非法占用農(nóng)用地中“園地”的認定

付金蘭

摘 要：在相關法律條文中，園地雖未被列舉性地提到，但根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》與園地的性質(zhì)可知，園地與耕地、林地、草原皆為農(nóng)用地，其入罪標準，可參照耕地、草原的入罪標準，掌握在10畝以上。關于嚴重破壞園地標準的判定，在目前暫無規(guī)范的情況下，可通過采納專家意見作為定罪依據(jù)。

關鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪 園地 入罪標準 嚴重破壞

[案例一]2014年5月8日，被告人張某某在安平高速公路建設期間，承包了安平高速十二標五峰山隧道洞渣清理工程。為堆放石渣，被告人在未辦理相關審批手續(xù)的情況下，與平利縣城關鎮(zhèn)金花村一組村民簽訂土地租賃協(xié)議：租賃城關鎮(zhèn)金花村壩河西岸園地（茶園）19.985畝。被告人張某某支付租金后，即將安平高速五峰山隧道移出的四萬余立方石渣堆放在所租地塊中。2015年4月27日，經(jīng)安康市國土資源局進行耕地破壞程度鑒定，結論為被告人違法占用平利縣城關鎮(zhèn)金花本一組園地（茶園）面積17.895畝，破壞程度為嚴重破壞。2017年12月14日，安康市平利縣人民法院判處被告人張某某犯非法占用農(nóng)用地罪，單處罰金人民幣2萬元。

[案例二]2012年10月，西安市臨潼區(qū)斜口街辦芷陽村村委會以為村辦企業(yè)西安某公司搞開發(fā)為由，由被告人張某某多次組織村委會討論，共租賃120余畝土地用于該公司建設石榴生態(tài)休閑莊園項目。該公司在未取得土地審批手續(xù)的情況下開工，并于2015年9月建設完成投入運營。建設期間，西安市國土資源局曲江新區(qū)分局責令停止施工，并限期拆除地上建筑物和其他設施，恢復土地原狀，但該公司仍繼續(xù)進行施工建設，致使土地遭受嚴重毀壞。經(jīng)測量，該公司建設芷陽湖石榴生態(tài)休閑莊園實際占地為104.18畝。經(jīng)西安市自然資源局曲江新區(qū)分局委托陜西某公司聘請專家進行破壞程度鑒定，該宗土地利用總體規(guī)劃圖顯示有條件建設區(qū)，2012年土地利用現(xiàn)狀圖顯示為園地102.24畝，城鎮(zhèn)村及工礦用地1.38畝，交通運輸用地0.56畝，該宗土地建筑物與構筑物占用、地面硬化與鋪墊、地面挖損等，屬在農(nóng)用地上建筑物與構筑物占用、地面硬化與挖損破壞類型，其中溫泉酒店區(qū)71.4畝屬于對農(nóng)用地種植條件的嚴重毀壞，石榴采摘觀光園32.78畝屬對農(nóng)用地種植條件的輕度毀壞。2019年9月，西安鐵路運輸法院判處該公司罰金50萬元，張某某有期徒刑2年緩期2年6個月執(zhí)行，并處罰金5萬元。

