突發性公共衛生事件下城市應急物流的協同運作機制

張 晶

（湖北物資流通技術研究所，湖北 襄陽 441002）

1 引言

2020年初始，隨著新冠肺炎疫情的爆發，我國采取了史無前例的緊急應對措施。此次疫情既是在突發性公共衛生事件下，對我國國家治理體系、治理能力的大考，也是對城市應急物流體系建設與運作能力的嚴峻考驗。物流業作為支撐國民經濟發展的基礎性、戰略性產業，也是國家應急體系的重要組成部分。在這次新冠肺炎疫情防控阻擊戰中，城市應急物流作為疫情防控、保民生、穩定社會的重要支撐，經受住了嚴峻的考驗，發揮了重要的作用，但也暴露出一些不足。

通過對此次新冠肺炎疫情爆發后，城市應急物流在實施中暴露的問題進行梳理與分析，從城市應急物流的協同運作角度探討應采取的措施，為城市應急物資保障、城市應急物流系統建設提供具體的實現路徑。

2 突發性公共衛生事件下城市應急物流暴露的問題與不足

突發性公共衛生事件下，城市應急物流是以提供所需的應急物資為目的，追求高時效性、保障人民生命安全與城市居民基本生活需求，合理控制風險的一種特殊物流活動。此時的城市應急物流活動往往具有跨地區、甚至跨國界的特點，其有效組織也涉及多級、多地區、多個管理部門。以此次新冠肺炎疫情為例，城市應急物流不僅要保障救治確診患者、兼顧疫情防控的需要，還要同時保障城市社會生活物資的供給。

城市應急物流的物資保障工作涉及到應急物資從前端的生產、籌措、儲備，到操作端的運輸、中轉、分發、配送等多個物流環節。在突發的新冠肺炎疫情之下，所需的應急醫療、防疫物資的生產及組織受制于上下游企業復工和產能的恢復、提升，應急醫療、防疫物資及城市居民生活保障物資的運輸及配送，還牽涉到不同地區針對疫情控制而采取的交通限制措施，因而城市應急物流面臨了前所未有的風險與挑戰。

新冠肺炎疫情防控初期，城市應急物流暴露的物資保障混亂、不及時、不準確的問題比較突出。以此次疫情較為嚴重的武漢為例，其醫療應急物資保障顯然仍處于傳統的環節割裂、各自為政的物資保障階段。在應急醫療物資的籌措階段，各醫療救治機構紛紛為尋找生產廠家、貨源而奔忙呼告，也有為尋找運輸企業、可用的運力而發愁、著急；紅會倉庫收到了眾多捐助物資，但卻出現倉庫物資堆積如山、分發不及時、不到位的現象；在物資“最后一公里”的配送環節也頻現精準配送難以實現的種種問題。這些極具代表性的問題，說明我們的城市應急物流建設并沒有充分運用系統論思想，應急物資保障也沒有從全流程、全環節進行合理規劃，各種環節的壁壘并未打通，因此也就難以實現城市應急物資的高效、快速、精準保障。

總的來說，目前城市應急物流存在如下不足：

（1）各類城市應急保障物流的斷鏈現象比較突出，城市應急物流體系的風險防控能力較弱。此次新冠肺炎疫情爆發初期，出現了醫療、防護物資短缺，農產品等生活物資短期供需失衡等問題，這直接導致了疫情控制成本、城市居民生活成本的增加。

（2）城市應急物流活動缺乏系統性、統一的調度，未能實現城市物流應急體系的社會效用最高、物流社會成本最低的理想目標。雖然在抗擊疫情的過程中，專業物流企業在從應急物流保障方面發揮了重要作用，但是這種作用呈現的多是較為單一的力量，而非整個城市應急物流系統的合力，在資源統一調度、信息及時共享方面仍需要大力提升。

