貨幣主權國家治理的中國貨幣史論據

柯文軒，李 鼎，柳圓圓

(1.中國人民大學 財政金融學院，北京 100872； 2.澳大利亞悉尼大學 商學院， 新南威爾士 悉尼 2020)

一、貨幣的主權國家治理：問題的提出

人們的生活和國家的運行離不開貨幣。貨幣不僅具有價值尺度、交易媒介與價值貯藏的功能，也具有國家權力的特征,反映了建立在國家權威基礎上的社會信用關系[1]。一國的貨幣主權是國家主權在貨幣范疇上的體現，貨幣的主權國家治理，概而言之，是一國對其發行貨幣的獨立的、基于國家主權的治理，集中體現為國家創立和發行獨立的貨幣，確定和維持本國的貨幣制度，其具體形式有對內建立貨幣制度，保持貨幣價值的基本穩定，維護貨幣的流通，禁止貨幣的走私偽造[2]等。在現代信用貨幣制度建立以前，其核心是國家對鑄幣權的掌控與貨幣制度的維持；在現代信用貨幣制度體系下，則是國家對貨幣發行權的掌控、貨幣政策的獨立自主性和對本國匯率制度的選擇等。

一直以來，人們對貨幣的主權國家治理問題屢有爭論，及至近現代則更甚。1944年凱恩斯就提出建立超主權國際貨幣Bancor的構想，但在當時并未付諸實踐。上世紀70年代哈耶克的“貨幣的非國家化”思想，系統地批判了主權貨幣的諸多弊端。他提出，既然在一般商品和服務市場上，自由競爭是最有效的，那么為什么不可以在貨幣領域引入自由競爭？他還主張廢除中央銀行，取消國家對貨幣創造的壟斷權，由私人部門發行貨幣，實行自由競爭。在當代，非國家化貨幣的構想似有席卷全球之勢——2009年比特幣網絡的上線標志著一種新型分布式現金系統的誕生。臉書公司亦在2019年發布了Libra白皮書，提出宏大構想，引起世界范圍內的私人貨幣熱潮。如哈耶克所論，在國家壟斷法幣的體系下，政府濫用貨幣發行壟斷權，導致通貨膨脹和經濟波動。“貨幣政策既是不可欲的，也是不可能的。”貨幣本身是中性的，以至于不應成為國家的一種調節經濟的工具。國家壟斷鑄幣權受人們詬病之處，主要包括政府對壟斷貨幣的濫用、鑄幣稅，以及充當主要國際貨幣的美元和其他貨幣的不對稱地位等，由此派生出很多問題，引起人們的廣泛討論。知往可以鑒今，傳統中國①的貨幣思想和實踐歷史源遠流長，為這一問題提供了觀察視角，鑒于分裂時期國家疆域內貨幣使用的紛繁復雜，本文從傳統中國主要大一統時期的貨幣主權國家治理角度，梳理了貨幣領域的經驗與教訓，以為貨幣“非國家化”和“去中心化”的迷思提供一點參考。

