如何破解老年教育政策執行困境：基于政策網絡理論視角

摘要：人口老齡化已成為我國社會經濟發展的關鍵制約因素，發展老年教育是積極應對人口老齡化的重要舉措。雖然我國已制定一系列老年教育政策，但政策執行的困境使得老年教育發展仍很緩慢。我國老年教育政策的執行呈現出明顯網狀結構，從政策網絡理論入手，可為分析和破解其執行困境提供參考。從構成主體上看，我國老年教育政策網絡主要包括以中央政府為主導的政策社群、以專家學者和行業組織為核心的專業網絡、以地方政府及其主管部門為中心的府際網絡、由資源提供者構成的生產者網絡以及成員復雜松散的議題網絡，各類網絡間的互動影響著老年教育政策的執行成效。以此來看，我國老年教育政策執行困境體現為：生產者網絡多樣性缺失，老年教育資源配置效能較低;政策社群和府際網絡權責不明確，協作與沖突并存;專業網絡和議題網絡話語權較弱，參與度不高。因此，可從以下幾方面尋求破解之策：一是從老年教育供給側改革入手，構建多元主體參與的協同治理機制;二是明確政策社群和府際網絡的權責分工，加強對老年教育政策執行的監督力度;三是通過對多類型政策工具的組合運用，提升老年教育政策執行成效;四是暢通利益表達渠道，保障公眾在老年教育政策執行中的參與權和話語權。

關鍵詞：老年教育;政策執行;破解策略;人口老齡化;政策網絡理論

中圖分類號：G72? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2020）06-0060-09? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2020.06.008

基金項目：國家社會科學基金青年項目“我國基本公共服務質量監測體系構建研究”（18CZZ034）。

作者簡介：楊波，博士研究生，四川大學公共管理學院;副教授，四川廣播電視大學培訓學院（四川成都 610073）。

一、研究背景

人口老齡化已成為21世紀全世界面臨的重大現實挑戰。我國自1999年進入老齡化社會以來，人口老齡化的速度和規模都超過世界平均水平。據國家統計局統計，截至2019年末，我國60歲以上人口達2.54億，占我國總人口的18.1%（中華人民共和國統計局，2020），預計到2050年前后，我國老年人口將達到4.87億的峰值，占總人口的34.9%（新華網，2018）。為積極應對人口老齡化和老齡社會對經濟社會發展的不利影響，我國提出了大力發展老年教育，充分開發和利用老年人口中潛在的人力資源，激發老年人在實現自我價值的同時不斷為家庭和社會作出生產性貢獻（董香君，2020）。黨的十八大以來，在面對“未富先老”的嚴峻形勢下，我國不斷強化頂層設計，從中央到地方都出臺了一系列有關老年教育的政策文件。例如，2016年國務院辦公廳印發《老年教育發展規劃（2016-2020年）》，明確提出要“以擴大老年教育供給為重點，以創新老年教育體制機制為關鍵，以提高老年人的生命和生活質量為目的”，“努力構建具有中國特色的老年教育發展格局”（國務院辦公廳，2016）。2019年中共中央、國務院印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》再次強調，要“提升新增勞動力質量、構建老有所學的終身學習體系，提高中國人力資源整體素質”（新華社，2019）。一系列相關政策的制定和完善為我國老年教育發展提供了良好的政策制度環境，推動了老年教育的蓬勃發展，為構建服務全民終身學習的教育體系奠定了堅實基礎。

