空心村土地整治研究——以陜西省澄城縣為例

王同達，趙永華，韓 磊，黃 馨

（長安大學地球科學與資源學院/陜西省土地整治重點實驗室，西安 710054）

空心村是城鄉演化過程中出現的一種村落中心區域老舊住宅遍布、外圍區域新建住宅林立的異常現象。農村空心化實質上是中國城鄉轉型過程中鄉村地域系統演化的不良過程，是復雜的社會經濟過程在村莊物質形態中的表現，造成了土地資源的雙向浪費［1］。自1978 年開始的改革開放給中國經濟注入了巨大的活力，國內的城鄉面貌發生了根本性變革，農村經濟蓬勃發展，出現了大量剩余勞動力和資金的積累。城鄉二元對立的社會體制使農村的資金和勞動力不能進城發展，促使鄉鎮企業快速興起和勞動力人口大規模向城市遷移［2］。城市化和現代化的發展為外出務工的農民提供了大量的工作機會，農民的收入渠道多樣化，經濟條件逐漸好轉［3］。改革開放前，戶籍制度把廣大農民都限制在了農村，農村宅基地無償使用和相關管理制度缺乏，造成了農村人口基數眾大，對宅基地的用地規模產生了巨大的需求量［4］。改革開放后，隨著工業化和城鎮化的快速發展，農村人口非農化轉移致使農村中常住人口大量減少，城鄉間的流動人口劇增，返鄉后的村民對新住房的需求量不斷增加，人們往往會選擇交通更加便利、空間更為寬敞的村莊外圍進行新房修建。由于農村宅基地管理不到位，遺棄的舊住房被保留下來，村莊呈現出外擴內空的景象。空心化導致農村宅基地大量浪費，同時錯亂的村落結構對農村基礎設施建設和鄉村生態景觀構建造成很大的阻礙［5］。

中國的基本國情是人口眾多、耕地稀少，用地情況復雜。截至2017 年，全國因建設占用、自然災害毀壞、生態保護退耕還林還草、農業結構調整等減少的耕地面積約32.04×104hm2，其中鄉村建設用地布局混亂、耕地浪費嚴重的現象尤為突出。因此開展空心村整治項目，對保護土地資源、緩解人地矛盾、實現鄉村振興有著重要的作用。目前，學者們主要以地理學和城鄉規劃學的研究視角對空心村進行了較為系統的研究，通常運用層次分析法［6］、聚類分析法［7］、回歸分析法［8］、多指標綜合評價法［9］以及結構方程模型［10］等方法對空心村的形成原因、演化機理、整治措施進行宏觀上的探究，但關于空心村整治的理論研究比較少，實踐活動較多。劉彥隨等［3］介紹了空心村的特點、形成原因、演化過程；陳玉福等［4］分析了當前國內空心村的具體整治模式。他們大都偏向于對現狀問題的分析和未來發展的預測，至于空心村整治工作完成后城鄉如何進一步發展規劃，研究卻很少。隨著鄉村振興戰略的提出，空心村整治研究有了新的視角與思路，整治工作要從多角度出發，理論與實踐相結合，制度與技術同發展，才能尋求更加合理的解決方式。

本研究以澄城縣為例，研究其空心村的成因、廢棄宅基地的整治方法，并將空心村整治與城鎮發展模式相結合，在原有空心村治理工作的基礎上新增了對整治完成后城鎮發展方向的詳細規劃，完善了空心村治理的工作環節，為各地區土地資源結構配置優化、鄉村景觀恢復管理及未來區域性經濟可持續發展提供了理論參考和決策依據。

1 澄城縣空心村土地整治研究

1.1 研究區概況

澄城縣位于陜西省渭北臺塬東部，地理坐標為東經109°46′30″—110°05′50″，北緯34°55′45″—35°27′05″，縣內地形起伏為北高南低，呈階梯狀，洛河水系的大峪河、孔走河、馬村河、縣西河、長寧河將全縣地貌切割成“三梁一塬”。地貌類型主要由北部低山、山前沖擊洪積扇、丘陵溝壑、黃土梁原、黃土臺5個地貌單元構成，縣內塬高溝深，溝壑遍布，植被稀少，水土侵蝕情況嚴重，屬于典型的黃土高原溝壑區。澄城縣境內屬于暖溫帶半濕潤性大陸性季風氣候，雨熱同季，在雨季集中的季節經常出現大雨或大暴雨，平時則干旱少雨。澄城縣礦產資源豐富，其中以煤炭、石灰石、鋁土礦、高嶺土等最為豐富，目前已探明煤炭資源40 億t。同時，澄城縣也是優質糧食、棉花、蘋果的生產基地［11，12］。