二、先秦到隋唐：貨幣主權國家治理的加強

(一)封建國家貨幣主權治理的形成和加強

先秦時期是我國貨幣主權國家治理萌芽和肇基的時期。夏商時期(前2100-前1100年)我國處于奴隸制社會，國家的貨幣管理功能處于一個萌芽的階段，主要貨幣是貝，貨幣主權治理程度還處于較低水平。商代后期起金屬貨幣開始登上歷史舞臺，至西周時期，貨幣的作用顯著擴大，金屬貨幣已經被廣泛使用了。據考證，在春秋時期，貨幣流通與商品生產、商業發展已有密切的聯系，貨幣在經濟中的作用也為人們所意識到。隨著金屬鑄幣在全國范圍內逐步代替貝和其他實物貨幣，銅鑄幣開始廣泛通行。國家在貨幣領域的作用開始突顯。我國現存最早的貨幣思想在歷史文獻《國語》“周語下”中記載的“周景王鑄大錢”是一個有力的例證：大臣單穆公在論述中明確地將貨幣作為調節經濟社會的一個重要途徑。其中，“量資幣，權輕重”，鮮明地指出了隨著社會經濟形勢變化而調整單位基準貨幣價值的機制。“民患輕，則為作重幣以行之，于是乎有母權子而行民皆得焉。若不堪重，則多作輕而行之[3]。”這種子母相權的調控辦法，以不同層次的貨幣比價調節經濟運行。在談到周王發行大錢帶來的影響時，單穆公說：“今王廢輕而作重，民失其資，能無匱乎？”說明當時的人們已清晰地認識到國家通過貨幣調節社會財富的重要作用。戰國后期，秦惠文王二年(前336年)“初行錢”[4]，標志著當時的鑄幣權收歸秦王室。作為秦國系列變法的一部分，圜錢制度以“兩”為貨幣單位，錢面沒有地名，具有很強的統一性。秦孝公商鞅變法也有統一貨幣單位的舉措，標志著當時政府的貨幣治理上升到了一個新高度。事實證明，收回鑄幣權、統一貨幣形式的秦國，不僅極大地增強了國家的資源調配能力，其國力也迅速增強，最終成功實現統一偉業，這也是早期國家加強貨幣主權治理的一個成功案例。

秦漢時期是我國開始實現封建大一統的一個新時代。秦始皇統一六國，將秦國的一套制度推廣全國，實現了大一統國家貨幣制度的統一，具有開創性的意義。《史記·平淮書》稱：“及至秦，一國之幣為三等，黃金以鎰名，為上幣；銅錢識曰‘半兩’，重如其文，為下幣；而珠玉龜貝銀錫之屬為器飾寶藏，不為幣。”秦朝雖然二世而亡，但是在形式和程度上都加強了國家對貨幣的主導權，作了不少開創性的制度安排，主要有：規定了法定貨幣的類型是黃金與半兩錢；規定鑄幣權歸國家，半兩錢由中央政府專門鑄造；并從法律上規定了之前的珠、玉、龜、貝、銀、錫不能作為貨幣，其影響是深遠的。漢朝建立后，“漢承秦制”，在貨幣領域也有新的舉措，如漢初使民放鑄的實踐，值得一提。據記載，漢朝剛立國不久，即有“秦錢重難用”的現象，加上當時中原經過多年戰亂，生產力破壞嚴重，流通中的錢幣匱乏。以至漢高祖不得不采取了聽任民鑄私錢的政策。文帝和景帝時期，貨幣仍不能滿足民間的使用需求，生產凋敝、物資匱乏，政府欲恢復經濟，也不得已而“使民放鑄”，并采取了“稱錢衡”的辦法，形成了一種由民間鑄幣，政府來確定和執行標準的制度安排。然而漢初的“文景之治”，歸因于各方面因素，而非僅“使民放鑄”一策之功。且當時政府采取了“稱錢衡”制度以保障貨幣制度的運行，與無政府主義的自律型貨幣有顯著區別[5]。

隋唐時期，經歷了前一時期“天下擾攘，盜鑄蜂起，斗米一萬，商賈不行”[6]的混亂，我國的貨幣主權治理進一步加強和深化，主要表現為通寶錢制的確立與國家保障貨幣制度的配套措施發展完善。開皇元年(581年)朝廷鑄造統一的、標準的五銖錢。“文曰五銖，而重如其文。”同時，政府也頒布了一系列法令，通過察驗、廢除舊幣等措施，保證鑄幣合乎標準，并以嚴刑峻法禁止私鑄，結束了前期混亂的貨幣局面。唐朝初年，政府同樣著手整頓貨幣、統一幣制，有力地促進了經濟社會的恢復發展。武德四年，唐朝政府宣布廢除五銖錢，鑄行“開元通寶”，實行統一的規制，“輕重大小最為折衷，遠近甚便之”[7]，取得了很大成功。金屬貨幣的作用進一步上升，絹帛等貨幣在唐中期以后作用逐漸消退。從那時起，我國錢幣制度的一個重大變化是不再以貨幣重量命名，而是稱為“寶”，如“通寶”“元寶”等[8]，國家信用在貨幣制度中的作用更重要了，此后歷代發行的錢幣都依此沿襲。唐朝政府為了維護通寶錢的流通，采取了多種手段以懲治民間私鑄和惡錢流通等問題：例如，唐高宗時期政府曾采取好錢換取惡錢的辦法解決惡錢問題；武周時期曾采取在長安公開陳列樣錢的辦法以期減少惡錢的使用；而唐玄宗時期，也曾以政府的絹布和優質貨幣回收流通中的惡錢。這些都顯示出唐朝國家貨幣主權治理的加強。