經過近年來的快速發展，雖然已初步建立起了省、市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、居村委（社區）五級老年教育網絡格局，但跟國外發達國家相比，我國老年教育總體仍處于發展的初級階段（馬麗華等，2018a）。據中國老年大學協會統計，截至2018年，全國共有7.6萬所老年學校，有1300萬學員參加學習（包括遠程教育老齡學員），僅占當年60歲及以上老年人口總數的5%（人民網，2019），我國老年教育“排隊報名”“一座難求”的現象還十分突出。為何在一系列老年教育政策的扶持下，我國老年教育的發展仍很緩慢，當前學界從教育學視角對我國老年教育政策執行現狀、存在問題和應對之策的宏觀分析較多，但對老年教育政策形成的內在機理，特別是在政策執行過程中各行為主體相互作用的動態關系關注不足，極少注意到政策執行成效已經成為影響老年教育政策目標達成的關鍵因素之一（陳原，2016）。從現實情況來看，我國老年教育政策作為公共政策的重要組成部分，遠遠超出了教育客觀事實本身，呈現出現象背后各行為主體的利益關系和價值沖突（傅蕾等，2018），其執行受制于教育領域以外其他行為主體的意愿水平、資源配置、聯盟結構與互動關系等因素，很容易出現政策執行的短暫性、隨意性、粗糙性和變通性（吳結，2020）。事實上，我國老年教育政策執行已經呈現出明顯的網狀結構，擁有資源的各行為主體在利益博弈基礎上形成了政策網絡，其結構和行為主體間的互動關系影響著政策執行效果。因此，本文嘗試從政策網絡理論入手，在分析老年教育政策網絡結構的動態變化，以及各行為主體基于資源的相互依賴和利益博弈基礎上，闡述我國老年教育政策網絡關系和政策執行困境，以期尋找破解之策。

二、政策網絡理論及其適用性

1.政策網絡理論的緣起

在傳統的政策研究領域，有兩種廣為使用的方法：一是單純依靠科層管理理論來明確國家與社會邊界以及資源分配，呈現出“自上而下”的整體主義特點;二是依靠理性選擇理論來分析個體和組織在公共政策運用中的功能和行為，呈現出“自下而上”的個體主義特點。但這兩種線性政策分析模式無法解釋多個行為主體在參與政策制定和執行過程中的互動本質，也無法很好地解釋政策達成效果。為了彌合整體主義和個體主義間的裂痕，打破線性政策研究的階段模式，20世紀70年代，根植于組織間關系理論、次系統和議題網絡理論的政策網絡理論逐漸在美國興起，后經過英國、德國、荷蘭等公共政策學家的修正而不斷成熟。在當今社會價值多元、時空邊界擴展和多元利益主體博弈的背景下，不同于傳統的“自上而下”整體主義和“自下而上”個體主義的線性政策分析模式，政策網絡理論認為把治理理論引入政策科學，構建一種分析行為主體及其復雜關系的新型分析框架和研究范式（Hansen，1997），并把政策運行過程視為各行為主體博弈互動導致的自身網絡結構變動，能夠更好地促進政策執行效果。該理論作為一種對公共政策重新概念化的理論成果，拓展了政策科學研究的維度和范式，逐漸成為西方公共政策領域的重要政策分析工具（Kenis et al.，1991）。

在我國老年教育政策網絡中，根據各行為主體所擁有的不同資源進行角色定位，以多元行為主體利益博弈為邏輯分析基點，從網絡環境支持、資源相互依賴的緊密程度以及行為主體在網絡中的位置關系等維度進行甄別，便可形成老年教育政策執行的互動網絡關系（見圖1）。具體來看，人口老齡化趨勢和國內外形勢要求我國必須加快發展老年教育，在這種環境的影響下，政策社群和府際網絡作為老年教育公共服務體系建設的主導者，負責制定方向正確、目標合理、措施具體可行的“理想化”老年教育政策，同時負責組織實施、監督老年教育政策的整個執行過程。生產者網絡和專業網絡在政策激勵和規制約束下根據議題網絡目標群體的現實需求提供精細化、多樣性的老年教育產品，保證其供給的可及性和滿意度。議題網絡通過參與老年教育公共服務體系建設，及時反饋意見和建議，推動政府不斷修正完善老年教育政策。各行為主體間的相互聯系和密切互動構成了我國老年教育政策網絡，共同影響著老年教育政策的執行成效和目標達成。

