內蒙古實施流域補償情況及建議措施

白妙馨　譚明達　周利光　楊芳　楊歡

摘 要：總結目前國內流域上下游補償的類型，對內蒙古各流域跨盟市上下游情況、跨省上下游情況、相關政策進行分析，提出目前內蒙古推動流域上下游補償的措施。主要包括：一是開展《內蒙古自治區重點流域斷面水質污染補償辦法（試行）》跟蹤評估;二是以黃河大保護為契機，以黃河流域巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市、鄂爾多斯市為試點，推動流域上下游橫向生態補償;三是自治區搭建補償平臺，按照“獎懲結合”的思路，建立補償模型，設立引導資金，形成“補償資金池”，在充分考慮機會成本和治污投入的基礎上建立盟市補償臺賬，并按期督促實施。

關鍵詞：內蒙古;流域;橫向生態補償;資金池;臺賬

中圖分類號：X171.4? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）33-0036-02

一、研究背景

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排。

近年來，黨中央和國務院持續推進流域上下游橫向生態保護補償，印發的生態文明建設系列文件均對生態補償做出了重要指示，《關于健全生態保護補償機制的意見》將“跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展”作為我國健全生態保護補償機制的目標任務之一。2016年12月20日，財政部、環境保護部、國家發展改革委和水利部四部門聯合印發了《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》（財建[2016]928號）（以下簡稱《意見》），這是首份專門針對流域生態保護補償的政策文件，對橫向生態保護補償的總體要求、工作目標、主要內容和保障措施等提出了具體安排，這將加快推動黨中央、國務院關于橫向生態保護補償的要求落地[1]。

截至2019年10月，廣西、內蒙古、山東、湖南、四川等24個?。▍^、市）已經出臺了與流域生態補償相關的政策，實現了行政區內全流域生態補償，湖南、四川、貴州、廣西、青海、內蒙古6?。▍^）主要針對轄區內重點流域開展了流域補償，山東、黑龍江、甘肅、上海等地雖然未實現行政區內全流域生態補償，但是部分地區開展了相關工作[2]。

《內蒙古自治區重點流域斷面水質污染補償辦法（試行）》[3]（內環發[2019]72號）（以下簡稱“《辦法》”）是自治區第一份專門針對流域補償印發的文件，《辦法》包含了罰則和獎勵制度，考慮流域特征進行了權責劃分，但從路徑來講仍然是一項縱向的補償辦法。

縱向的補償雖然一定程度上起到了資源和效益的再分配作用，但較之橫向補償來講其分配的精準程度、深入程度、對地方主動性的調度程度都有所不足。因此，盡快選擇試點地區，逐步推動自治區上下游橫向生態補償仍是從根本上改變流域水環境管理工作的內生動力的根本性方法。

二、流域上下游補償的主要類型

根據不同流域特征和流域內面臨的突出問題，作為上游地區，在與下游地區開展流域橫向生態保護補償工作中，可以將流域生態補償和污染賠償劃分為三大類型：一是上游地區對下游地區跨界流域的污染賠償，二是下游地區對上游地區跨界流域的生態補償，三是下游地區對上游地區流域生態服務價值的補償。

流域上下游補償分為三種類型：一是跨界流域污染賠償，主要針對流域性污染嚴重和狂階影響問題突出的地區，一般是上游地區對下游地區污染的賠償;二是跨界流域生態補償，主要針對流域生態保護以及對上游地區發展機會成本的影響開展補償，一般是下游地區對上游地區的生態補償;三是流域上游地區生態服務價值補償，主要針對流域生態服務價值被忽略，水環境保護投入不足的地區，一般開展下游對上游流域生態服務價值補償。

三、內蒙古開展流域橫向生態補償工作現狀

1.內蒙古流域概況。內蒙古自治區境內的外流水系主要有黃河、嫩江、西遼河、額爾古納河、永定河、灤河等6個水系組成，流域面積61.4萬平方公里，占全區面積的52.5%。內流河水系分布較為零星，主要有烏拉蓋河、額濟納河、艾不蓋河等，流域面積11.66萬平方公里，占全區面積的9.9%。

2.內蒙古流域跨盟市上下游情況及試點選取分析。區內具備跨盟市條件的流域主要有西遼河流域、黃河流域。西遼河流域上游為赤峰市，下游為通遼市，上下游關系十分清晰。但通遼市西遼河干流斷流十余年，不宜作為初期開展工作的試點地區。黃河流域涉及7個盟市，烏蘭察布市僅占黃河支流大黑河上游的一小部分，流域面積與水量均較小，開展上下游補償的需求不高;阿拉善盟、烏海市分布于黃河干流入境段的左右岸，與下游的出入境關系不是十分明確，開展上下游補償難度較大;巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市具有較為明確的上下游關系和出入境斷面，鄂爾多斯市分布于以上三個盟市的右岸。因此，建議將巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市、鄂爾多斯市四個盟市作為區內流域上下游補償研究的試點地區，逐步推動開展。