(二)對鑄幣權的爭論

秦漢時期對貨幣鑄造權歸屬的思考，著名者有西漢植寬的《鹽鐵論》和《漢書·食貨志·第四下》中賈誼的“諫除盜鑄錢令”。漢文帝五年(前175年)朝廷就鑄幣問題發生爭論，賈誼系統地論述了鑄幣權上歸國家的必要性，痛陳民間私鑄的弊端，指出在放鑄政策下，降低貨幣成色能夠給鑄幣者帶來豐厚利潤，致使民間鑄造劣質貨幣牟利的現象屢禁不止。同時，“法錢不立，吏急而壹之乎，則大為煩苛，而力不能勝；縱而弗呵乎，則市肆異用，錢文大亂。”法定的貨幣標準不確定，給流通過程帶來極大困難。他建議明確法定貨幣的標準，禁止私鑄，將鑄幣權收歸中央，并列舉出七條主要的好處：銅材收歸中央，則百姓不再銖錢犯罪；流通中的偽幣減少，提高了流通環節效率；一些私鑄牟利的人不得不回鄉務農，有利于農業生產；銅礦收歸國家，朝廷可以用銅儲備來調節貨幣流通；收歸的銅可以用來賞賜貴族大臣或造兵器；以貨幣來調節社會經濟，可以充實政府部門財富，增強國家實力；在面對匈奴威脅時擁有更大的優勢。可以說，賈誼的論述在當時十分寶貴，并在日后得以印證。漢昭帝即位伊始的鹽鐵會議就鑄幣權問題也展開過討論，大臣桑弘羊對這一問題有充分的論述，他站在中央政府和整個國家的立場，鮮明地主張鑄幣權應該集中。在談到漢初的放鑄政策時，他指出“吳王擅鄣海澤，鄧通專西山。山東奸滑，咸聚吳國”的弊端，并作出“統一，則民不二也，幣由上，則下不疑也”的精辟論斷。在這里統一即為幣制的統一，幣制統一了，民眾就不會遭受麻煩。貨幣制度的決定權收歸中央政府了，民間就不會疑惑，有利于政策的穩定并合理引導人們的預期。然而漢朝初年，經濟生產遭到破壞，國家財富匱乏。漢文帝并未接受賈誼等人的觀點，允許放鑄。鑄幣權的下放也促使了地方勢力增強，文帝、景帝后來不得不消耗國力打擊地方分裂。在“天下虛耗，百姓流離”[9]的背景下，鹽鐵會議的結果是反對國家壟斷鑄幣的霍光一方占據上風。此后，國家對地方的控制逐漸減弱，導致了朝代后期地方豪強坐大、土地兼并的局面。

盛唐玄宗時期，朝廷在對待民間私鑄的問題上也曾發生爭論。當時的國家經濟受“錢荒”之苦，商業蕭條、經濟萎縮[10]，宰相張九齡等主張放開私鑄，以緩解流通中的貨幣短缺。而裴耀卿、李林甫等則反對放鑄。朝廷迫于經濟形勢放開私鑄，后又不得不在貞元九年頒布禁銅令，禁止私鑄。因此，可以看到，有關鑄幣權加爭論多發生在國民經濟和政府財政出現困難的時期。囿于當時的困難情況，中央政府往往不同程度地放松了對貨幣主權的掌控，但是后續的結果多不甚理想。

三、宋元和明清時期：貨幣主權國家治理的進一步發展與“白銀時代”