2.我國老年教育政策執行困境分析

（1）生產者網絡多樣性缺失，老年教育資源配置效能較低

政策網絡結構的“開放—封閉”程度關系到各行為主體的互動關系，決定著資源配置效能。從我國老年教育政策執行結構來看，政策社群和府際網絡掌握著絕對主導權，具有較強的科層管理特征，其網絡結構邊界較為封閉，開放程度有限。政策網絡邊界開放程度取決于兩個方面：一是除政府以外其他行為主體進入網絡的程度，二是各行為主體在網絡中話語權的對等程度。考察老年教育市場不難發現，長期以來，我國老年教育主要沿用的是政府主導的一元化管理模式和供給體制（饒麗等，2019），老年教育公共服務主要靠政府提供，多樣性和精準度都有待提高。盡管中央和地方政府也出臺政策，提出通過委托代理、公私伙伴關系等市場手段提高老年教育公共服務的供給能力，但沒有制定相應的配套措施和具體實施辦法（倪閩景，2018），加之政府掌握著絕對的話語權，控制著利益訴求渠道和政策運行規則，處于政策網絡的核心位置，屬于政策網絡中的強勢方。這使得政策社群、府際網絡和生產者網絡之間地位不對等，導致其他諸如企業、社會組織、公眾等行為主體基于利益的考量進入老年教育政策網絡的意愿較低，看似開放的政策網絡邊界實則比較封閉。

封閉的政策網絡結構邊界使得生產者網絡的成員數量有限，這導致老年教育的市場化程度較低，無法充分發揮市場在老年教育資源配置中的決定作用，難以發揮資源相互依賴的協同效應，進而影響老年教育政策執行效能。例如，作為在基礎設施、課程資源、教學師資、學科布局、組織管理等方面都具有舉辦老年教育獨特優勢的普通高校，由于缺乏相應的配套政策支持，基本不愿意涉足老年教育。截至2016年，我國有2500多所普通高校，而舉辦老年大學或承擔老年教育任務的僅100多所，絕大多數高校的資源并未面向老年群體開放（新京報，2019）。事實上，社會組織和民間機構作為舉辦老年教育的重要主體，可以極大緩解政府舉辦老年教育的財政壓力。然而，盡管我國各級政府出臺了一系列配套政策鼓勵社會力量舉辦老年教育，但由于老年教育屬于公共服務范疇，具有準公共產品屬性，投資回報率低，加之長期以來老年教育游離于正規教育體系之外，缺少相應的激勵措施，使得社會組織及民間機構服務于老年教育的意識和理念缺失（丁紅玲等，2018），投資舉辦老年教育的意愿較低。在這樣的背景下，老年教育的實施主要依靠各級政府，舉辦主體多為各級政府成立的老年大學、社區大學等機構。由于各級政府困于財政壓力、科層管理體制弊端等不利因素，老年教育公共服務的多樣性缺失，無法滿足不同老年群體的多樣化和個性化需求，影響了老年教育公共服務的可及性和獲得感。此外，現有老年教育相關制度多屬規劃綱要、實施意見、通知等指導性文件，在國家層面還缺乏針對老年教育的專門立法，致使老年教育的實施缺少法律的支持和保障（吳遵民等，2019），從而導致老年教育政策執行乏力，優質老年教育更無從談起。

（2）政策社群和府際網絡權責不明確，協作與沖突并存

一方面，在老年教育政策網絡結構中，政府占據主導地位，政策的執行效果主要取決于政策社群和府際網絡之間的博弈互動，即中央政府與各級地方政府之間的利益博弈過程。我國有2.54億老年人口，他們能否便利地接受老年教育，事關我國學習型社會建設和終身教育體系戰略目標的實現。因此，中央政府在堅持政治理性和價值理性的前提下，從宏觀戰略的角度制定了一系列老年教育政策文件，實施“積極老齡化”政策，不斷提高老年人口素質。然而，地方政府作為老年教育政策的執行主體，在“經濟理性”的影響下，既要同中央政府的政策部署保持一致，又在認識上存在偏差，認為老年教育相比于學前教育、基礎教育和高等教育而言不屬于我國教育體系的主業，跟地方經濟發展關系不大，不屬于上級政府考核的主要業績范圍，故在推動老年教育工作時，有些地方政府缺乏大局意識和責任意識，重部署而輕落實，影響了政策執行的力度和效果（饒麗等，2019）。此外，政策的操作性不強也導致地方政府無所適從。我國老年教育政策的宏觀性和原則性較強，但精細化程度不夠，缺乏配套的實施細則，在管理體制、運行機制、經費保障等方面沒有厘清中央政府和地方政府的權責，更沒有制定量化的質量評價指標體系和監督考核機制，無法在老年教育實踐中起到切實有效的支撐，這也使得地方政府在執行過程中搖擺不定。

