農村土地流轉與農民權益保障

孫志國

摘 要 隨著我國城鎮化建設加快，農村土地流轉現象十分普遍，流轉規模不斷擴大，極大地提高了農村生產力。但是也有部分農民沒有參與土地流轉的意愿，對土地流轉工作產生了一定的負面影響。基于此，闡述土地流轉對農村發展的意義，介紹農民權益與土地流轉的關系，分析土地流轉對農民權益造成的負面影響，提出了農村土地流轉過程中保護農民權益的措施。

關鍵詞 土地流轉;農民權益;保障措施

中圖分類號：F321.1;F323.8 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.29.053

國家在大力推進土地流轉工作的同時，要建立完善的農民權益保障體系和土地流轉制度，在充分實現和提升土地價值的基礎上，確保農民權益不受損害。實行農村土地流轉的首要前提是保證農民的土地權益不受損害，所以目前開展土地流轉的首要工作是找到土地流轉過程中損害農民權益的問題，并通過反思這些問題制定土地流轉工作的相關法規，用法律法規有效保證農民的土地權益。

1 土地流轉對農村發展的意義

1.1 農民的二次生產依賴于土地流轉

土地是促進農業農村發展的重要基礎，對于農民來說，土地是他們生產作物和發展經濟必要的生產資料。土地流轉政策適應了農村經濟發展的需要，將分散的土地集中成片進行集中經營生產，提高了農村農業生產的規模化水平，構建了標準化的農村農業生產模式。通過土地流轉，農民可以選擇承包成塊的土地進行擴大再生產，也還可以將自己的土地承包給承包商人，自己成為承包商的雇傭工人，在收取地租的同時，又能從事農業的二次生產，增加經濟收入，提高生活水平。也有部分農民將土地出租之后，便向城市遷移，從事城市現代化建設工作，實現從農業勞動者向工業勞動者或者服務業勞動者的轉化。勞動力的轉換和遷移可以在更大程度上提高勞動力的素質，為農民的二次生產提供了可靠路徑。

1.2 農村的現代化發展進程離不開土地流轉

從本質上來說，農村土地流轉是對農村生產關系的調整。土地流轉在很大程度上改變了農民與土地的關系、農民與農民之間的關系、農民與土地承包商之間的關系，另外還改變了農村勞動力的組成結構，最終推動了農村生產力發展，為農村的現代化發展提供了堅實的經濟基礎。土地流轉實質上是一種按生產要素進行分配的經濟發展方式，是國民經濟的重要組成部分，有利于豐富農村的集體經濟，有利于探索適合當代中國農村經濟發展的新模式。農村土地流轉在推動農村農業生產現代化的過程之中，也促進了農村基礎設施建設，造就了全新的生產車間與集約化的農田土地，極大地改變了偏遠農村貧困落后的面貌。

1.3 通過土地流轉能提高農民收入

黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。農業是國家經濟發展的基礎性產業，土地是農民收入的重要來源，穩定、便民的土地制度關系到國家的經濟命脈，關系到農民的經濟利益。而進行土地流轉的本質，是要在保證農民發展利益的前提下提高農民的生產收入，帶動農村經濟發展。政府通過土地流轉和招商引資，可吸引投資商投資農業生產，帶動當地農業生產加工產業的發展，為當地閑置勞動力提供更多的就業崗位與工作機會，增加當地農民的收入，解放生產力，讓農民能更多地從事自己喜歡的職業。從歷史發展來看，我國的土地制度變革都是在特定歷史環境下進行的，都是以提高農民收益為前提的。從我國農村的建設歷程來看，只有能經歷實踐和時間檢驗的土地制度，才有利于提高農民收入，而進行土地流轉正是一種適合農村發展的合理制度安排[1]。

2 農民權益與土地流轉的關系

2.1 支持農民的合理權益是實行農村土地流轉的首要之義

土地資源是經濟發展之基，土地資源的歸屬權、使用權以及經營權的合理劃分有利于促進農村經濟發展。農民要在厘清土地權屬的前提下，進一步了解土地流轉政策，所以目前，需要解決的一個重大問題是引導農民正確合理地解讀農村土地流轉政策。當前，農村大多數農民對土地政策的認識不夠清晰、了解不夠透徹，而當地政府在對農民進行政策解讀時，也沒有因地制宜地做好群眾宣講工作，導致出現了不少群眾誤解、誤讀土地流轉政策的情況。農民是農村土地的長期守護者，農村經濟長期以農產品的種植和生產為單一發展方式，土地資源對農民來說非常重要，農民害怕因為土地流轉而失去經濟支柱與生存依靠。因此，各地政府在進行土地流轉政策宣講、踐行土地流轉政策過程中，必須合理解讀土地政策，引導農民正確簽訂土地流轉合同，必須保證土地承包權牢牢掌握在農民自己的手中。各級政府在與承包商簽訂土地流轉合同的同時，必須征求當地農民的意見，土地流轉還應該厘清農田與宅基地的區別，不能將宅基地等非農業用地作為土地流轉的目標對象，有效保護農民的土地權益與經濟利益。