(一)傳統中國貨幣治理的進一步發展

宋朝及以后，貨幣經濟發展也呈現出新的特點。北宋在我國歷史上是一個社會風氣比較寬松的朝代，在幣制上顯得復雜和分散，也更加完備。錢幣流通總體上以銅錢為主，且有中央鹽鐵司、跨區域的監司和地方錢監負責貨幣的發行流通，并設有完備法律禁止毀錢、儲錢與鑄錢外流。北宋時，世界上最早的紙幣“交子”在四川出現，最初由民間發行，不久便于宋仁宗天圣元年(1023年)轉變為官交子制度，實行分界發行，每兩三年兌現一次。宋朝政府設立提點坑冶鑄錢司管理鑄幣，加之地方分支機構與銅鐵錢監，以交子務等機構負責紙幣事務，在防偽方面頒布法令嚴懲偽造，實行紙幣定期換界，儼然一套完備的貨幣管理體系[11]。

元朝統一后，元世祖于中統元年(1260年)發行“中統寶鈔”，紙幣的發行權完全屬于朝廷。其貨幣制度實行之初，采取了多種手段維護幣值的穩定，例如在全國各地設立交鈔庫、平淮庫，負責紙幣的發行兌現等事宜，并有充足的白銀作為貨幣發行的準備，“發鈔若干，隨降銀貨”[12]。然而元朝紙幣在實際運行中很快便難以堅持下去——為了彌補財政不足，國家選擇超發紙幣，使得紙鈔最終淪為完全的“國家紙幣”，貨幣制度走向崩壞。明朝的情況亦是如此，明太祖基本實現國家統一后，實行了洪武通寶錢制，但由于銅材原料不足等原因，政府不得不恢復紙幣制度，于洪武八年(1375年)發行“大明寶鈔”，國家為了維護其紙幣制度，采取了多重嚴厲措施：禁止使用金銀、停用銅錢、采取苛捐稅回籠貨幣、實行“戶口食鹽法”等。然而實際上，由于利益所在，民間的白銀、銅錢仍屢禁不止，直至后來貴金屬白銀成為社會通用的貨幣。明清貨幣白銀化有著多重原因，然而錢法不良，自壞成法，各地方競爭漁利，促成了行用多年的銅元貨幣制度在中國逐步走向衰亡[13]。

(二)“白銀時代”的到來

自明代中期起，我國逐漸進入了“白銀時代”。貨幣白銀化的過程曲折復雜，逐步從民間貨幣發展為主導貨幣。《太祖實錄》記載，在洪武三十年時(1397年)，杭州已有“不論貨物貴賤，一以金銀定價”的景象。而《明史·食貨志》記載，在嘉靖初期的1522年，“鈔久不行，錢已大壅，益專用銀矣。”嘉靖年間賦役制度改革后，白銀成為經濟社會中的主導貨幣[14]。至明代后期，業已是大數用銀、小數用錢，錢、銀并行流通的制度。由于我國不是一個銀產量豐富的國家，盡管政府想方設法地多開銀礦，官方銀礦的產量仍然有限，民間采銀的事情便增多起來，且多是私自盜采的方式。國家對貨幣發行的掌控因此更為有限，海外白銀大量流入也進一步弱化了國家對貨幣發行的掌控。總體上看，明朝前期，政權初立，嚴整朝綱，經濟社會得以有一定發展。明初的諸多制度改造，形成了新的貨幣秩序。諸如禁銀、禁錢、官定折價政策的缺失，極大地沖擊了此前長期實行的銅錢與紙鈔體系，促使了日后貨幣制度的混亂，為后來的白銀貨幣化埋下了伏筆[15]。明朝中后期，中央政府對貨幣發行權的掌握程度大幅下降，甚至出現“明末諸王都曾鑄錢”的情景，可以說，貨幣方面的失敗也是明朝中后期國家統治危機的一大原因。

