驗區管理機構規格低，很難協調屬地內海關、檢驗檢疫、邊防等部門，導致試驗區自主創新受到束縛和限制。三是試驗區建設資金嚴重不足。尤其是國家給予試驗區的轉移支付口岸、園區基礎設施、通道、社會事業和生態保護等方面建設的資金需求。目前，第一批試驗區面臨財政轉移支付政策到期的問題。

（二）綜合保稅區

伴隨我國改革開放的逐步深入，綜合保稅區已發展成為我國開放型經濟發展的先行區、加工貿易轉型升級的集聚區，在承接國際產業轉移、推進區域經濟協調發展、促進對外貿易和擴大就業等方面發揮了重要作用。2019年全國綜合保稅區實現進出口總值2.9萬億元，對我國外貿增長的貢獻度達30%。

但是沿邊地區綜保區普遍存在進出口值低、總體排名落后、功能單元不豐富、運營不理想問題。以滿洲里綜合保稅區為例，2019年實現外貿進出口額僅5.28億元，大幅落后于我國綜合保稅區外貿進出口平均水平。沿邊地區綜合保稅區運營不理想的主要原因有：一是受制于外向型經濟發展，整體水平低。與沿海和內陸地區相比，沿邊地區外貿依存度普遍偏低，沿邊多數省份不足10%，遠低于全國30.7%的水平。貿易中以邊境小額貿易占比高，進出口商品以資源性商品為主，與毗鄰國家經濟融合度較低。受國內中歐班列補貼政策影響，進口資源落地加工產業有向內地轉移趨勢。作為外向型經濟發展的平臺，綜保區適合的“兩頭在外”的加工貿易企業比較少，招商引資難度較大，產業發展落后，貿易規模和水平較低。

綜保區的核心功能是出口加工、保稅物流、研發設計、國際貿易商品展示、保稅維修等，必須具備良好的區位交通條件以發展國際保稅物流，而且要打造綜合服務平臺。綜保區應該重點布局有保稅需求的外向型產業。但是，在綜合保稅區的申建運營過程中，由于沿邊地區有些地方政府部門對綜保區功能、定位認識模糊，對市場及綜保區功能的需求缺乏足夠的認知。只是被動地進行招商引資，沒有形成有體系的招商策略，確定產業方向和引資重點時沒有充分與綜保區政策功能結合，導致有些企業進入后，發現自身業務并不適合在綜保區。

（三）邊境經濟合作區

邊境經濟合作區是中國沿邊開放城市發展邊境貿易和加工出口的重要區域。1992年至2015年，已批準設立國家級邊境經濟合作區17個。2015年，國務院印發《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72號）提出邊境經濟合作區是中國深化與周邊國家和地區合作的重要平臺，并將已批準設立的17個國家級邊境經濟合作區列入沿邊重點開發開放名錄。2019年5月，國務院印發《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》（國發〔2019〕11號）指出，支持國家級經開區與邊境經濟合作區、跨境經濟合作區開展合作，共同建設項目孵化、人才培養、市場拓展等服務平臺和產業園區。

目前邊境經濟合作區發展遇到的主要問題：一是邊境經濟合作區主導產業仍然以林木、農副產品等進口資源加工為主，其產業層次整體滯后于全國水平;二是邊境經濟合作區政策優勢加速趨弱。隨著中國改革開放的深化，粵港澳大灣區、海南自由貿易區（港）、長三角一體化、長江經濟帶等區域戰略的推進，邊境經濟合作區的政策優勢面臨趨弱的困境。沿邊開發開放新平臺重點開發開放試驗區、跨境經濟合作區、自由貿易試驗區、綜合保稅區也對邊境經濟合作區形成擠壓，邊合區的政策優勢幾乎喪失殆盡。三是邊境經濟合作區管委會管理權限較低，與其依托的口岸協調聯動不足。四是建設資金不足，嚴重制約邊境經濟合作區發展。由于邊合區一般地價偏低，土地出讓收益難以支撐其基礎設施建設需要。

（四）邊民互市貿易區

互市貿易是固邊、富邊和興民的重要政策舉措，對于推動邊境地區經濟社會發展，提高邊民生活水平，具有特殊意義。我國 9 個省區的 140 個陸地邊境縣大都批建了互市貿易區。1991 年國務院辦公廳下發 《關于積極發展邊境貿易和經濟合作促進邊疆繁榮穩定意見的通知》，明確了邊民互市進口的商品，從不超過人民幣 300 元 的免征進口關稅和產品稅 （增值稅） ，上調至2008年的 8000 元，執行至今。