[案例三]2002年，被告人廖某某、張某泉想合伙在衢州市衢江區(qū)云溪鄉(xiāng)候堂村園背上（地名）的農(nóng)用地上承包采砂，向時任該村村支部書記兼村經(jīng)濟合作社社長的被告人張某渭提出了承包采砂的要求。被告人張某渭于2002年10月29日、10月30日主持召開村黨員、干部會議，討論并決定將村園背上、光湖邊（地名）的72畝農(nóng)用地（園地）承包給被告人廖某某、張某泉采砂。2002年11月8日，被告單位衢州市衢江區(qū)云溪鄉(xiāng)候堂村經(jīng)濟合作社作為發(fā)包方與被告人廖某某、張某泉簽訂了承包合同，被告人張某渭作為村經(jīng)濟合作社代表在合同上簽名。此后，被告單位衢州市衢江區(qū)云溪鄉(xiāng)候堂村經(jīng)濟合作社以在上述農(nóng)用地上開發(fā)水產(chǎn)養(yǎng)殖為名向有關行政管理部門審批，但國土部門并未批準。2003年10月1日，被告人廖某某、張某泉在沒有辦理土地使用審批手續(xù)的情況下，擅自在園背上開工采砂，破壞農(nóng)用地表層8.07畝，當日，衢州市國土資源局衢江分局接到舉報前往制止，并作出了相應的處罰和告知。2004年7月左右，被告人廖某某、張某泉為了收回成本，在明知未取得采砂審批手續(xù)的情況下，繼續(xù)采砂并予以銷售，從中獲取利潤，直至2005年1月6日被衢州市國土資源局衢江分局再次查獲。經(jīng)衢州市衢江區(qū)土地勘測隊勘測，實際毀壞園地面積共計23.71畝，取砂平均深度3.563米。

一、園地應為非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象

自從2001年8月《刑法修正案（二）》將非法占用耕地罪修改為非法占用農(nóng)用地罪，即意味著該罪的犯罪對象從耕地擴大為農(nóng)用地。關于非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象，刑法與相關司法解釋有明確規(guī)定和表述：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”由于該表述中未明確將園地列為農(nóng)用地類型，故在實踐中造成分歧。一種觀點認為，罪刑法定是刑法的基本原則，刑法中未具體規(guī)定，不能將園地列入非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象。另一種觀點認為，刑法第342條規(guī)定在列舉耕地、林地后用“等”字加以概括，就指只要是如同耕地、林地這樣的農(nóng)用地都可以成為該罪的對象。

筆者同意后一種觀點。我國土地管理法第4條規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。 從其表述可知，農(nóng)用地范圍不僅包括耕地和林地，還有草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。這里仍然用到“等”字，顯示其并未羅列到所有農(nóng)用地類型。而從園地的屬性來看，一則其用途是種植以采集果、葉為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本植物，覆蓋度在0.5以上的或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%以上的土地，包括用于育苗的土地，其性質(zhì)明顯屬于農(nóng)用地范圍，與林地、草地相近;二則從我國2018年《土地利用現(xiàn)狀分類》（GBT21010-2018代GBT21010-2007）所定標準與表述來看，其既在土地規(guī)劃分類中將園地歸入農(nóng)用地的一種，更與耕地、林地等并列為農(nóng)用地的二級分類，并包括果園、茶園和其他園地等三個三級規(guī)劃分類。由此可見，非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象應該包括園地。因此案例一、案例二皆以非法占用農(nóng)用地罪予以處罰，而案例三更被《刑事審判參考》作為指導案例加以闡釋說明。就此而言，非法占用園地構成非法占用農(nóng)用地罪理應不再存在分歧。

二、改變園地用途的嚴重標準可參照其他農(nóng)用地執(zhí)行

目前相關法律并無規(guī)定園地改變用途構罪的標準及其畝數(shù)，這給國土部門的認定和司法實踐造成一定的困擾。

《刑法修正案（二）》將非法占用耕地罪修改為非法占用農(nóng)用地罪之后，2005年《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》和2012年《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》規(guī)定了不同林地類型及草原入罪的標準，同時用列舉的方式規(guī)定了林地與草原用途以及造成農(nóng)用地被嚴重破壞的具體標準：在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物，堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，達到一定畝數(shù)的即可入罪。而關于草原改變用途，除了上述情形外，還有影響草原作用的開墾草原種植糧食作物、經(jīng)濟作物、林木的，在草原上堆放或者排放廢棄物，造成草原的原有植被嚴重毀壞或者嚴重污染的，違反草原保護、建設，利用規(guī)劃種植牧草和飼料作物，造成草原沙化或者水土嚴重流失的。從以上兩個司法解釋的列舉式規(guī)定，以及2000年最高人民法院司法解釋中關于造成耕地大量毀壞的規(guī)定可以看出，判斷不同農(nóng)用地是否被改變用途或者嚴重破壞，需要結合不同地類用途具體分析。具體到園地，由于其用途和稀缺程度與林地、草地相同，故而所謂園地被改變用途，除了常見的建窯、建房、挖沙等類型外，在園地內(nèi)堆放廢棄物、在園地內(nèi)種植其他作物等也應屬于改變用途。上述案例一、二、三中，就屬于在園地內(nèi)堆放以及建筑物破壞、挖沙破壞類型。