清朝時的貨幣制度，以銀為主，銀、錢并用。銅錢以清政府鑄造為主，銀、銅兩者無固定比價，政府為了維護兩者比價穩定，做了不少工作。例如增減制錢的重量、增減鑄錢的數量等。清朝統治期間，由于有利可圖，銅錢的私銷和私鑄仍時有發生。雍正十二年清帝諭就提到“銅重則滋銷毀，本輕則多私鑄”，乾隆五十八年帝諭也提到當時的私鑄小錢在湖廣、四川、云貴的流通[16]。但總體上來說，盡管存在錢價波動的情況，從清初到嘉慶年間，銀錢比價以及銅錢的購買力是比較穩定的[17]。相對穩定的貨幣體系，促進了清朝前期的經濟恢復和“康雍乾盛世”期間經濟社會的發展。清朝中后期，我國逐漸步入近代，清王朝被動地卷入到近現代的國際社會中，其時社會上流通貨幣仍有銀幣、銅幣、紙幣三類，然而銀幣和紙幣中又有大量是外國流入的。當時中國與西方諸國和日本均有往來，尤以康熙二十三年(1684年)開放海禁后為盛。道光以前的140年間，流入我國的白銀在8000萬兩以上，如加上菲律賓和日本等地的白銀，則恐怕有幾億兩之多。據推算，清末外國銀元和外國紙幣分別占當時全國貨幣總量的23.84%和4.77%[18]，可以說，當時無論是國家對貨幣制度的掌控還是整個國家的狀況，都是處于危機之中了。

四、貨幣的主權國家治理：一個貨幣金融理論的視角

自漢朝起，封建國家統治者就意識到掌握貨幣鑄造的重要性。盡管直至清朝，我國金屬鑄幣的私鑄、私銷問題不同程度地時有發生。從整體上看，國家對鑄幣的發行權掌握有力的時期，經濟社會發展也相對平穩，國家對經濟的調控能力也越強。在一些時期(例如漢文帝、景帝時期)國家放任民間私鑄，一定程度地放松貨幣主權，“非不為也，實不能也。”屬當時社會流通鑄幣不足或政府增加財政收入的迫切需要所致。紙幣產生以前，國家的領導者就鑄幣權問題曾有多次的爭論；而紙幣推出以后不久便歸于國家發行，顯示出封建國家已試圖牢牢地掌控紙幣的發行權。此后，中國屢屢發生紙幣通脹，封建帝制國家由于其統治局限性，往往由于財政困難而不得不發行無準備、不兌付的“國家紙幣”，則是封建國家貨幣治理失控的體現。從貨幣金融的角度看，我國的古代貨幣思想和實踐，體現了下列規律：

1.法定貨幣的信用基礎是建立在國家政權基礎上的國家信用。脫離了這個最大的基礎條件，市場的穩定運行就無從談起。在鑄幣時代，政府鑄造發行金屬鑄幣，以國家信用保證這些鑄幣的重量、成色。至宋代及以后，鑄幣的成色下降，開始在部分地區出現紙幣。紙幣的發行權開始歸私人，后收歸官府，其價值基礎取決于國家信用好壞。宋代交子、南宋會子、元代中統鈔、明代大明寶鈔都未能長期維持下去，其共同原因在于國家的信用基礎沒有很好地實現。政府迫于財政壓力和封建統治之局限，最終發行不可兌現、無準備制度的“國家紙幣”，國家信用趨于崩壞，導致紙幣制度逐步走向崩潰。

2.“幣由上，下不疑”。貨幣權由國家掌控是人們經過反復歷史實踐的選擇。早在漢朝，大臣桑弘羊就明確闡述了中央集中壟斷鑄幣權的思想。漢武帝是一位偉大的皇帝，其歷史功績之一便是奠定了封建大一統國家的制度體系，對后世影響深遠。事實上，漢武帝元鼎四年(前113年)建立中央統一的五銖錢制度，也不是一朝建立起來，而是在實踐中反復試錯而實現的。從建元元年(前140年)到元鼎四年(前113年)，政府就鑄幣制度進行了多次嘗試，從三銖錢、四銖錢直到五銖錢。推出統一的五銖錢以前，民間私鑄屢有發生，私鑄猖獗，造成當時貨幣體系的混亂，民間的生產和交換均有不便，如《漢書》記載“今半兩錢法重四銖，而奸或盜摩錢質而取鋊，錢益輕薄而物貴，則遠方用幣煩費不省”，因而“民多奸鑄，錢多輕”。政府又鑄造赤仄錢，結果“赤仄錢賤，民巧法用之，不便，又廢”。可見私鑄盛行的糟糕效果。最終，漢武帝推行統一的國家壟斷的五銖錢，輕重適宜，有力地促進了經濟生產的發展、中央政權的加強、社會民生的穩定。