澄城縣國土總面積1 121.94 km2，下轄1 個街道9 個鎮（圖1），總人口39.32 萬人，其中農業人口26.64 萬人，農業人均耕地占有面積0.18 hm2。截至2017 年，澄城縣耕地面積4.8×104hm2，占全縣土地總面積的42.72%；農村居民點用地面積0.84×104hm2，占全縣土地總面積的7.5%；農村人均占用居住地面積285 m2，遠遠超過國家標準用地面積150 m2的標準［13］。與陜西省其他縣（市、區）相比，澄城縣農村居民點用地十分分散，居民點分布范圍較廣，其空心村數量眾多且面積較大。因此，選擇澄城縣進行空心化研究具有典型代表性［14］。

圖1 澄城縣區域位置示意圖

1.2 研究區農村空心化現狀

1.2.1 澄城縣空心村成因 研究區空心村的形成是多種因素綜合的結果。結合相關資料分析澄城縣農村空心化的首要成因是農民自發改善住房條件。改革開放前，澄城縣的農民大多居住于窯洞中。改革開放后，由于農民生活水平的提高和對住房安全的需求，農民逐漸向平地搬遷，自發修建新的磚瓦房，留下了大片廢棄閑置的舊宅基地。煤炭資源的過度開采進一步加速了澄城縣的空心化進程。澄城縣地下煤炭資源十分豐富，煤層在澄城縣北部地區廣泛分布。但煤炭的大量開采引發了地陷、地裂等大規模地質災害，生活、生產用水受到污染，迫使部分村組整村搬遷［15］。研究區村民思想觀念落后，對宅基地的歸屬權并不明確，無法回收廢舊宅基地，多數農民認為宅基地與房屋一樣屬于個人私有，甚至還出現了自由買賣的現象［16，17］。此外，關于農村宅基地的法律法規不是很多，主要是依靠地方性政策或規范性法規。地方性管理辦法政策不統一，管理不規范，宅基地審批過程混亂，導致了宅基地的管理效果差異很大［18］。這些情況都加劇了研究區的空心化，同時還對研究區的復墾整治項目實施造成了很大的阻礙。

1.2.2 澄城縣空心村類型的演化 澄城縣空心村類型是由部分空心化向完全空心化演化（圖2）。①部分空心化表現為空心村中還零星分布著部分農村居民點供農民居住或飼養牲畜。其余大部分為廢棄房屋，空心村中基礎設施缺乏，出行交通不便，生活環境惡劣并且存在嚴重的安全隱患。②完全空心化表現為形態上的內空外延。隨著村民陸續在村莊外圍修建新住房，村中原有的舊房屋已經被完全舍棄，舊村莊幾乎全部空心，無人居住，土地資源浪費嚴重［15］。