2.2 利益協調與分配機制是土地流轉與農民利益實現的橋梁

土地流轉政策的實行能夠有效保證土地承包商和農民之間實現各自經濟利益的最大化。在進行土地流轉的過程之中，農民和土地承包方都希望能滿足自身的經濟利益。土地流轉的實質是委托，在委托制度中，只有經營者真正“有利可圖”，農民真正“有利可圖”，雙方才會愿意合作。如果終止合作，就無法實現土地制度的深化改革，也無法給農民帶來更高的收益。要實現雙方互惠，就需要雙方發揮合作經濟的優勢，構建利益共享的樞紐[2]。

3 土地流轉對農民權益造成的負面影響

3.1 對土地流轉政策的片面解讀帶來的負面影響

部分農戶對土地流轉政策了解不到位，對土地流轉沒有安全感，在土地流轉過程中遇到很多問題。如因不了解政策而導致土地流轉不暢，尤其是一些零散地塊的農戶，經常出現土地閑置沒有流轉出去的情況，不但影響了自身收入，也影響了土地的利用率;還有部分農戶因不了解政策，沒有安全感，自身體力已經不具備開展農業生產的條件，仍然堅持不流轉土地。

3.2 政府監管缺位問題

在土地流轉過程中，由于缺乏監督機制，部分政府官員在對農民進行政策解讀時不夠詳細，導致農民不能夠正確認識到土地流轉的利弊。

3.3 土地流轉合同糾紛問題

目前實行土地流轉大多是由承包商和農民簽訂協議來進行，但很多時候協議的內容不夠全面細致，雙方的權利義務和協議目的沒有法律約束力，表述不明確、不完整，容易引發土地糾紛。

4 農村土地流轉過程中保護農民權益的措施

4.1 厘清農民和土地的關系

政府部門要定期清查和核實農民的農用土地使用情況，明確農用土地與非農用土地的具體用途。引導農民正確使用土地，農民不能隱瞞政府將農用土地用于修建住建設施，也不能將宅基地用于農業種植。1）要明確不同土地邊界地區的土地歸屬權問題，不能把屬于某個集體的共有土地劃分給某位農民。2）要將土地的承包權緊緊掌握在農民自己手中，貫徹落實中央規定的土地承包30年不變更政策，構建穩定長期的土地經營權制度。3）明確土地所有權。而部分農民對土地所有權的認知和了解不夠清晰，片面地認為土地是自己的私有財產，對土地所有權認知偏差，容易導致土地在流轉過程中出現矛盾和沖突。地方政府要對農民對這方面的政策進行有效解讀，引導他們正確認識土地所有權。

4.2 制定明確的土地流轉程序與規章制度

制定有效的規章制度，規范土地流轉的程序，保障農民的土地權益。1）要加強土地流轉的內容。目前，土地流轉要規范化，避免口頭協議，引導農民認識到土地流轉必須簽訂流轉合同。因此，需要落實必要的轉讓規則，用法律明確轉讓雙方的權益。2）轉讓協議標準化。以合同的形式，對轉讓事項，如價格、收益、糾紛等進行約定，同時做好記錄，最大程度上避免各類糾紛。

4.3 政府要爭做人民群眾合法權益的守護者

發揮職能部門在維護人民群眾合法權益中的作用，堅持為人民服務，把人民群眾的權益放在重要位置，不損害農民的利益。將政府的績效考核成果與農民的權益掛鉤，下級政府在土地流轉政策上面踐行到位、有效維護農民權益的，上級政府要予以表揚;而在農村土地流轉過程中損害農民權益的下級政府，上級黨組織應及時批評，讓他們定期反思并提出解決問題的方案[3]。此外，還要確保因土地流轉而進城務工的農民能在城市站得住腳，農民工在就業、醫療、工傷賠償等保險服務方面與城鎮居民享受同等條件。

參考文獻：

[1] 王桂華.保障農民土地權益法律機制及流轉模式研究——評《城市化發展中的土地流轉和農民權益保障研究》[J].林產工業，2019，56（12）：116.

[2] 馬寧.關于農村土地流轉中農民權益的法律保障問題研究[J].法制博覽，2019（30）：97-98.

[3] 陳鵬，吳雪松.土地流轉中農民權益的保障措施分析[J].中外企業家，2019（24）：130.

（責任編輯：趙中正）