另一方面，我國老年教育多頭管理、各自為政的現象還比較突出。從老年教育的辦學主體來看，主要有民政部門牽頭的老年大學、教育部門牽頭的老年大學（社區大學）、老干部門牽頭的老干部學校、行業協會和社會組織牽頭的老年活動中心，在管理體制上彼此相互獨立，重復建設多，溝通協作少，在教育資源的互聯互通和共建共享上十分欠缺（程仙平，2019;丁倩梅等，2019），造成了老年教育的資源浪費和運行效率低下。此外，對老年教育的管理涉及多個政府部門，缺少專門的政府職能部門進行管理，在具體政策的執行過程中容易出現府際之間管理主體不明、權責劃分不清，進而導致推諉搪塞的現象。從長遠來看，多頭管理也會導致頂層設計和制度安排嚴重不足，存在宏觀站位和戰略布局上的缺陷，進而影響老年教育的深化發展（茍榮津等，2018）。

（3）專業網絡和議題網絡行為主體話語權較弱，參與度不高

在老年教育政策網絡結構中，政策社群和府際網絡具有政策的制定和執行權，而議題網絡和專業網絡在互動過程中處于弱勢地位，缺乏利益表達的話語權和影響力。具體表現在以下三個方面：一是專業網絡的參與度有限。專業網絡通過專家座談會、兩會提案、內參報告、專業文章等渠道為老年教育政策的制定和執行提供決策建議，是政府的“重要智囊”，但由于其參與主體分散，很難對最終的政策產生決定性影響。近年來，很多政協委員、人大代表和專家學者呼吁出臺老年教育配套政策，把老年教育納入基本共服務范疇（倪閩景，2018;李珺等2019;丁曉華，2020），但缺乏足夠的信息和權威支持，導致建議建言“吸納不足”。二是專業網絡和議題網絡的互動不深。由于議題網絡專業知識不足，又缺乏與專業網絡間的有效互動，導致專家學者的意見建議難以通過新聞媒體反饋給政府部門。三是議題網絡的參與度不高。事實上，議題網絡主體中最主要的行為主體是公眾，他們是老年教育政策執行最直接的利益相關者，其受益程度直接決定著政策的執行效果，也對此最有發言權，然而其參與老年教育政策執行的積極性卻不高。究其原因，可歸結為以下兩個方面：一是公眾對老年教育缺乏正確的認識，主觀認為老年教育就是消遣娛樂，對老年教育在提升生活品質、服務社會等方面的功能認識不足，認為老年教育就是老年人打發時間的休閑方式，對社會的貢獻價值不大（鄭新等，2018）。二是我國老年教育的供給還不夠平衡和多樣化。老年教育在區域、城鄉、群體供給上的不平衡，以及難以滿足不同老年群體的多樣化需求（馬麗華等，2018b;王穎等，2019），導致老年人的體驗感較差，降低了其參與意愿。

四、我國老年教育政策執行困境的破解之策

1.從老年教育供給側改革入手，構建多元主體參與的協同治理機制

公共政策的執行過程實質是公共部門、社會組織、私人部門和公眾等行為主體間的互動，政策網絡的開放程度越高，擁有不同資源的行為主體在政策執行過程中的互動就越頻繁，政策執行成效就越明顯。在我國老年教育政策的執行過程中，需要除政府以外的其他行為主體合作發揮協同效應，共同提供方便可及、群眾滿意的老年教育產品。因此，要破解老年教育政策執行困境，就需要創新老年教育發展機制，從老年教育供給側改革入手，構建政府、市場和社會“三駕馬車”共同參與的協同治理機制。具體而言，政府要加大制度供給和政策支持，通過委托代理、項目合作等方式購買老年教育公共服務，在重組資源的同時實現成本分擔，這既有利于緩解政府財政壓力，又能夠更好地滿足老年教育產品有效供給，提升老年教育公共服務的可及性和均等化水平。

