新時(shí)期我國(guó)城市社區(qū)治理創(chuàng)新路徑研究

【摘 要】黨的十九屆四中全會(huì)提出要著力構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。社區(qū)作為社會(huì)的重要組成細(xì)胞，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元，同時(shí)也是化解各種社會(huì)矛盾的最前沿。當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)治理面臨著諸如行政化程度過(guò)高、社會(huì)組織培育不足、居民參與積極性較低和治理碎片化等困境，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)必須向以往由政府單一的行政管理模式向多元主體合作共治方向轉(zhuǎn)變，探索建設(shè)依托信息技術(shù)、云計(jì)算的智慧社區(qū)治理模式，打造多元主體共建共治共享的社區(qū)治理新路徑。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)治理 智慧社區(qū) 創(chuàng)新路徑

一、社區(qū)治理的內(nèi)涵

社區(qū)治理是指在一定的貼近公民生活的多層次符合的地理空間內(nèi)，依托政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過(guò)程。[1]相比傳統(tǒng)的社區(qū)管理比較注重政府在社區(qū)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的管理主要是通過(guò)行政控制等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，突出了社區(qū)的行政色彩。但是從治理的理論觀點(diǎn)出發(fā)，社區(qū)治理的主體不再只有政府，而是廣泛吸納了其他社會(huì)主體參與到社區(qū)治理中來(lái)，共同致力于社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府在社區(qū)治理中發(fā)揮著宏觀調(diào)控、引導(dǎo)其他主體參與社區(qū)治理、提供公共服務(wù)、回應(yīng)居民需要與訴求反饋等作用，而不再僅僅依靠單一的行政命令等強(qiáng)制手段，努力讓社區(qū)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的一種良性治理模式。社區(qū)治理的目標(biāo)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的指導(dǎo)下，構(gòu)建的一種基于多元主體協(xié)同參與社區(qū)治理的局面，在多元主體的權(quán)力格局權(quán)責(zé)明確而又協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社區(qū)治理能力的提升，最終實(shí)現(xiàn)整合社區(qū)資源、發(fā)揚(yáng)民主、從而達(dá)到社區(qū)自治的共同目標(biāo)。顯然，這不僅僅是單一的政治改革，也是一種民主變革，更是一個(gè)促進(jìn)社區(qū)發(fā)展及提高居民生活質(zhì)量的過(guò)程。

二、城市社區(qū)治理存在的主要困境

（一）行政化程度過(guò)高

受傳統(tǒng)社區(qū)行政管理思想的影響，政府在社會(huì)生活中占據(jù)主導(dǎo)地位。我國(guó)社區(qū)治理長(zhǎng)期處在基層政府的直接管制下，街道辦事處等基層政府仍舊對(duì)社區(qū)發(fā)布行政命令和派發(fā)任務(wù)，行政化趨向明顯，居委會(huì)作為社區(qū)基層群眾自治組織，其工作人員的選拔、資金來(lái)源和社區(qū)建設(shè)等方面經(jīng)常受到地方政府限制，自治能力低下。在自上而下的直線式社區(qū)管理模式下，從短期看，有利于地方政府整合社會(huì)資源集中力量辦大事，解決居民硬性需要，但隨著我國(guó)社會(huì)治理體系的改革的不斷深化，其治理短板也逐漸顯露出來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，在社區(qū)治理中過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，政府對(duì)各類(lèi)社會(huì)事務(wù)大包大攬，管了許多應(yīng)該由社會(huì)組織和社區(qū)自治組織完成的任務(wù)和工作，忽視了其他社會(huì)力量參與社區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)。其次，政府與各治理主體職責(zé)劃分不明晰，政府、社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)主委會(huì)以及社會(huì)組織責(zé)任邊界模糊，從而導(dǎo)致各治理主體間相互推卸責(zé)任、治理主體組織結(jié)構(gòu)混亂，制度不健全，無(wú)法滿足社區(qū)群眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要。最后，政府行政化的管理方式嚴(yán)重阻礙了社區(qū)自治功能的發(fā)揮和社區(qū)居民參加社區(qū)治理的積極性和創(chuàng)造性，不利于滿足社區(qū)居民個(gè)性化的需要和基層社會(huì)治理水平的提高。

