控污水政策效果評價

鄒詩意

摘要 適當的環境政策是實現經濟與環境協調并存的關鍵，環境保護與經濟發展能否同時并存一直是社會關注的熱點問題，黨的十八大上，習近平同志指出“既要金山銀山，也要綠水青山”，這就要求實現環境與經濟的共贏。洞庭湖作為中國第二大淡水湖泊，自然資源豐富，具有“魚米之鄉”的美譽。但由于發展階段及發展方式的制約，湖區的水環境不斷惡化。文章以洞庭湖為例，分析控污水政策的環境改善效果，并為洞庭湖環境治理提供相關建議。

關鍵詞 控污水;政策效果;評價

中圖分類號： 文獻標識碼： 文章編號：2095–3305（2020）06–0–03

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.06.059

伴隨著中國經濟的騰飛，污染不斷加劇，環境質量日益下降。其中，水資源污染尤為嚴重，據2007—2009年《全國環境統計公報》，水污染事故突發頻率最高。水資源污染不僅損害了環境福利，在一定程度上還限制了經濟發展。所以，對水污染的防治已經迫在眉睫。黨的十八大以來，政府重復提到“既要金山銀山，也要綠水青山”，而要獲取經濟與環境的雙重紅利最重要的環節就是采取與環境現狀相適應的環境政策。水污染作為環境污染中形勢最嚴峻的污染之一，且水資源和國民日常生活緊密聯系在一起，因此可看出水資源污染嚴重威脅到國民生命安全[1]。

自20世紀起，政府陸續頒布了水污染防治的相關環境政策及法律法規。政府對水污染問題十分重視，黨的十九大明確要求，要加快對水污染的防治，實施流域環境綜合治理。2015年國務院針對水污染問題印發了《水污染防治行動計劃》，要求到2020年全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，長江、黃河等七大重點流域水質優良，比例總體達到70%以上;到2030年力爭全國水環境質量總體改善，水生態系統功能初步恢復，全國七大重點流域水質優良比例總體達到75%以上;到2050年，生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。

1 文獻綜述

環境政策指的是為減少環境污染，提高環境質量而出臺的一系列預防、抑制污染的措施，一項環境政策是否有效離不開對實施效果進行研究。環境政策的效果分析一直是學術界熱點，國內外學者對此都有所研究[2]。關于環境政策的有效性分析主要集中于以下兩個研究方向：第一個研究方向是環境政策對于控制環境污染有十分顯著的作用。部分學者認為不同環境政策對不同類型的環境污染有明顯抑制作用，合理環境規制能夠有效減少污染;也有部分學者認為嚴格的環境政策不僅能有效改善環境質量，還能倒逼污染嚴重的企業提高競爭力和技術創新;另外，嚴苛的環境規制會設立進入壁壘同時有效調整資源配置使污染嚴重、效率低下的產業退出該行業或設法減少污染、提高效率，促使整個產業加快轉型升級的速度。此外，環境規制能夠依賴于有效的環保立法及嚴格的環保執法力度來達到良好的管控環境污染效果[3]。第二個研究方向是環境政策對于環境改善的作用不顯著。首先，由于地方政府的績效主要以經濟增長為主，環境質量的考評分量不大，使得地方政府對環境政策的執行度較低，最終導致環境政策的實際效用較低甚至無效。其次，環境政策沒有正式嚴格的書面法律支撐，如此使得在環境政策頒布后沒有有效的法律作為標準，特別是在處罰環境污染行為時沒有具體的法律條文可參考，導致處罰過輕，使得環境政策沒有威懾力，也達不到預期要求的效果。再次，有研究表明即使有法律條文支撐的環境政策，其對環境污染現象的抑制所起的作用也不大，因為法律條文執行效率非常低，使得依賴于法律條文的環境政策所產生的效果有限[4-5]。此外，也有研究顯示在地方政府執行環境政策時容易被當地一些利益相關者的企業所影響，致使其在落實環境政策時有所松懈，削弱了環境政策的效果[6-7]。雖然政府頒布了水污染防治政策及法律，但效果不明顯。部分學者認為由于政府官員為了追求經濟效益最大化，對環境政策及法律執行不嚴格、監管不到位，導致政策效果不明顯[8]。還有一部分學者認為對環境采取的結構唯一及內容空洞的管制手段是環境政策失效的主要原因[9]。此外，環境政策和法律制定的內容和標準太過籠統，沒有具體化，使其在執行過程中沒有可供參考的依據，致使環境政策沒有達到預期效果[10]。所以，檢驗環境政策對環境的改善效果，為政府制定合理有效政策提供有力的理論依據，是預防和治理水資源污染的重要環節。