圖2 澄城縣空心村類型演化示意圖

1.3 研究區空心村土地整治措施

澄城縣地處黃土高原山地丘陵地區，土地整治工作開始前先對整治地區進行土地宜耕性評價，根據評價結果采取對應的整治措施。根據表層土壤質地、土壤類型、土壤酸堿度、土層厚度、排水條件等因素將澄城縣空心村劃分為適宜耕地區、較適宜耕地區和不適宜耕地區3 個等級。其中，城郊鄉、寺前鎮和馮原鎮土壤肥沃、地勢平坦開闊、灌溉引水便利，為適宜耕地區，其空心村整治主要是拆除廢棄閑置的舊房屋，將舊村址整治還田，以此來增加耕地面積，大力發展當地特色種植產業如蘋果、棉花等；劉家洼鄉、安里鎮、莊頭鎮土壤肥沃度一般、地形相對狹窄，不利于現代化機械耕種，為較適宜耕地區，其空心村整治還田后還需進行土體重構、土壤增肥、水利建設等工作，整治成本較高；雷家洼鄉、王莊鎮地形以山地丘陵為主，土壤貧瘠，灌溉用水缺乏，為不適宜耕地區，其空心村整治可采取并村、遷村措施，將原有村莊整體拆除，搬遷至中心村統一安置，拆除后的村址用于生態環境恢復［32］。澄城縣自1997 年以來先后進行了一系列的土地復墾整理項目，其中陜西省土地工程建設集團在澄城縣寺前鎮雷家河村進行的土地整治項目成功運用了多種土地整治技術的集成與融合，不僅改善了項目區的耕作條件，提高了土地利用率，提升了耕地等級，還完善了區內農業、水利、交通設施，新增了水澆地面積4.8 hm2，為山地丘陵地區空心村整治提供了標準［19，20］。

與此同時，澄城縣各級政府部門還加強對農村宅基地的管理，完善相應的法律法規。通過電視、告示牌等方式大力宣傳宅基地保護法，增強村民法律意識，打破宅基地私有的傳統觀念，做到執法必嚴、違法必究，徹查多占、違建宅基地等非法行為［21］。此外，積極推動零散自然村進行遷村合并，建立中心村，對新建中心村進行科學的規劃，合理安置宅基地分布，避免空心化再次出現，努力建設生產發展、生活富裕、環境優美的社會主義新農村［22］。

2 澄城縣土地整治發展規劃

目前對空心村的研究僅停留在土地整治理論和整治技術層面，并沒有明確指出整治工作完成后鄉村進一步的發展方向。土地整治只是鄉村振興事業的前提，鄉村后續的發展規劃才是重中之重。只有制定科學合理的發展方向，才能真正實現鄉村振興。本研究以澄城縣為例，結合該縣實際情況，對其整治后的鄉村提出發展規劃建議。

2.1 澄城縣的發展優勢

1）澄城縣擁有豐富的礦產資源，其中煤炭資源儲量豐富并極具開采價值，為冶金、電力、能源等行業奠定了重要的基礎。

2）澄城縣渭北地區的土壤以黃土和壚土為主，土壤肥沃，生產條件優越，畜牧產品資源豐富，生豬養殖業發達，是渭北地區優質的糧食、棉花、水果、牲畜生產基地。

3）澄城縣位于關中地區和陜北地區的過渡地帶，臨近省會西安市，擁有西禹高速、榆商高速、黃-韓-侯鐵路以及包西鐵路復線等便利的交通運輸條件，可利用地理、交通優勢將關中地區的技術產業與陜北地區的礦產能源結合起來謀求自身發展［23］。

2.2 澄城縣的規劃建議

為貫徹落實科學發展觀，研究區應綜合目前擁有的資源優勢，積極結合國家發展政策，優化鄉鎮空間結構，改善鄉鎮環境品質，完善鄉鎮功能服務，正確處理好新農村建設與資源開發間的關系。澄城縣產業基礎薄弱，各鄉鎮經濟發展水平參差不齊，必須放棄傳統意義上的均衡發展理念，轉而集中建設和發展基礎好的鄉鎮，以此來帶動全縣的整體發展。將空心化整治后的鄉鎮依據自然地理條件和經濟發展狀況劃分為服務型鄉鎮和發展型鄉鎮，根據不同類型制定不同的發展計劃［24］。

將整治后的王莊鎮、趙莊鎮、堯頭鎮、寺前鎮、交道鎮、羅家洼、雷家洼、安里鄉劃分為服務型鄉鎮，主要職能是為農村地區提供醫療、行政和教育等基礎公共服務。這些地區地勢相對平坦，土壤肥力充足，在發展農業、畜牧業、農牧業深加工和旅游業的基礎上進一步發展商貿服務業，健全產業類型，帶動鄉鎮發展；將整治后的城郊鄉、馮原鎮、韋莊鎮劃分為發展型鄉鎮，致力于建成中心城鎮，著重發展經濟建設，集聚全縣的資金、技術和產業，重點發展礦產能源、機械制造和物流運輸業，積極發展勞動密集型產業。同時，完善社會公共服務設施，積極推動退耕還林還草。