構建面向老年教育的協同治理機制，就是要讓各行為主體在公開、平等、理性對話基礎上不斷加深相互間的信任和理解，通過博弈互動實現利益協調。而要提升老年教育協同治理的整體績效，就必須抓住目標、利益和信息三個核心要素。一是統一政策目標。目標是公共政策的“硬核”，也是政策執行的先導。在老年教育政策網絡結構中，目標的明確有利于調動各行為主體的積極性，實現協同效能的最大化。需要注意的是，在政策目標達成過程中，各行為主體的協同方式會發生偏向和異化，這就需要處于政策網絡中心的政府從頂層設計入手，進行適當的行政干預，在管制和放權中找到平衡點，通過評估考核、制約監管等制度供給將各行為主體拉回到既定的政策目標上來。二是彌合利益沖突。在老年教育政策執行過程中，各行為主體的價值取向是不一樣的。作為政府而言，向老年群體提供老年教育這一準公共產品是其職責，主要體現為公共利益，而其他行為主體則更注重個體利益，各個行為主體在價值取向上存在張力和沖突。為了彌合利益沖突，就需要通過創建交流平臺、公開理性對話、聽取意見建議、出臺激勵相容政策來保證各方利益，從而實現價值共贏。三是加強信息溝通。打破信息壁壘，實現信息有效溝通是保證老年教育協同治理成效的重要基礎。長期以來，公共部門之間、公共部門與私人部門間的信息不對稱，難以做到高效協同。在構建面向老年教育協同治理機制時，有必要建立用于發布老年教育相關信息的平臺，滿足各行為主體在訴求表達、資源整合等方面的需要。

2.明確政策社群和府際網絡的權責分工，加強對老年教育政策執行的監督力度

在我國的老年教育政策網絡中，政府處于網絡的中心，起著宏觀指導、統籌協調、制約監督的作用。“以上率下、上下聯動”是我國政策運行的獨特優勢，因此，要進一步明確央地之間、府際之間的權責，充分發揮自上而下和自下而上相結合的政策執行模式，構建政策執行“一盤棋”格局。一是要改變老年教育管理“政出多門、九龍治水”的復雜局面。當前，我國老年教育的舉辦主體涉及教育、民政、文化、老齡等多部門，在政策執行過程中由于職責不清、分工不明，各部門存在機械執行和變通執行現象，無法形成合力整體推進。因此，有必要構建權責明確、分工細致的跨部門協同監管機制，以“整體政府”的理念推進老年教育政策落實落地。二是要按照繼續教育和終身教育的理念，把老年教育作為各級政府的一項民生任務和兜底工程進行定位，把老年教育納入我國基本公共服務范疇。建議在即將制定的《“十四五”推進基本公共服務均等化規劃》中，將“普惠性老年教育”納入各級政府基本公共教育服務的重點任務，明確各級老年教育機構的分級分層地位，制定老年教育公共設施和教育資源的建設標準，在經費支持、機構設置及人員編制等方面予以政策保證（蔣文寧，2018），并將老年教育推進成效納入各級政府績效考核內容。同時細化老年教育政策舉措，建立精細化的責任清單制度，逐項列出具體任務，以此明確央地之間、府際之間的權責分工。三是建立強有力的監督機制。可設立專門的監督委員會，完善事中事后監管制度，增強各級政府對老年教育政策執行的責任感和壓力感，同時要借助外部監督，通過新聞媒體、社會輿論等對老年教育政策執行環節進行監督，確保政策落實落細。此外，國家要適時出臺《終身教育法》或《成人教育法》，進一步明確老年教育的性質地位、管理體制、發展規劃、經費投入、評估監督等具體事項，制定老年教育質量評價指標體系，健全“履職照單免責、失職照單問責”的行政問責機制，完善多層次的老年教育政策執行監控網絡，防止政策執行變通走樣。