洞庭湖是中國第二大淡水湖，地跨湖南、湖北兩省，是長江流域重要的調蓄湖泊，具有強大的蓄洪能力，曾使長江無數次的洪患化險為夷。《湘妃廟記略》曾記載“洞庭蓋神仙洞府之一也，以其為洞庭之庭，故曰洞庭。后世以其汪洋一片，洪水滔天，無得而稱，遂指洞庭之山以名湖曰洞庭湖?！边@便是洞庭湖的由來。但自20世紀90年代以來，洞庭湖湖區污染排放不斷加劇，環境不斷惡化。環洞庭湖區工業化進程發展迅猛的同時，洞庭湖的生態環境問題也越發突出，受污染程度最嚴重的是洞庭湖湖區的水資源。工廠排放的污水，農藥化肥過量使用產生的有害水質，人口數量急劇增加產生的大量生活廢水都通過地表流入、地下滲透的方式匯集到洞庭湖中，這使得洞庭湖水質急劇下降[11]。2018年4月習近平總書記考察了長江沿岸生態環境和發展建設情況，在調研洞庭湖生態環境修復工作時，強調要修復湖區生態環境，守護好一江碧水。

目前關于洞庭湖水污染的研究主要集中在如何治理水污染方向。王晶等[12]認為應通過吸取歷史教訓和借鑒有效經驗、利用社會力量、創新安全管理模式、嚴格執法等措施來改善洞庭湖湖區水環境。王亞輝等[13]支持對洞庭湖水環境污染進行多元主體協同治理，通過結合政府、企業、民眾三方力量來建立多元主導共治的環境治理協同機制。宋穎[14]從完善洞庭湖區生態政府治理機制建設入手，通過健全湖區生態政府治理的實施推進機制與支持保障機制及績效評價機制等方面來優化洞庭湖生態環境治理。

2 建議

2014年，國務院批復了《洞庭湖生態經濟區規劃》，標志著洞庭湖生態經濟區建設正式上升為國家戰略。2018年4月，習近平總書記深入東洞庭湖濕地和城陵磯水文站考察，強調“共抓大保護，不搞大開發”“守護好一江碧水”。雖然這幾年來，湖南、湖北兩省大力推進洞庭湖地區經濟轉型升級和綠色發展，洞庭湖水環境治理工作取得明顯進展和成效，但是由于缺乏協同保護機制，以及近年來入湖江河水文節律的變化，洞庭湖綜合治理當前仍面臨很多困難，如湖區治理分散。為推進洞庭湖生態環境質量進一步提升，提出以下建議[15-16]。