3.貨幣政策工具已成為國家調控體系不可或缺的一部分，貨幣主權是國家主權的重要一環。失去對貨幣的主導權，則國家政權安全和基本社會穩定都難以保障，國家不僅失去了調控經濟的重要途徑，也失掉了經濟平穩運行的前提基礎。就傳統中國而言，從秦漢隋唐時期的幣制實踐，到明朝末年的“諸王鑄錢”和清朝后期的混亂貨幣局面，顯示幣制紊亂往往與經濟社會危機相互交織，形成惡性循環，使局面最終走向難以收拾的境地。

傳統中國貨幣主權國家治理的歷史反映出中央與地方、“國用”與“民蓄”的相互關系。在金屬鑄幣作為主導貨幣的時代，由于封建國家治理體系與當時技術的局限性，一國貨幣制度常常是有序與失序并存。地方和民間分流了王朝中央政府的部分貨幣發行鑄造權，一方面對中央政府的治理秩序構成危害，另一方面在貨幣短缺時期則構成了對流通中貨幣不足的一種補充。進入紙幣時代以后，封建國家在王朝初期尚且能夠維持其貨幣制度，但隨著時勢的變遷、國家財政的崩壞、稅收的失控及其背后的封建統治局限性[19]，國家信用貨幣逐步淪為信用機制缺失的“國家紙幣”，既無法兌現，也無準備金備付。封建國家在其財政出現困難時以“國用”為先，而無法在“國用”與“民蓄”上取得平衡，國家超發紙幣的強制儲蓄效應，造成了民眾財產的流失和社會財富結構的劇烈調整，則是財政赤字貨幣化釀成惡果的典型過程。

五、結 語

貨幣的國家化具有歷史必然性。在我國漫長的歷史中，自秦統一幣制起，這一傳統得到了延續。貨幣主權是國家主權的重要部分，國家對貨幣主權的掌握得當，于國于民都有利。反之，國家對貨幣主權的掌握失當，則易帶來市場秩序紊亂、央地關系失當、人心動蕩不安。從我國古代貨幣史的視角來看，對貨幣主權治理的得當與否，體現為國家對鑄幣權的掌控和貨幣制度的維持，也體現為貨幣制度是否能有利于經濟社會的可持續發展。我國貨幣史上諸如唐宋時期的“錢荒”、盛唐時期的惡錢和私鑄問題、明中期的私錢流通等問題，都是中央政府沒有實現完全的貨幣主權治理的體現；紙幣產生推廣后，封建國家發行紙鈔常因濟國用之不足或籌辦軍餉之需，而脫離了國家信用基礎，則是對貨幣發行權的濫用。以致有略顯極端的觀點認為，由于歷代紙幣基本都是在財政困難或戰亂年代產生，發鈔在古代中國儼然成為政府解決財政赤字和籌措資金的手段[13]。傳統中國的歷史告訴我們，國家濫用貨幣發行權而對民眾財富予取予奪，造成“國用”與“民蓄”完全失衡，“國民兩害”，最終使得幣制崩壞、經濟失調、國家衰敗。

傳統中國的貨幣體系有別于今天的現代信用貨幣體系，然而其中有著一以貫之的歷史邏輯：貨幣的國家化是人們在長期歷史實踐中的選擇。我國古代的貨幣金融實踐對于今天現代中國貨幣制度的發展走向和認識“貨幣非國家化”的觀點具有借鑒意義。在目前和今后一個時期，從一個歷史邏輯的視角看，我們應繼續堅持國家對貨幣主權的掌控，不盲目地追求貨幣的“非國家化”和“去中心化”，在繼承中發展，在守正中創新，建設和完善能夠長期與經濟社會發展相得益彰的貨幣制度體系。

注釋：

① 本文中的“傳統中國”指1911年辛亥革命以前的中國，或稱“帝制中國(Imperial China)”。