3.通過對多類型政策工具的組合運用，提升老年教育政策執行成效

政策工具是政策目標達成的重要載體，其科學運用至關重要（楊波，2019）。按照政府干預強度不同，從高到低依次為強制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具。強制性政策工具強調政府權威，以政府管制為主，政府干預最高;混合型政策工具既強調政府管制，同時又要調動市場因素，注重鼓勵其他行為主體進入老年教育市場，并給予一定的自主權;自愿性政策工具政府干預最低，注重鼓勵志愿組織、家庭、社區和個人自愿加入老年教育發展行列。多種政策工具的綜合運用能夠調動政府、市場和社會參與舉辦老年教育的積極性，可以在緩解政府財政壓力的同時使老年教育產品的供給更加多樣化和個性化。首先，老年教育作為一種準公共產品，政府應當將其作為一項公共事業加以推動，同時要運用強制性政策工具，在規劃編制、政策制定、指導監督等職能上發揮主導作用，為各類行為主體舉辦和參與老年教育提供政策支持和制度安排（楊德廣，2017）。其次，政府的能力和資源是有限的，因而應當注重對混合型政策工具的使用，加大政府購買老年教育公共服務的力度，把政府不擅長的交給市場，強化制度供給，通過市場競爭、合同外包、定向委托等方式，以及出臺稅收減免、費用補貼等激勵性配套政策，鼓勵私營企業、高等院校、科研機構和民間組織等行為主體充分發揮自身在資源、資金、專業等方面的優勢，協同推進老年教育公共服務的供給（程仙平等，2016）。最后，要充分發揮自愿性政策工具的作用，通過加大對老年教育社會價值的宣傳，鼓勵不同年齡、不同階層和不同職業的志愿者參與老年教育，建立由志愿者組成的師資隊伍和工作隊伍。同時，應當鼓勵私人部門和社會組織創立老年教育公益發展基金和捐資辦學，為老年教育增添資金保障（王劍波等，2020）。此外，還應充分發揮老年人的主動性，鼓勵其組織開展自助教育和分享教育（于忠慧，2016）。通過強制性、混合型和自愿性政策工具的組合運用，積極推進政府、市場、社會和公眾在老年教育上的共治，以共贏思維解決利益博弈難題，進而提升老年教育政策的執行效果。

4.暢通利益表達渠道，保障公眾在老年教育政策執行中的參與權和話語權

公眾既是公共政策的提出者也是最終受益者，如果一項公共政策不能真實反映公眾需求并使這種需求得到滿足，那么在其執行過程中公眾的接受度會大打折扣（周義程，2016）。因此，讓公眾通過一定方式參與政策的制定和執行，并在此過程中表達自身利益訴求，是保障老年教育政策有效執行的前提和基礎。長期以來，我國老年教育政策制定和執行的主要模式是“政府主導、精英參與”，公眾參與的程度不深且效果不佳。顯然，這種“自上而下”的政策執行模式忽視了議題網絡行為主體特別是公眾的參與，難以有效滿足老年學習者的真實需要，導致老年教育資源的供給和需求匹配失衡。因此，有必要構建政策社群和府際網絡牽頭，以專業網絡為核心，以議題網絡為基礎，主體緊湊、利益均衡、信息對稱的老年教育政策網絡（王洛忠等，2016）。一是營造良好輿論環境。各級政府要加大對老年教育政策的宣傳力度，通過專家發聲、媒體正面報道等形式宣傳老年教育的重要價值和意義，逐步擺脫老年教育“邊緣化”困境，不斷提高公眾參與老年教育的意識。二是向關鍵群體尋計問策。運用公共政策執行中的關鍵公眾接觸法，政府通過定期召開座談會，邀請從事老年教育的專家學者、城鄉基層老年群體代表、老年教育舉辦方代表、政協委員和人大代表等就老年教育政策執行現狀和存在的問題進行問診把脈，幫助政府及時修正政策執行偏差。三是開展面向民眾的調查。政府可通過調查問卷、電話訪談和座談會等形式開展大規模調查，收集公眾關于老年教育政策的反饋信息，為老年教育相關決策政策調整提供參考，構建需求導向的老年教育服務供給體系（謝宇，2020）。

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責任編輯 譚明杰