3.內蒙古政策出臺情況?！笆濉币詠恚灾螀^落實國家重點生態功能區轉移支付辦法，加快推動生態文明制度建設和改革的意見，出臺《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于健全生態保護補償機制的實施意見》（內政辦發[2016]183號）等有關政策文件，為啟動流域上下游補償提供了思路。

2019年5月，內蒙古自治區生態環境廳、財政廳印發《內蒙古自治區重點流域斷面水質污染補償辦法（試行）》，主要以流域斷面水質狀況和考核結果為依據，針對超標和斷流的情況規定了各盟市應繳補償金計算方式，以水質改善情況及接納入省界斷面超標水體情況為依據規定了補償金分配方式，獎罰過程中考慮了上下游和左右岸的權責分配，并針對補償金的繳納和分配流程進行了規定。《辦法》的責任權重劃分因素中以地市為單位考慮了各類污染源分布、流域面積、社會經濟、斷面分布等流域特征因素，在解決流域上下游和左右岸的權責分配方面起到較大推動，為開展流域上下游橫向生態補償奠定了良好的基礎條件。

四、內蒙古流域上下游橫向生態保護補償工作的思路及重點措施

1.總體思路。在實際工作中，前述的三種補償類型往往會在上下游利益關系中共同存在，例如當下游為飲用水源地，而上游超標排污嚴重的情況下，上游對下游負有污染賠償責任的同時，也享有下游對上游生態補償的權益。因此，需要建立上下游補償的臺賬制度，理清兩者之間的利益關系。內蒙古地區處于補償工作開展的初期，由盟市自行開展補償難度較大。建議由自治區搭建補償平臺，按照“獎懲結合”的思路，建立補償模型，設立引導資金，形成“補償資金池”，在充分考慮機會成本和治污投入的基礎上形成盟市補償臺賬，并按期督促實施，建立內蒙古地方特色補償制度。

2.重點措施。結合國家《指導意見》的主要工作內容，從內蒙古實際情況出發，梳理了內蒙古下一步開展流域上下游橫向生態補償工作的要點。

第一，理清權責關系。介于內蒙古鄂爾多斯市與巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市復雜的左右岸和上下游關系以及水源地、糧食基地、工業基地等敏感區和排污單位的交錯分布的情況，需針對各方污染排放和環境管理現狀對盟市、旗縣間出入境水質、水量權責關系進行詳細梳理，建立權責劃分評估體系，為補償工作奠定基礎。

第二，優化補償基準。開展《內蒙古自治區重點流域斷面水質污染補償辦法（試行）》跟蹤評估，調查目前基于流域水環境質量和斷流情況的考核制定的補償基準對各盟市適用性，完善補償基準，細化基準項類型，調整基準的階梯分類標準。

第三，完善監測體系。根據補償需要，優化相應的水質、水量監測點位布設，完善在線監測、手工監測的指標和頻次，明確監測主體和數據上傳共享機制等。

第四，挖掘流域橫向補償的內生動力。從自治區黃河流域的開發利用情況來講，鄂爾多斯市的煤化工基地髙需水低資源的瓶頸和巴彥淖爾市農業水資源指標豐富的現狀是流域補償的一個動力。早在“十一五”期間自治區就已經開始研究推動水權交易工作，目前以鄂爾多斯市和巴彥淖爾市為試點的水權交易工作已經啟動，具備較好的工作基礎。包頭市、呼和浩特市黃河段地表水飲用水水源地的高質量用水需求是產生流域補償的第二個明顯動力。

第五，建立補償臺賬模型，合理設立補償標準。流域上下游地區應當根據流域生態環境現狀、保護治理成本投入、水質改善的收益、上下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補償標準，建立補償臺賬模型，以更好地體現激勵與約束。補償標準應在建立補償模型的基礎上，通過多次試算，在充分征求盟市意見的基礎上確定。

綜上，本文提出以下建議：一是開展《內蒙古自治區重點流域斷面水質污染補償辦法（試行）》跟蹤評估;二是以黃河大保護為契機，以黃河流域巴彥淖爾市、包頭市、呼和浩特市、鄂爾多斯市為試點推動流域上下游橫向生態補償;三是自治區應搭建補償平臺，設立引導資金，形成“補償資金池”，在充分考慮機會成本和治污投入的基礎上建立盟市補償臺賬，并按期督促實施。

參考文獻：

[1]? 王金南，劉桂環，文一惠.以橫向生態保護補償促進改善流域水環境質量——《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》解讀[J].環境保護，2017，（7）.

[2]? 劉桂環，王夏暉，文一惠，朱媛媛，謝婧.以生態補償助推新時期流域上下游高質量發展[J].環境保護，2019，（21）.

[3]? 《內蒙古自治區重點流域斷面水質污染補償辦法（試行）（內環發[2019]72號）》下發[EB/OL].呼和浩特市人民政府，2019-06-03.

[責任編輯 文 嬌]

收稿日期：2020-04-17

作者簡介：白妙馨（1980-），女，內蒙古五原人，副高級工程師，從事流域水環境管理研究。