深化預算執行審計的思考

吳長勇 張凱

2018年9月中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果。

當前預算執行中的典型問題

（一）預算收入不實問題。預算收入執行中的典型問題弄虛作假，主要是虛增財政收入。數字出官，官出數字，這是經濟數據造假的根源。財政收入造假動力來自政績考評、浮夸風和攀比風。后任領導不僅不想揭開前任造假的蓋子，以免得罪人或遭受非議，往往還會繼續造假以顯示領導能力強，經濟發展好。在經濟增速下降大趨勢下，財政收入已經無法保持高速增長，消化財政收入造假的難度越來越大。隨著時間推移以及財政收入持續造假，財政收入不實往往達到相當規模。

（二）政府債務風險問題。2008年出臺了擴內需政策，地方政府債務管制大幅放松，地方政府債務規模迅猛增長。眾多縣市政府債務規模往往超過年度可支配財政收入，此時僅僅是債務利息支出就將消耗掉財政收入增量。出于政績考慮，盡管中央要求嚴格控制政府債務，但地方黨政領導仍然具有強烈動機在政策不明確領域大規模融資搞建設，如通過PPP模式將政府融資形成的當期債務轉化為未來需要償還的債務。地方政府過度融資會積聚債務風險。

（三）預算支出低效問題。在預算支出方面，重投入輕管理，重支出輕績效，盲目建設問題突出。城鎮基礎設施以及公共建筑缺乏合理規劃，“拆了建，建了拆”現象普遍，這不僅消耗了有限的預算資金，而且造成損失浪費。有些地方不顧自身財力狀況，盲目超前建設樓堂館所，有的大型體育場館建成之后利用率極低、大部分時間曬太陽，有些高速公路項目運行多年之后，車流量達不到設計指標。另一方面，隨著城鎮規模快速擴大，一些社會急切需要的公共設施卻投入不足，如幼兒園建設嚴重滯后，公共活動場所少而狹窄，不能滿足社會大眾的需要。

深化預算執行審計的途徑

（一）預算執行審計要圍繞政策落實展開。加強預算執行審計，不僅要對預算執行的真實性進行審計，還要為促進“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”等重大政策落實服務。審計工作要避免單純的財政收支審計觀念，預算執行審計對象不僅僅是單調的數字，數字背后是政策和制度，審計人員要善于從政策制度角度審視問題、發現問題。為此，審計機關要避免就事論事的審計，要深刻理解數字背后的政策，要善于從體制、機制和制度方面發現問題、研究問題、提出解決問題的建議，只有如此才能最大限度的發揮審計在促進國家治理能力現代化中的建設性作用。

（二）預算執行審計要為提高預算績效服務。在促進預算績效管理，提高預算支出效益、降低行政成本、消減不合理支出等方面，預算執行審計要有所作為。效益性是預算執行審計最核心的目標，真實性和合法性都是為效益服務的。當前審計監督面臨的困難是預算支出績效評價困難，如預算支出結構是否科學合理不易評價，預算支出多少是否合理缺乏判斷標準。為此，審計機關要加強組織領導，發揮集體合力，大力探索績效審計模式，建立可操作性強的績效審計評價標準體系。績效審計實踐可以從易到難，從淺到深。通過調查研究、總結實踐經驗，最終形成一套可復制、可操作性強的績效審計操作指引。

（三）發揮好上級審計機關的領導作用。預算執行審計要為加強預算管理服務。不僅要做好常規的財政收支真實性審計，也要注重揭示體制機制制度方面的矛盾問題。要達到這一目的，必須發揮好各級審計機關的作用，尤其是審計署和省級審計機關的領導作用。縣級審計機關更多的在微觀層面發揮作用，市級審計機關在中觀角度發揮作用，審計署和省級審計機關要在宏觀方面更好的發揮作用。審計機關在審計實踐中要加強政策研究，充分聽取政策研究機構的意見建議，敏銳的洞察經濟社會發展中出現的新問題、新情況，緊緊圍繞國家的方針政策路線組織審計，從審計角度提出意見建議，為提高預算績效做出新貢獻。

（四）加強預算執行審計創新。預算執行審計點多面廣，在全覆蓋審計要求以及有限審計資源約束下，提高預算執行審計效率和質量方面必須要向科技創新要效益，具體講就是要提高大數據環境下的審計能力。加強大數據審計能力，研究完善預算執行審計管理模式和組織方式，提高現場審計工作效率，更有針對性、時效性的開展預算執行審計，如從事后審計向事前審計延伸、積極探索預算編制審簽審計，積極探索聯網審計、對預算執行進行實時監督，及時發現預算執行中存在的重大問題，從而更好的發揮審計監督作用。

（作者單位：審計署駐濟南特派辦 陜西省審計廳）