第一，要進一步推動聯動治理和綜合施策。政府部門需要在構建洞庭湖流域聯合管理機制上花功夫，首先要理清好洞庭湖與長江、洞庭湖湖泊的水體與湖區周邊、直接的行政治理手段與間接的政策鼓勵手段間的關系，其次，是著手建立湖區一體化的管理機制，保障水污染治理等工作的全面開展，維護好一江清水向東流的源頭機制。此外，政府部門還需大力統籌產業規劃的力度，整理出流域內統一的產業負面清單，通過統籌推動調、禁、改、關、停等各項治理手段，促使區域內差異化、綠色化發展得到更好實現[17]。與此同時，由于目前洞庭湖湖區的治理修復工作重點放在對一些國家級或省級自然保護區、重要濕地與一些生態破損嚴重且大范圍集中的區域的保護上，如壺瓶山、東洞庭湖與南洞庭湖大口鯰青蝦中華鱉等地區。因此在這些重點的治理區范圍內，有關政府管理部門需分別對應嘗試去開展濕地生態效益補償制度的工作，即在國家級濕地自然保護區和國家、省級重要濕地推行生態補償制度，對有益于這些重點關注地區的行動政府要加以口頭及資金上鼓勵，提高對環境保護的積極性，推動湖區修復工作的開展。通過加強對面積較大且水質不達標的湖泊，如大通湖、珊珀湖、天星湖等，生態治理與修復力度以及加強生態湖濱帶等生態隔離帶的推廣，以期實現保障維護好湖區自然生態系統的目標。最主要是在確保生態功能不降低的前提下，還應加快調整對防風防浪林和抑螺林逐步進行種植。此外，政府部門還要嚴抓入湖流域水質的考核目標，通過實行最嚴格的責任追究制來刺激推動不能達到考核要求的管理人員進行湖區環境治理工作;通過領導在湖區內的統籌管理，進一步落實整個湖區范圍，包括湖區邊界處的水環境監管、水污染防治與修復工作，以促進湖區水質更快提升;同時也要因地制宜頒布有效的水環境治理政策，通過規范化各地政策的目標，實施方案與手段一體化生態保護治理[18-19]。

第二，劃分環洞庭湖水質區域，對不同水質等級的區域采取有針對性的高效保護措施。預防和控制水污染是管理的關鍵，對此，政府可以在湖區內劃分72個水環境控制單元，如果實施重點區域關注方案，則可以優先考慮其中17個水環境控制單元對洞庭湖水質產生重大影響，組合成立重點水污染控制區。此外，在該重點水污染控制區中又可全面劃分3個處理區域，包括供水系統和允許排放污染源的系統以及實施固定污染源排污許可制度系統，分系統確定每個區域功能，以達到有效的水環境治理與修復成果。

第三，引導生態受益者和社會投資者補償湖區的生態保護者。各級地方政府應當協調資金渠道，優化支出結構，突出治理重點，增加對洞庭湖水環境綜合治理的投資，同時避免新的地方政府債務風險。在城市供水、生活與工業廢水管理和廢物管理的領域，規范和推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。PPP模式有效完善了與社會資本的合作模式，恢復了股份制資產，并積極吸引了社會資本。它為各種環境保護補償機制創造了良好市場，引導環境受益者向環境保護者付款，并致使社會投資者向環境保護者付款。同時它還加快將具有國際重要意義的濕地和洞庭湖的縣（市）納入具有主要環境職能的國家縣，增加中央預算資金支持，并實施中央政府環境補償。此外，采取橫向的政府環境支付措施建立多元化，跨區域的洞庭湖環境基金和核算平臺，建立在洞庭湖地區出售被污染廢物的利用系統;并通過經濟補償與合作、產業轉移等手段來實現利益均衡[20]。

第四，在處理區域范圍內，加快城市污水處理廠建設，新建城市污水處理設施應嚴格執行A類排放標準。加快實施洞庭湖區生態敏感區城市污水處理設施升級改造，全面達到A類排放標準。新建立和升級的產業集群必須同時規劃和建設污水和垃圾集中處理設施。全面落實污染源固定排放許可證制度，促進重點行業氮、磷排放總量控制，加大生態環境保護專項執法檢查力度[21]。

第五，積極推進生態環境監測網絡建設工作，促進應急體系建設更完善，全方面提高洞庭湖生態環境監測監督能力。研究并頒布湖南省《洞庭湖管理條例》，加強對洞庭湖生態環境的司法保護，依法加強湖泊治理。完善環保信用評估，強制性信息披露，嚴懲重罰，將企業環境信用信息納入信用信息共享平臺和宣傳體系，建立環境污染“黑名單”制度[22-23]。

參考文獻

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