（3）城市應急物流的管理水平普遍較低，現有的城市應急物流體系建設尚不完善，管理水平較為粗放，缺乏針對不同類型突發事件的具體應急物流預案及分級響應機制。

綜上所述，在突發性公共衛生事件下，城市應急物流體系必須著眼于系統論的思想，采取系統化、全鏈條、全流程的設計及組織。其運作需要在政府應急物流管理部門的統籌下，引導不同參與主體高效協同運作，才能更好地實現應急物流資源的聯動，降低應急物流的社會運作成本，快速響應城市的應急物資需求，提高應對突發性公共衛生事件的應急物流能力。

3 突發性公共衛生事件下城市應急物流的協同運作機制分析

突發性公共衛生事件下，城市應急物流的需求具有較強的隨機性和不穩定性，需要參與主體之間的協同、合作，以達到城市應急物流系統整體效用的最大化、社會物流成本的最優，以及應急物資供需的有效銜接。

城市應急物流系統的協同運作可以分為兩個層次，一是城市應急物流系統的外部層面的協同，二是城市應急物流系統的內部層面協同。

3.1 城市應急物流系統的外部協同運作機制

城市應急物流系統的運作與其所處的外部環境是交互作用的，必須要與其外部的經濟、社會環境協同發展。這意味著城市應急物流系統需要建立與外部環境的交互模式與渠道，以完成包括資金、物資、技術、人員、信息等多方面的交互作用。突發性公共衛生事件下，城市應急物流系統與外部環境的交互，更為集中地體現為解決應急物資的供應與物流運輸保障問題。此時，城市應急物流系統的外部協同機制主要分為兩部分：

（1）建立應對突發性公共衛生事件的各類應急物資需求響應機制，將城市應急物流系統的內部需求傳導至外部環境，并建立起應急物資供應渠道，快速響應城市應急物流系統的應急物資供應需求。針對突發性公共衛生事件，城市應急物流系統中原有的相關醫療、防護物資可能在短期內出現儲備難以應對的缺口，若建立有效的應急物資需求響應機制，則可快速、有效解決城市應急物流系統中的應急物資供應保障問題。

（2）建立應對突發性公共衛生事件的城市應急物資干線物流的保障機制，解決在突發性公共衛生事件下，面臨外部不同區域間的交通管制、物流運力不足等問題時，如何及時組織運力、打通物流通道，確保所需的城市應急物資在全國區域內的干線運輸暢通、高效。

3.2 城市應急物流系統的內部協同運作機制

城市應急物流系統中不同主體之間的內部協同，本質上是對城市應急物流系統中的不同參與主體間關系的定位，包括了系統運行的決策、管理、操作等三個不同的層面：

（1）城市應急物流系統的決策機制。突發性公共衛生事件下，城市應急物流系統的指揮、協調、監督等決策是不同參與主體間協同運作的基礎。決策機制需要確立處于核心指揮地位、協調運作、監督等不同參與主體的具體角色與功能， 制定采取決策的具體工作制度、標準等。突發性公共衛生事件下，政府的應急物流管理部門處于核心指揮地位，需要統籌城市應急物流系統的所有物流資源，依據城市應急物流系統的需求，做出協調、調度、引導不同參與主體的相應決策。城市應急物流系統的決策機制本質上是一種行政調控。

（2）城市應急物流系統的管理機制。突發性公共衛生事件下，城市應急物流系統中的應急物資涉及到從采購、儲存、運輸到配送等不同的參與主體，在物流基礎設施、物流組織網絡、物流信息網絡等物流資源方面對這些不同參與主體的協同即構成了管理機制。由于城市應急物流系統涵蓋了應急物資的生產商、供應商、物流企業等眾多市場主體，因此其管理機制既要體現政府應急物流管理部門對城市應急物流資源的宏觀行政調控，又要充分發揮市場機制對物流資源優化配置的作用，在市場機制引導下促進城市應急物流的專業化、產業化發展。例如，在城市應急物資的儲備方式上，可采取政府儲備與市場化儲備相結合的方式，實現政府主導、市場參與的模式；在城市居民生活保障物資的配送中，可采取共同配送模式，實現對分散的城市應急物流配送資源的整合，提升城市應急物流組織能力與運作效率，降低社會物流成本。