邊民互市貿易區雖取得了一定成效，但受沿邊地區人口、體制機制和政策等條件限制，還存在在國家層面立法滯后、聯檢部門協同性弱、區域內多頭對外和抬價爭購、受益面窄等問題。

1. 海關監管的自由裁量權大，執法部門裁量標準不統一。由于國家涉及互市貿易的管理辦法執行起來具有較大彈性，執法部門缺乏明確具體的監管規范，導致執法過程中各部門、各口岸尺度不一，各口岸部門協同性差等問題。比如，根據《邊民互市貿易進口商品負面清單》，除《清單》所列商品外，邊民均可通過互市貿易方式進口來自周邊國家的商品。但某些海關人員對此理解有偏差，提出需要《邊民互市貿易免稅商品目錄》正面清單才能執行負面清單，否則無法執行。

2. 空間有限制約互市貿易發展。以滿洲里中俄互市貿易區為例，區內僅有一條間接連接俄方的進出區通道，由于通道位置敏感，通道寬度拓展調整后仍不能滿足俄方客、貨車進出區的需求;區域停車場承載能力有限，以俄貨車為例，僅能容納15輛貨車的停放需求，且已無停車場拓展的閑置場地;區域倉儲能力更為緊張，滿負荷倉儲僅能存放200噸以內的貨物倉儲需求，無法滿足互貿加工產業原材料大進大出的需求。隨著互貿區互市貿易人數與交易量的日益增長，場地制約問題日益凸顯，已成為制約互市貿易快速發展及互市貿易轉型升級的重要因素。

3. 互市貿易“關稅紅利”逐步消失。互市貿易的產品主要集中在日常生活用品如農副產品、五金機電產品、玩具、家具、服裝等，技術密集型產品如手機、電子元器件、電腦、節能環保材料等，往往難以通過互市貿易出口。互市貿易零散的運輸，使其運輸成本高于組團互市貿易成本，不具備規模效益。此外，隨著關稅的逐步下降，多數互市貿易成品關稅快速降低，甚至接近零關稅，互市貿易的關稅優勢逐步消失，處于交易商品產業鏈最低端的參貿邊民不僅收入情況未得到改善，其收入水平也在逐步降低，互市貿易興邊富民的發展初衷并未實現。

4. 與新政相匹配的指導性細則及操作規程尚未明確。2019年9月，國家出臺了《國務院辦公廳關于促進邊境貿易創新發展的指導意見》，為邊境地區提供了難得的發展機遇。但目前很多政策難以落地。一是實施細則仍需完善。與《意見》相匹配的如“邊民互市貿易管理辦法”“邊民互市貿易不予免稅清單”“互市商品流通稅率征收標準”等配套的指導性、操作性細則尚未明確，增加了相關職能部門監管及征管風險。二是商品運輸方式仍需多元化。《意見》將邊民互市貿易進口來源地范圍拓展至15個國家，但十五國互市商品運輸成本削弱了互市商品價格優勢，尚需海關總署結合各互市口岸特點制定相對寬泛的商品運輸方式，推進互市貿易靈活多樣發展。三是細則流程仍需簡化。按照規定，除《邊民互市貿易進口商品負面清單》所列商品外，邊民均可通過互市貿易方式進口來自周邊國家的商品。但目前海關對于《清單》以外的商品以互市貿易方式進口時仍需進行監管風險等級評估，進行入區商品備案，中高風險商品及不具備備案條件商品仍會被拒之境外。

5. 互市貿易落地加工政策試點范圍小，政策帶動作用相對有限。互市貿易落地加工政策可以大幅降低企業稅負，對企業利用改政策開展落地加工具備一定的吸引力。邊民互市落地加工還受到邊民互市進口免稅每人每日貨值 8000 元額度限制，利用該政策開展落地加工很難做大做強。