（二）社會(huì)組織培育不足

社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、志愿性、自治性、靈活性等特點(diǎn)，在社區(qū)治理中承擔(dān)著聯(lián)系政府與社區(qū)居民要的中介作用，對(duì)于彌補(bǔ)政府失靈的不足具有重要意義?？傮w上，我國(guó)社會(huì)組織的培育起步較晚、總數(shù)較少、規(guī)模偏小，作用發(fā)揮還十分有限，無(wú)法滿足當(dāng)前社區(qū)治理的要求。往往對(duì)于社區(qū)事務(wù)和居民的個(gè)性化需求，很難提供有效的解決方案。由于社會(huì)組織屬于民間組織，為維持自身的長(zhǎng)期發(fā)展和穩(wěn)定，須得到政府的授權(quán)許可和政策扶持，因而社會(huì)組織的發(fā)展對(duì)政府有很強(qiáng)的依賴性。這種對(duì)政府的高度依賴性和自身發(fā)展的不成熟性使得社會(huì)組織在參與社區(qū)治理中很難具有號(hào)召力。此外，我國(guó)在對(duì)社會(huì)組織培育方面還存在著諸如相應(yīng)配套法律法規(guī)和支持政策不夠完備，培育社會(huì)力量參與社區(qū)治理的政策環(huán)境還未形成，社會(huì)組織內(nèi)部制度、工作人員專業(yè)技能和文化水平偏低等問(wèn)題。

（三）居民參與積極性較低

隨著城市化進(jìn)程不斷加快，城市社區(qū)大多是以小區(qū)為單元，熟人社區(qū)逐漸消失，居民之間心理距離越來(lái)越遠(yuǎn)，由此產(chǎn)生的疏離感和陌生感進(jìn)而使得社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理工作表現(xiàn)得較為淡漠，社區(qū)治理的凝聚力較低。其次，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間流動(dòng)加快，逐步形成了大量流動(dòng)人口聚集的社區(qū)，出于生活成本、房租以及交通因素的考慮，這些流動(dòng)人口聚集的社區(qū)往往處在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而這些社區(qū)基層自治組織不健全，組織管理松散，社區(qū)治理觀念淡薄，流動(dòng)人口的認(rèn)同感和歸屬感不強(qiáng)，故而在此類(lèi)混合型社區(qū)治理中，居民大多不愿意主動(dòng)參與。由于部分居民出于“理性經(jīng)濟(jì)人”的考慮，他們認(rèn)為無(wú)論自己是否參與社區(qū)治理，都不會(huì)影響自己由他人努力付出產(chǎn)生的社區(qū)利益的分配，故而部分居民選擇做“搭便車(chē)”的人，不愿去主動(dòng)承擔(dān)社區(qū)公共利益維護(hù)和增進(jìn)的責(zé)任。

（四）社區(qū)治理碎片化

所謂社區(qū)治理碎片化，是指各個(gè)治理主體之間所具備的功能、業(yè)務(wù)范圍、權(quán)力、資源、信息在空間、數(shù)量和結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出分散治理狀態(tài)，在政策制定和執(zhí)行中缺乏整體協(xié)同性，各治理主體“自掃門(mén)前雪”采取相對(duì)分割的行動(dòng)，這類(lèi)治理現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙基層治理體系的完整性和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[2]我國(guó)城市社區(qū)在治理權(quán)力體系配置方面碎片化，治理主體間以及治理主體內(nèi)部權(quán)力聚合程度較低，決策議事流程繁雜，不同治理主體間缺少規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)成本較高，治理成效不明顯;治理主體權(quán)力配置碎片，治理主體間權(quán)責(zé)邊界劃分不清，職能交叉重疊或出現(xiàn)缺位，導(dǎo)致社區(qū)在治理問(wèn)題上容易出現(xiàn)資源浪費(fèi)和治理的低效無(wú)序。社區(qū)治理碎片化呈現(xiàn)出的社區(qū)治理權(quán)力分散、組織混亂和資源的浪費(fèi)，往往會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理無(wú)序的亂象，也就使得社區(qū)治理主體很難及時(shí)有效應(yīng)對(duì)和解決日益復(fù)雜的社區(qū)治理問(wèn)題。

三、城市社區(qū)治理創(chuàng)新的路徑探索

（一）加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)