（3）城市應急物流系統的操作機制。突發性公共衛生事件下，城市應急物流系統涉及到多個不同運作的主體，其既對接物資供應方與物資需求方，又涵蓋物資流通鏈上的眾多物流企業，還包括了政府相關管理部門，以及行業組織、慈善機構等。在應急物資流通過程中需要不同參與主體之間合理分工、有效協調，從業務功能的各環節實現聯動。政府的應急物流管理部門應對應急物流系統內的資源或物流功能進行規劃、配置、重新組合和取舍，綜合利用分散的物流資源，協調與集成各項物流功能，重組與優化物流管理和運作環節，實現對應急物資的籌措、采購、運輸、倉儲、包裝、裝卸搬運、流通加工、配送和物流信息等功能環節的有效集成或協調，合理布局應急物流中心，提升應急物流服務水平，提高應急物流效率。

4 突發性公共衛生事件下城市應急物流協同機制實施建議

突發性公共衛生事件下，要實現城市應急物流的協同運作機制，需要以建立城市應急物流系統協同的長效機制為目標，不斷完善自身的建設。為此，提出以下實施建議：

4.1 構建城市應急物流組織體系，明確不同參與主體的權責

要實現城市應急物流系統的協同運作，必須首先明確其組織體系，在其組織層級建設中，可分為兩方面：

（1）政府組織體系的建設。在城市應急物流協同運作中，政府承擔著主導核心的職責，既是指揮決策核心，也是組織安排的核心，還是協調管理的核心。在突發性公共衛生事件下，政府應急物流管理部門是城市應急物流系統中政府組織體系的具體代表，承擔著提供應急物流公共服務、保障人民生命安全和社會穩定的職責。其決策要體現政府公共服務的特點，滿足人民安全、社會穩定的需求；其組織安排工作要從城市應急物流的現實需求出發，著眼于城市應急物流系統的整體目標統籌安排各項工作；其協調管理要制定合理的城市應急物流系統運作的管理制度、規則和標準。由于城市應急物流活動涉及到的政府相關管理部門比較多，因此對城市應急物流管理部門的人員構成、組織權限、權責分工等必須明確，才能從組織管理上確保城市應急物流協同運作的順利開展。

（2）非政府組織體系的建設。在城市應急物流系統中，除了政府組織體系，還需要充分發揮企業、社會團體等非政府組織的作用，形成以政府協調機制為主導、企業和社會團體等多方參與的城市應急物流組織體系。要充分調動社會物流資源，選擇網絡覆蓋能力強，服務能力強，服務質量高的物流企業，將其納入到城市應急物流系統建設中，發揮市場機制在城市應急物流系統建設中的作用，引導城市應急物流的專業化、產業化發展。城市應急物流系統中不同企業主體之間的合作是城市應急物流協同運作的基礎，因此，構建城市應急物流系統中企業主體間的組織體系，有利于不同企業主體之間合理分工，溝通協調。而社會團體的組織體系建設則是為了充分發揮社會團體在促進城市應急物流合作中的作用，彌補政府資源、市場機制的不足，帶動整合行業間資源，將行業間分散的各類資源聯接起來，將企業間分散的合作組織起來，推進非政府組織體系與政府組織體系的溝通、互動與協調。

4.2 以制度建設為核心，形成系統協同的工作機制

因地制宜，從城市應急物流資源及系統建設現狀出發，完善城市應急物流建設的制度，制定統一的城市應急物流協同規則和程序，并在此基礎上，形成包括城市各級政府及其所屬部門的具體的城市應急物流制度體系。其制度建設需明確各級協調主體及其在城市應急物流協同運作工作中的職責、權限、任務和目標，加強城市應急物流系統中不同參與主體的協調配合，做到分工合理、溝通順暢、決策有力。在制度建設中，要解決部門之間以及權力之間的協調銜接問題，對現有狀況進行充分調查，針對問題卡點，提出具體的解決辦法，逐步理順和完善。同時，制度建設要重視運用市場機制協調不同企業主體間的利益，形成以合作共贏、共擔社會責任為目標的物流服務協同。對城市應急物流系統中的企業主體，政府要在稅收、貸款等相關制度方面給予支持和扶持，為系統內的企業建立良好的合作制度平臺，實現資金、人才、技術、信息等要素在城市應急物流系統中合理流動、配置，解決應急物流快速響應與優化調度問題。