（五）跨境經濟合作區

跨境經濟合作區通過“兩國一區、境內關外、封閉運行”“一線放開、二線管住”的模式，致力于在區內加強貿易投資自由化、人員往來便利化、基礎設施互聯互通、監管服務高效便捷等合作，將合作區建成集國際貿易、物流倉儲、進出口加工、旅游娛樂及金融服務等多功能于一體的綜合開放平臺。中哈霍爾果斯邊境合作中心和珠澳跨境工業區是以跨境合作區的方式建立，其中珠澳跨境工業園是一個國家兩個關稅區，而且面積較小、功能也相對單一。所以，中哈霍爾果斯邊境合作中心是我國首個跨境經濟合作區。在建的跨境合作區還包括中國磨憨—老撾磨丁、中國瑞麗—緬甸木姐、中國紅河—越南老街等跨境合作區，中尼跨合區也已經中國和尼泊爾雙方政府同意共同推動，2010—2012年，商務部與西藏自治區人民政府簽署了《關于推動建設吉隆口岸跨境經濟合作區備忘錄》，并合作編制了《吉隆口岸跨境經濟合作區可行性研究報告》。2019年10月，中華人民共和國和尼泊爾聯合聲明，明確了建設中尼跨境經濟合作區，進一步推動雙邊產能和投資等多領域合作，目前在研究論證階段。近期擬先設立中尼邊境合作區，邊合區選址方案已經初步商定。

跨境經濟合作區建設的主要問題有：第一，對方口岸基礎設施嚴重落后。與我國合作的國家一般基礎設施嚴重落后，使得通關能力和運輸能力大打折扣，嚴重制約了跨境經濟合作區的發展。第二，啟動區建設雙方不同步。目前，正在推動的跨合區，都是我方積極推動，對方雖然也有積極相應的表態，但在具體行動上比較緩慢。有的國家新開通口岸的基礎設施基本上是依靠中方援建而成，跨境合作區開發建設中過度依賴中國，造成中國單方面推動跨境合作區建設的被動局面。第三，合作區建設規劃思路缺乏政策協調和充分論證。由于跨合區不是單邊行動，需要商務部、外交部等有關部門進行國際協調，而且由于缺乏國際規劃合作，造成我方單方面編制中方合作區總規、詳規、產業規劃，與對方產業協作難以體現。跨合區涉及一系列政策創新，面臨共管共治等復雜的法律問題，需要建立有效的雙邊協調機制和國際商事仲裁機制，協調解決刑事案件管轄、貿易糾紛等各類法律問題。

（六）境外產業投資促進平臺

作為境外產業投資促進平臺，沿邊地區境外產業園區當前運營中仍面臨不少問題。

1. 境外園區缺乏合理的運營規劃和設計。園區普遍對于前期產業研究與規劃不夠重視，僅從基礎工程量與投資額來開展境外園區的投資可行性論證，缺乏對園區整體發展規劃。由于系統規劃的缺失，沿邊地區高質量、高標準的境外園區數量不多，大多數境外園區存在發展定位不明確、產業支撐乏力等問題。

2. 園區運營水平整體不高。一是園區產業體系和功能結構相對單一，主要圍繞農業種植、木材及農副產品的貿易和加工等產業布局，產業價值鏈短，附加值相對較低。二是園區基礎設施建設落后，園區管理方式較為粗放，配套服務能力不足。三是招商引資困難，入駐園區的企業無論是數量還是規模都不大，而且流動性較大。

3. 資金缺口較大，投融資渠道不暢。園區盈利模式單一，主要以工業用地的出讓和出租、廠房與宿舍的出租為主，此盈利方式無法回收基礎設施投資。園區的后續開發建設主要依靠園區開發企業自有資金來推動。受限于境外融資渠道匱乏，民營企業主導的境外園區又很難獲得國內政府部門補貼和政策性金融機構的支持，國內商業性金融機構出于風險防范的考慮，對投資境外園區資產持謹慎觀望態度，這些因素都制約著境外產業園區的可持續發展。

4. 抗外部環境風險能力弱。境外園區所在地區基礎設施較為落后，境外產業園區建設成本和投資風險較高。特別是近年來毗鄰國家國內經濟形勢不穩、法制不健全、政策變動大、營商環境差、匯率大幅波動，都對給境外產業園的長期建設和運營帶來困難。

（七）邊境旅游試驗區

邊境旅游試驗區是國家層面確定的唯一以改革為指向的旅游業發展重點區域，旨在解決邊境旅游面臨的困境和問題。2018年4月，國務院同意設立內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區，這是中國首批設立的邊境旅游試驗區。目前來看，邊境旅游試驗區建設正處于探索之中，旅游管理體制機制改革創新和旅游擴大開放的舉措仍需要積極推動。推進出入境、口岸簽證、免稅店設立、團隊旅游、稅收等方面的政策突破，仍然有很大的協調難度。

二、“十四五”時期加快沿邊地區

對外開放平臺高質量發展的總體思路

“十四五”時期要通過“一帶一路”建設助推沿海、內陸、沿邊地區協同開放，構建統籌國內國際、協調國內東中西和南北方的區域發展新格局。作為我國對外開放重要前沿和戰略樞紐，沿邊地區要依托口岸和各類對外開放平臺，加快由通道經濟向產業經濟轉型。