習(xí)總書(shū)記提出“要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線”。[3]社區(qū)基層黨組織應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社區(qū)治理的政治領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)方針政策和決策部署，保障基層社區(qū)治理工作沿著正確的政治方向前進(jìn)。不斷完善基層黨組織運(yùn)行體系，重點(diǎn)加強(qiáng)街道級(jí)黨組織對(duì)社區(qū)黨組織建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)作用;進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)治理力量下沉到基層社區(qū)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部下沉社區(qū)指導(dǎo)社區(qū)治理工作常態(tài)化;不斷創(chuàng)新黨建組織設(shè)置，推進(jìn)黨組織向符合條件的樓院、網(wǎng)格、社會(huì)組織全面覆蓋，充分利用所轄社區(qū)內(nèi)的黨建資源，推動(dòng)黨的建設(shè)引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新邁入2.0時(shí)代。

改善民生服務(wù)，回應(yīng)廣大社區(qū)群眾關(guān)切是基層黨組織凝聚黨心民心、發(fā)動(dòng)群眾最直接的方式，也是有效的社區(qū)治理手段。基層黨組組織應(yīng)強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，充分激活社區(qū)自治的內(nèi)生動(dòng)力，從而引導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理部門(mén)、社會(huì)組織等群眾性組織發(fā)揮自治功能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部治理資源，探索建立多元主體參與社區(qū)治理的自治機(jī)制;帶領(lǐng)社區(qū)健全民主協(xié)商制度，逐步完善社區(qū)協(xié)商議事制度，建立居民利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制，保障居民合法權(quán)益，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與民主議事和決策，提升社區(qū)民主協(xié)商和自治能力;基層黨組織開(kāi)展一切服務(wù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)必定是回應(yīng)社區(qū)居民的合理訴求，為解決社區(qū)治理難題發(fā)力。創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)的多元化供給方式，更好滿足居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和文化等最基本、最迫切的服務(wù)需求，以此逐步提升社區(qū)群眾的幸福感、歸屬感和獲得感。

（二）構(gòu)建多元主體合作共治格局

首先，政府要加快轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，引導(dǎo)多元主體合作共治。政府仍然承擔(dān)元治理的角色，主要促進(jìn)社區(qū)治理制度的規(guī)范和維護(hù)社會(huì)公共價(jià)值，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各項(xiàng)公共事務(wù)的管理，構(gòu)建有序整合的治理機(jī)制;其次，政府要進(jìn)一步將權(quán)力下放至基層社區(qū)，將社會(huì)領(lǐng)域事務(wù)交給社會(huì)來(lái)承擔(dān)，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層社區(qū)，努力為社區(qū)提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化、優(yōu)質(zhì)化的公共產(chǎn)品和服務(wù);最后，政府應(yīng)加大對(duì)社會(huì)志愿組織的支持力度，在政策和經(jīng)費(fèi)上給予一定支持，提高社會(huì)組織的公信力和影響力，使社會(huì)組織擁有足夠的能力來(lái)為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。

通過(guò)塑造城市社區(qū)居民的共同體意識(shí)，增強(qiáng)居民對(duì)所在社區(qū)的歸屬感，使居民由被動(dòng)參與向積極主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變，提高居民參與治理的責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)。同時(shí)，社區(qū)應(yīng)特別重視激發(fā)駐區(qū)單位和單位員工居民共同參與社區(qū)治理。通常由于駐區(qū)單位和單位員工與社區(qū)利益關(guān)聯(lián)性較低，一些駐區(qū)單位抱著互不隸屬、彼此隔離的心態(tài)，基本上處于“聯(lián)誼式”、“援助式”狀態(tài)來(lái)參與社區(qū)治理;駐區(qū)單位員工居民，則是由于薪資收入、職務(wù)晉升和職業(yè)發(fā)展等利益訴求均來(lái)源于所在單位，參與社區(qū)治理動(dòng)力不足。要提高社區(qū)所轄單位和居民承擔(dān)社區(qū)治理積極性，關(guān)鍵在于強(qiáng)化各主體之間的利益關(guān)聯(lián)度，特別是要推動(dòng)由駐區(qū)單位提供社區(qū)資金和物資的援助式互動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袃?nèi)在約束力和資源共享的長(zhǎng)效治理機(jī)制。