城市應急物流系統要形成協同運作的工作機制，首先要實現整個系統主體之間的有效信息共享，在系統信息充分共享基礎上，設計并實施城市應急物流的具體運作方案，從而實現快速、高效的城市應急物資供應保障，并降低城市應急物流成本。突發性公共衛生事件下，城市應急物流系統應針對突發事件響應級別，建立物流分級響應機制，從系統效率最優、及時響應、社會物流成本優化等方面考慮，制定城市應急物流各環節協同運作的具體執行方案。同時，對城市應急物流需求進行分類管理，實現對醫療、防護、居民基本生活等應急物資的及時供應保障，以及醫療、防護品廢棄物資的回收物流。

4.3 加強城市應急物流的標準化建設，保障運作協同

城市應急物流系統的運作協同是一個復雜的系統協同，通過制定和執行物流工作中的相關標準，不僅可以保證城市應急物流活動各環節的銜接和協調，規范服務質量，加快流通速度，而且可以合理利用物流資源，提高資源利用效率。在城市應急物流系統中，單個物流環節的標準化難以實現整個系統運作的協同，只有一系列物流環節都實行標準化，才能發揮系統整體的作用。

城市應急物流的標準化建設，包括物流設施的標準化與物流流程標準化兩方面：

（1）物流設施標準化包括硬件設施標準化和信息標準化。①物流設施的標準化可以有效減少物流運輸環節中的重復勞動，降低物流成本，提高系統整體經濟效益。例如，通過運輸、儲存、包裝以及裝卸搬運等不同物流環節硬件設施的標準化可以保障應急物流活動的通暢，提高應急物流的質量效率、服務水平，降低物流成本。②物流信息標準化則在城市應急物流運作協同中起著關鍵作用，完整、全面、及時的物流信息收集與交換使得城市應急物流的組織、決策與管理等工作更具整體性，加強系統的風險控制能力。物流信息從采集、傳輸與交換、記錄與存儲到安全技術的標準化等有助于打通整個物流流程，獲取更高的系統運作效益。

（2）流程標準化是對城市應急物流的具體運作和物流作業流程進行規范，根據城市應急物流系統的需求，合理統籌物流系統的要素，標準化作業，以降低系統的物流成本，提高應急物流效率。城市應急物流系統中的各參與主體應該以應急物流系統的整體效率最優為導向，以信息流為驅動，理順與協調整個城市應急物資流通的業務流程，逐步分解細化，制定操作和服務標準。

4.4 培養應急物流人才，為城市應急物流系統協同提供人才支持

城市應急物流系統協同運作，需要應急物流人才培養提供人才支持。應急物流人才培養是多層次的，既需要培養復合型應急管理人才，也需要培養具體的操作人才。為有效開展城市應急物流管理工作，復合型應急物流管理人才需要掌握城市應急管理領域的法律法規、政策以及應急物流知識，還需要熟悉物流企業的管理運作實踐。應急物流操作人才的培養則應依托于城市應急物流系統中的企業主體，由企業自己選拔符合標準的員工，將其作為開展城市應急物流業務的中堅力量，對其進行業務培訓與演練。應急物流人才的培養是多途徑的，既可從國外引進相關管理人才，也可通過加強應急物流管理業務培訓、員工自學等方式，還可建立城市應急物流管理人員的工作交流機制，派遣工作人員到其他區域的應急管理機構學習與實踐應急管理。

5 結語

以此次新冠肺炎疫情防控為契機，反思突發性公共衛生事件下城市應急物流建設的短板，理順城市應急物流協同運作的機制，可有效提升城市應急物流資源的整合協調能力，完善城市應急物流的組織長效機制，有助于科學組織實施城市應急物流，提高城市應急物流的專業化、精細化水平。