（一）加快各類平臺整合

整合邊民互市區、邊境經濟合作區以及經開區、產業園區，推動政策在更大范圍的復制推廣，建立覆蓋沿邊地區普適的開放政策框架：一方面，減少不同口岸城市之間爭相建立新的開發開放試驗區、綜合保稅區、互市貿易區等新平臺;另一方面，減少在一個口岸城市不同平臺之間為爭奪要素資源而進行的競爭。

（二）推動口岸和通道一體、貿易和加工聯動

以口岸為牽引，聯動沿邊地區各類開放平臺和產業平臺，形成對外連接國外、對內連接境內廣大腹地雙向互動的國際商貿物流大通道，構建“口岸樞紐+通道+貿易+加工”的泛口岸經濟區。以各類平臺一體化管理為切入點，構建沿邊樞紐服務大平臺，提升要素資源集聚能力，按照“口岸一體、通道暢通、產業集成、空間優化”的創新思路，推動口岸與腹地一體化開發開放。

（三）打造沿邊開放新高地，構建全域開放新格局

沿邊省份整合、復制、推廣自由貿易試驗區、重點開發開放試驗區、邊境合作區、邊境旅游合作區、邊民互市區等各類平臺政策。復制推廣“一次備案、多次使用”“倉儲貨物按狀態分類監管”“大宗商品現貨保稅交易”等自由貿易試驗區創新制度。鼓勵各類對外開發開放平臺創新體制機制，全面推進政策落地，爭取全域范圍內實行自由貿易區高水平的開放政策。

三、推動沿邊地區對外開放平臺

高質量發展的對策建議

（一）賦予沿邊省份開放平臺更多創新發展自主權

將對外開發開放平臺建設作為沿邊地區經濟轉型和高質量發展的重要抓手。一是有關部門將各類權限下放到沿邊省區。將市場準入權限下放邊境省區。加大對沿邊地區申請的關稅配額傾斜支持力度，適當放寬邊貿進口產品管制，豐富優質產品進口門類和數量。允許各邊境地區因地制宜制定《邊民互市貿易進口商品負面清單》。二是擴大政策試點范圍，如將自由貿易試驗區政策在沿邊地區全域推廣，將互市貿易區落地加工試點推廣到沿邊省（自治區）全域等。

（二）注重海關特殊監管區功能提升

根據綜合保稅區發展情況看，沿邊地區不適合新建綜合保稅區，而應該著力于已有綜合保稅區的功能提升上。圍繞落實國務院《關于促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》21項政策任務，在服務保稅倉儲、國際貿易、保稅物流等產業常態化運作的基礎上，在綜合保稅區重點推進跨境電子商務、汽車平行進口、IT產品加工、重型設備儲運出口等高附加值業態發展。建設多式聯運轉運中心、區域分撥中心、跨境電商海外倉等，推動國際會展中心、標準化流轉庫房、國際件快監管中心等運營平臺建成。結合國家跨境電商綜合試驗區建設，促進綜合保稅區發展網購保稅進口業務。拓展展示銷售、研發設計、檢測維修等現代服務業功能。重點引進服務貿易運營團隊，吸引供應鏈服務、金融服務、國際物流、檢驗檢疫、保險保理等企業入駐，健全金融服務配套體系，提升多元化的服務能力。

（三）有序推動邊境經濟合作區發展

一是促進與其他平臺載體聯動。加大邊境經濟合作區與邊境口岸、海關特殊監管區等開放平臺載體的聯動，促進基礎設施的互聯互通和市場資源共享。爭取獲得國家主管部門對聯動模式的支持和批準，推進各部門執法合作、信息互換，完善監管設備、運輸工具配置，從機制和技術上保證口岸與邊境合作區之間貨物能夠順利流轉、監管到位。通過邊境口岸的城鎮化不斷提升邊境地區市場的廣度與厚度，為邊境經濟合作區高質量發展提供必要的生產要素準備和商業服務配套。

二是支持邊境貿易創新發展。支持邊境貿易創新發展，對邊境小額貿易出口試點增值稅無票免稅政策，實行出口商品簡化申報措施。適度增加邊境地方政府債券額度，用于邊境經濟合作區符合條件的基礎設施建設。