（三）提升社區(qū)治理的整體協(xié)同性

現(xiàn)代社區(qū)治理是一項(xiàng)極具科學(xué)性、系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，需要具有協(xié)同聯(lián)動(dòng)思維。實(shí)踐證明，在城市社區(qū)治理中堅(jiān)持協(xié)同聯(lián)動(dòng)思維，不僅能激發(fā)多元主體的參與積極性，而且能引導(dǎo)其展開(kāi)良性互動(dòng)，激發(fā)社區(qū)治理產(chǎn)生最佳效果。社區(qū)治理不僅要實(shí)現(xiàn)多元主體合作共治，而且要注重各治理主體之間的協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)和互動(dòng)。近年來(lái)，由社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者構(gòu)成的“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理創(chuàng)新機(jī)制在全國(guó)逐步推行，為城市社區(qū)治理提供了新路徑和新思路?！叭缏?lián)動(dòng)”機(jī)制獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在于能夠統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)、盤(pán)活社區(qū)資源、凝聚社區(qū)力量、優(yōu)化服務(wù)供給，通過(guò)社會(huì)組織引入專業(yè)資源和社會(huì)力量，動(dòng)員各方參與，提供專業(yè)化、有針對(duì)性的服務(wù)，為社區(qū)治理整體協(xié)同性打下了重要基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前城市社區(qū)治理的整體性協(xié)同性并不樂(lè)觀。表面上看街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、駐區(qū)單位和居民等部門(mén)都在致力于社區(qū)治理，并投入了大量的人力物力財(cái)力。但調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，各主體很多工作都是各自為戰(zhàn)，缺乏整體協(xié)同性。此外，市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)組織在資源分配、管理服務(wù)上仍呈“倒金字塔式”分布，推動(dòng)社區(qū)治理的整體協(xié)同性合力也尚未充分發(fā)揮出來(lái)，往往是“就基層抓基層、靠基層抓基層”。城市社區(qū)基層黨建與社區(qū)治理的協(xié)同力量同樣不足，“統(tǒng)得不夠、分得過(guò)細(xì)”的問(wèn)題也較為明顯。

就目前來(lái)看，推動(dòng)社區(qū)治理整體性和協(xié)同性，需要加強(qiáng)社區(qū)治理體制機(jī)制的革新。樹(shù)立“組織牽頭、條線參與、兩新融合、街社兜底”的社區(qū)治理工作新思路，以共建共治共享為目標(biāo)，構(gòu)建以街道黨工委為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、駐區(qū)單位、社區(qū)廣大黨員、社區(qū)居民、社會(huì)組織為重要主體的多中心參與城市社區(qū)建設(shè)共同體，推動(dòng)城市社區(qū)治理逐步向創(chuàng)新、開(kāi)放、包容、協(xié)同邁進(jìn)。

（四）探索實(shí)施智慧社區(qū)治理模式

利用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，以智能終端平臺(tái)為載體能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)細(xì)化，精確掌握和定位社區(qū)居民的服務(wù)需求和需求的動(dòng)態(tài)變化，做到“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”，為社區(qū)居民提供及時(shí)、高效、便捷、智能和個(gè)性化的服務(wù)。現(xiàn)代信息技術(shù)的利用，能夠滿足居民個(gè)性化服務(wù)需求，提高社區(qū)居民幸福指數(shù)，為推動(dòng)基層社區(qū)治理精準(zhǔn)化、精細(xì)化助力。

創(chuàng)新城市社區(qū)治理，適應(yīng)融合現(xiàn)代信息技術(shù)手段精準(zhǔn)把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)和要求，精準(zhǔn)識(shí)別社區(qū)居民的個(gè)性化需求，為社區(qū)居民提供多元化的服務(wù)，探索智慧社區(qū)治理模式已成為實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理的基本前提。智慧社區(qū)建設(shè)不僅要依靠引進(jìn)新的技術(shù)手段來(lái)支撐，更重要的在于突破固有思維，進(jìn)行治理理念和價(jià)值體系的革新。智慧化的社區(qū)治理模式能夠充分利用互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，使得社區(qū)治理更加精準(zhǔn)化、精細(xì)化和智能化，增進(jìn)社區(qū)公共利益，協(xié)調(diào)社區(qū)治理要素及其關(guān)系，例如，通過(guò)智能社區(qū)APP、微信小程序等智能終端，精準(zhǔn)對(duì)接社區(qū)治理和居民需求，為提高社區(qū)治理效率和滿足居民多元訴求提供科技支撐。

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作者簡(jiǎn)介：陽(yáng)大康（1996——）男，漢族，湖北荊州人，單位：云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生在讀，行政管理專業(yè)，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政府管理

【基金項(xiàng)目】本文屬云南民族大學(xué)2020年大學(xué)生科研項(xiàng)目《新冠肺炎疫情防控背景下城市社區(qū)治理創(chuàng)新研究——以湖北省荊州市荊州區(qū)為例》（編號(hào)：GQTYKY202002）研究成果。