圖3 澄城縣中心城鎮影響輻射

北部以馮原鎮為中心城鎮，主要發展以商貿物流業為主、旅游業為輔的商貿型城鎮；中部以城郊鄉為中心城鎮，打造以礦產能源、機械制造業為主的縣域綜合中心城鎮；南部以韋莊鎮為中心城鎮，打造以工農業、養殖業、旅游業綜合發展的中心城鎮。通過3 個中心城鎮的輻射帶動作用，促進全縣的共同發展（圖3）。

通過對研究區的分析，歸納出以下4 點：①澄城縣空心村的形成原因主要是村民自發改善住房條件和煤炭資源過度開采，導致原村莊地質地貌發生改變，促使村民舍舊建新，形成了大片廢棄閑置宅基地。②澄城縣空心村類型的演化方式是由部分空心化轉化為完全空心化的過程，在一定程度上給空心村整治工作的全面實施帶來了阻礙。③澄城縣空心村的整治措施以整治還田為主，對宜耕性一般的莊頭鎮、安里鎮等采用土體重構、肥力提升等技術加以輔助，對宜耕性差的王莊鎮、雷家洼鄉等實施退耕還林還草，用于恢復生態環境。④探討了澄城縣發展的資源優勢，并提出分區發展、打造中心城鎮的規劃方向，為澄城縣土地整治后的發展提出了意見和建議。

3 結論

3.1 空心村的共性成因

空心村的出現與社會生產力發展有著密切聯系，隨著工業化和城鎮化的發展，空心村問題日趨顯著。分析空心村的共性成因主要有4 個方面。

1）經濟因素。改革開放以前，國內實行計劃經濟體制，農民收入較低，雖有改善住房條件的愿望，但由于自身經濟原因難以得到實現［25］。改革開放以后，隨著工業化和城鎮化的快速發展，農村經濟發展突飛猛進，農民收入顯著提高，其自身經濟條件明顯改善，部分富裕的農民具備了更新住宅的能力［26］。農民收入的提高與農村低建筑成本、低運輸成本以及低土地成本，促使了農民舍棄原有的居住面積小、環境差、改造成本高的舊住宅而到地勢更為平坦開闊、交通更加便利的村莊外圍修建新住宅［27，28］，因而形成了村莊外擴內空的現狀。農民將大部分積蓄投入建房后對農業生產的投入明顯不足，土地產出效益低下，致使農民更加隨意占用耕地進行住房建設［29］，促進了農村空心化。同時，城鄉收入差距使農村勞動力和資金流向城市，大量農民進城務工、經商、求學、定居，導致農村人口、資金、技術也日趨空心化［30，31］。

2）自然因素。村莊原有的自然資源和人居環境是農村空心化產生的重要前提條件。村莊外圍土地資源豐富、地理空間開闊是空心村形成和發展的重要物質基礎。村莊內部居住環境差、生活面積狹小、自然災害頻發、規劃管理缺失等因素是空心村進一步發展的推動力。部分地區隨著工礦企業的發展，一些環保不達標的企業對原居住地的土地資源、水資源、空氣質量等造成嚴重污染，迫使村民集體外遷［33］。洪水、泥石流、山體滑坡等自然災害頻發以及土壤貧瘠、水資源匱乏等自然地理條件變化，也會促使村民遷往地形地貌更穩定、土壤更肥沃、采光條件更好的地方，從而加劇了農村空心化的發展［34］。

3）政策制度因素。城鄉分割的二元體制是空心村形成的根本原因［3］。城鄉二元結構體制是以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，將居民分成2 種不同的社會身份，享受2 種不同的資源配置，嚴格限制了農村人口向城鎮流動。隨著工業化和城鎮化的發展，出現農村勞動力流向城鎮的現象，但現行的戶籍制度和社會保障體系難以在制度上為進城勞動力提供必要的生存保障，因此保留村中的宅基地成為外出務工農民的最后保障［35，36］。此外，土地制度的不完備、農村宅基地管理法令缺失以及新建房屋宅基地審批制度不健全等因素，導致了農村建房用地粗放管理、村莊建設規劃缺位和閑置宅基地無法得到處理，很大程度上加劇了空心村的發展［37］。