三是促進產業結構轉型升級。充分利用邊境合作區政策的優勢，吸引東部地區優質企業入駐邊境經濟合作區，鼓勵有實力的大企業收購合作區內小規模的資源型企業，引導資源型企業集群，提高單個企業的生產能力，鼓勵企業技術創新，延長產業鏈，提高資源型產業的可持續發展能力。

（四）積極構建互市貿易落地加工產業鏈

一是完善基礎配套設施，促進互市貿易通關便利化。擴展邊民互市貿易區基礎設施用地，積極引進非政府資金，采用 PPP 模式投資基礎設施建設。加強海關邊民互市貿易信息化管理系統的建設，提高互市貿易進出口貨物量通關效率。

二是擴充互市貿易經營主體。推動邊民“零散交易”向“組團交易”模式轉型，降低互市貿易的成本，提高互市貿易質量。支持各邊境地區成立邊民互市貿易合作社，組成具備法人資格的邊民互市貿易的“共同體”，減緩邊民經營資金借貸壓力，提升互市貿易專業化程度，降低交易違規風險。

三是激活互市落地加工政策紅利。擴大互市貿易商品種類，完善互市貿易區管理運行機制。協調推動盡快出臺《邊民互市進口商品不予免稅清單》《邊民互市貿易進口商品落地加工試點方案》《邊民互市貿易管理辦法》等指導性細則，在互市貿易跨境結算領域，促進國家層面對邊民互市貿易對外付匯制定標準化流程、形成統一的邊民互市貿易對外付匯路徑。

四是強化結算管理，豐富金融服務。加強和完善邊民互市交易結算中心建設。設立邊民互市建設專項資金，加大對邊民互市貿易基礎設施建設的財政支持力度。

五是創新互市貿易新業態和模式，打造特色商品的商貿中心。

（五）穩步推動跨境合作區建設

一是加強政策溝通。完善跨境合作區協調和管理機制，實現對出入境、海關、檢驗檢疫等各項活動的協同執法、信息共享和結果互認。建立開放合作的金融管理機制，加強區內金融機構之間在貿易融資、貨款擔保、商業信貸、項目融資等方面的合作，在區內探索建立以人民幣為主導的貿易結算機制。完善基本法律法規，設立雙方合作委員會、仲裁庭等專門機構，完善涉及跨境經濟合作區協議內容，協調解決區內法律爭端和經貿糾紛。

二是加強跨境合作區建設統籌協調。與毗鄰國家統籌協調做好雙方區域路網的銜接，保持跨境合作區建設的同步性和整體性，統籌協調跨境合作區內電源、熱源、水源點的建設與共享。

三是創新跨境區域協作模式。統籌聯合開展招商，充分利用跨境經濟合作普惠制政策，降低加工制造企業國際市場入境關稅。根據資源結構的互補性，確定跨境合作區的重點產業，承接國內目標產業合作和轉移。優化產業鏈分工，鼓勵相關加工制造業企業“兩頭設廠”或沿產業鏈形成分工合作，確定合作區產品的原產地認證體系。推動跨境雙方雙向投資參股，由跨境雙方的運營和投資公司以換股等方式進行相互投資，結成更緊密的利益鏈條，深化共同發展。

（六）統籌協調境外產業合作平臺有序發展

一是鼓勵和支持在經濟互補性強、產業關聯度高的國家建設產業合作園區。鼓勵沿邊地區設立境外投資協調機構，充分發揮地方政府間機制的協調作用，推進與各國產業發展規劃的對接。加強與東道國的政策溝通協商，確保境外園區的法律和投資權益，協調解決入園企業的困難和問題。二是推動境外產業合作平臺內外聯動。鼓勵企業參與境外工業園建設，以推動東道國境外產業園區發展為重點，引介國內園區或平臺與之對接，通過內外聯動發展，推動產業鏈深度融合，實現產業分工合作，構建起與東道國之間產業發展的良性互動關系。三是搭建“一站式”投資促進平臺。推動政府、企業、金融機構、投資服務中介等共同組建境外合作園區投資運營聯合體，鼓勵民營企業在海外園區運營中發揮更大作用，建立園區開發運營、規劃對接、政策咨詢、招商信息、法律建議、中介服務等“一站式、全方位”綜合服務平臺，增強企業境外發展合力、有效降低海外風險。四是創新境外產業平臺開發運營模式。鼓勵央企、地方龍頭企業牽頭，集中優勢資源，引導帶動一批企業“聯合出海”入駐境外產業平臺，產業鏈上下游形成集群競爭力，實現市場化運作、利益分享、風險共擔、優勢互補、分工協作的新模式，推動境外產業園區整體高質量發展。

[參考文獻]

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