園地的入罪標準（即數(shù)量較大）認定為多少畝較為妥當，在實踐中也存在一定的分歧。一種觀點認為，園地的數(shù)量較大認定為20畝較合適，理由是根據(jù)《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權，“情節(jié)嚴重”的構成非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權罪的數(shù)量標準，就區(qū)分了不同土地規(guī)定了三種標準：（1）非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田5畝以上的;（2）非法轉(zhuǎn)讓、倒賣基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上的;（3）非法轉(zhuǎn)讓、倒賣其他土地20畝以上的。因此，對于非法占用耕地以外的林地等其他農(nóng)用地依照刑法第342條進行定罪處罰的有關數(shù)量標準，在目前尚沒有有關司法解釋明確規(guī)定的情況下，可以參照該解釋，將非法占用耕地以外的其他農(nóng)用地的入罪標準確定為20畝以上。另一種觀點認為，從最高人民法院關于審理破壞土地資源、耕地、林地、草原司法解釋的規(guī)定來看，主要是根據(jù)不同種類的土地存在用途上的不同、稀缺程度以及對社會經(jīng)濟發(fā)展的重要程度的差異，體現(xiàn)在刑法保護程度上就有不同，鑒于園地與耕地、林地同屬農(nóng)用地的下位概念，可參照對耕地、草原的入罪標準，數(shù)量較大可掌握在10畝以上。筆者同意后一種觀點。

三、關于園地嚴重破壞的認定

由于園地是否可以作為非法占用農(nóng)用地的犯罪對象在實踐中存在前述分歧，如何確定園地受到嚴重破壞也成為司法實踐中的一個難點。以筆者所在的地區(qū)為例，陜西省西安市2015年11月印發(fā)了《西安市耕地破壞程度鑒定辦法》，確定了耕地破壞鑒定的程序，耕地種植條件毀壞鑒定的技術標準，明確了建筑物占用型、耕地表層硬化固化型、土層剝離型等破壞類型中嚴重，中度，輕度破壞的具體標準，對耕地破壞程度鑒定具有極強的指導意義。兩相比較，與耕地為平行概念的園地，其嚴重破壞如何確定卻無相關規(guī)范可供參照。以案例一為例，安康平利縣國土資源局依照耕地鑒定的相關規(guī)范為園地進行了鑒定，從邏輯以及法律的嚴謹性來說存在一定問題，即此案園地為堆放石渣破壞類型，其有關園地嚴重破壞的最終認定雖無異議，但如果是通過專家意見加以確認則更為妥當。案例二就屬此種情況。案例二的發(fā)案地為西安市臨潼區(qū)，所占地為園地，在無園地破壞程度鑒定規(guī)范的情況下，其根據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第87條規(guī)定：“對案件中的專門性問題需要鑒定，但沒有法定司法鑒定機構，或者法律、司法解釋規(guī)定可以進行檢驗的，可以指派、聘請有專門知識的人進行檢驗，檢驗報告可以作為定罪量刑的參考”，聘請了專家出具意見并作為定罪量刑的參考。所以本文認為，制定園地嚴重破壞的操作規(guī)范雖然可以在根本上解決鑒定難點問題，不過在目前暫無規(guī)范的情況下，采納專家意見作為定罪依據(jù)不失為一種解決之道。