4）文化觀念因素。隨著農民收入的提高，部分村民開始擴建或新建住房，引起了其他村民爭相效仿，在農村形成一股盲目攀比的不良風氣。舊宅基地產權關系復雜、翻修不易，在繼承方面糾紛多，村民為了省心省事多會選擇在村外修建新房［38］。傳統觀念和風俗習慣的影響使農民認為宅基地屬于私人財產，可以自由支配，因此“新宅已建，舊宅不拆”“占而不用”的現象時有發生［39］。與此同時，部分進城務工的農民在城市買房居住，農村住房仍為其所有，成為季節性閑置或者永久性廢棄住房，這部分房屋是空心村的重要組成部分［25］。

3.2 空心村整治措施

制定明確的法律法規是空心村整治工作開展的根本保障和重要前提。明確劃分各部門責任和分工，引導各級政府部門有組織、有計劃、有效率地開展空心村整治工作。同時，加大宣傳力度，通過電視、報紙等媒體向農民普及農村宅基地管理法，讓農民認識到農村宅基地并非私人所有，亂占亂建是違法行為，對超占宅基地的農民實行有償使用原則。完善宅基地退出和補償制度，確保農民通過自愿轉讓獲得財產性收益，從節約集約用地中獲得合理回報［40］。推動土地使用權流轉制度創新，為空心村治理提供新思路。

空心化程度嚴重的村莊可實行并村遷移，將附近的幾個空心村進行合并，選取交通條件便利、地形開闊、經濟相對發達的村落為基礎建立中心村，進行統一的規劃，將原村址進行復墾利用；對空心化程度一般的村莊可實行原址規劃，在原有村莊的基礎上進行科學合理的規劃，將住房橫向擴張趨勢轉為縱向高層建筑發展，嚴格宅基地審批流程，對閑置廢棄宅基地進行拆除，優化村莊交通干道，完善基礎設施，綠化環境；對空心化程度較輕的村莊，要加強節約土地資源的宣傳，避免空心化程度加重，可將村中已經閑置或廢棄的舊房屋拆除，改為農田或綠化地，以此來改善村莊環境，保持村落的鄉土性［41］。在空心村整治措施的技術層面，各地區要因地制宜、結合實際情況采取不同的整治技術。對宅基地類型多樣、自然災害頻發、耕地肥力不足的地區，可進行廢棄宅基地拆除、土地重構、人工提升土壤肥力等技術手段；對居住地分布混亂、用地粗放、交通條件不便、農用設施落后的地區，要重新進行整治規劃設計；對污染嚴重、生態環境脆弱、地形地質條件復雜的地區，可進行生態環境重建或者異地搬遷措施［42］。空心村的整治必須充分挖掘當地經濟發展的潛在能力，重視發展鄉村經濟。各級政府部門要努力建立回鄉創業激勵體制，在資金、場地和審批程序上給回鄉創業者提供大力支持，引導外來企業在農村投資建廠。培養有文化、有技術的新型農民，鼓勵農民發展農家樂等鄉村文化旅游產業，把農村人力資源轉化為人力資本，為農村可持續發展、農民增收提供直接動力［43］。

4 討論

已有研究大多是對城鎮空心化成因、現狀以及整治措施的探討，缺乏對整治后的城鎮如何發展制定明確的規劃。現階段的空心村多數被整治成為耕地、草地，整治工程投入的資本遠遠大于其產生的經濟回報，這樣不僅對地方政府造成了經濟負擔，同時也打擊了各地區開展空心村整治工作的積極性。隨著鄉村振興戰略的提出，空心村整治研究不能只停留在工程技術的單一層面，更重要的是要著眼于地區未來經濟發展，充分結合城鎮發展模式和地域發展優勢，根據不同地區的實際情況，為整治后的城鎮制定詳細的發展計劃，認清發展方向，明確城鎮定位，致力于發展工礦業、種植業、交通運輸業等特色產業，實現經濟可持續發展。在空心化治理工作中形成一個認識空心化—診斷空心化—治理空心化—實現經濟發展可持續化完整的治理體系，構建產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的社會主義新農村。