強化頂層設計 聚焦重點難點 加大推進力度建好全國統一的國土空間規劃“ 一張圖”實施監督信息系統

◎ 自然資源部國土空間規劃局

建立坐標一致、邊界吻合、上下貫通的國土空間規劃“一張圖”，是貫徹落實習近平總書記“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”重要指示和《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下稱《意見》）的基礎性制度。為指導全國加快形成國土空間規劃“一張圖”，推進智慧規劃建設，2018年10月，自然資源部會同有關方面，啟動相關國家標準研制工作。2021年3月，經國家市場監督管理總局批準，《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》（GB/T 39972-2021）（以下稱《規范》）正式發布，成為“多規合一”改革后國土空間規劃領域首個國家標準，明確依托全國統一的國土空間基礎信息平臺，以第三次全國國土調查數據為底圖，疊合各級各類國土空間規劃，形成全國國土空間規劃“一張圖”，作為規劃編制審批、實施監督全周期管理及專項規劃“一張圖”銜接核對的權威依據。

強化頂層設計，支撐規劃全周期管理

啟動標準研制以來，我們深入學習貫徹習近平總書記關于網絡強國的重要思想和數字中國戰略部署，堅持新發展理念，對照高質量發展要求，始終把數字化、智能化、智慧化監管平臺建設作為國土空間規劃體系建設的重要內容，并擺在優先位置認真謀劃。按照自然資源部黨組“科學、簡明、可操作”的要求，以整合空間類規劃、落實“多規合一”、形成“一本規劃”“一本藍圖”為目標，著眼于強化規劃全周期管理，推動解決過去各類規劃內容重疊沖突、重規劃編制輕規劃實施、規劃調整隨意等突出問題，在總結各地實踐、聽取多領域專家意見基礎上，完成了《規范》研制。

以目標為導向，強化標準引領。國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統（以下稱“一張圖”系統）是構建五級三類國土空間規劃體系的統一數字化技術支撐。《規范》明確了“四個層次、兩個體系”的總體框架，即設施層、數據層、支撐層、應用層和標準規范體系、安全運維體系；闡明了與其他業務系統的關系；明確了國、省、市、縣一體建設，部門間共享協同的運轉機制；規定了數據類型和要求以及主要功能應用等；確立了“一張圖”系統建設的目標。

以問題為導向，提升規劃全周期管理能力。為防止出現違規編制、擅自調整、違規許可、未批先建等亂象，《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規劃監督管理的通知》明確提出“實行規劃全周期管理”，要求將國土空間規劃“一張圖”作為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督的依據。《規范》圍繞規劃編制、審批、修改和實施監督全流程，明確了國土空間規劃的一張圖應用、國土空間分析評價、成果審查與管理、實施監督、指標模型管理和社會公眾服務等6大類23項功能。其中，重點強化了規劃的智能化編制、審查、監管功能，并保持分析評價指標模型、算法的開放性，為適應不斷發展的國土空間規劃編制管理實踐預留了接口。

以服務為導向，注重共建共享共治。《規范》要求 “一張圖”系統以數據為“細胞”，加強多源數據歸集，賦能國土空間智慧治理；以共建共享為原則，分類推進上下級、部門間數據共享，鼓勵跨部門跨層級多場景應用開發 ；設置社會公眾服務模塊，在滿足公開公示、意見征詢、公眾監督等功能基礎上，對接民眾急需的高頻應用場景，加強規劃的公眾參與，提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感；旨在依托“一張圖”系統重塑國土空間治理機制流程、提升治理方式效能，把數據優勢切實轉化為治理優勢，促進國土空間治理體系和治理能力的質量變革、效率變革、動力變革。

避免重復建設，務實完善系統功能

《規范》要求，各地建設“一張圖”系統應本著節約和從實際需求出發的原則，充分利用已有信息化工作基礎，避免重復建設，注意把握好“四個突出”。

突出數據統一融合。《規范》要求基于國土空間基礎信息平臺，依據統一的測繪基準和用地用海分類標準，集成基礎地理信息和自然資源調查監測成果數據，形成覆蓋全域、三維立體、權威統一的國土空間數字化“底板”。在此基礎上，逐級匯交納入國土空間總體規劃、詳細規劃成果數據，疊加相關專項規劃成果數據，形成國土空間規劃“一張圖”。著力營造安全、開放、充滿活力的數字化治理生態，充分運用物聯網、5G、大數據、云計算、AI等先進技術，促進國土空間數據與經濟社會綜合數據融合應用，推動建設全要素、多類型、全覆蓋、實時更新的國土空間數據庫，將海量數據轉化為“數據紅利”，夯實“可感知、能學習、善治理、自適應”的智慧規劃建設基礎。

突出數據共建共享。《規范》要求開發專項規劃與“一張圖”的核對銜接功能，對專項規劃開展符合性審查，并將銜接一致的專項規劃成果納入“一張圖”系統，統一各類開發保護建設活動的國土空間用途管制依據。同時，要為其他部門提供規劃成果數據共享。共建與共享是一個硬幣的兩面，相輔相成、互為促進，共建是為了更高水準的共享，共享有助于推動更廣范圍的共建。《意見》提出，“整合各類空間關聯數據，建立全國統一的國土空間基礎信息平臺”。該平臺積累了原國土資源部時期以來豐富的調查監測、地理國情、遙感影像等數據，是支撐包括“一張圖”系統在內的各部門涉空間治理信息系統和應用的統一數據基底。為不折不扣落實黨中央“多規合一”改革的重大決策部署，各地推進有關信息系統和應用建設過程中，應嚴格按照中央文件要求，將各類空間關聯數據統一整合到國土空間基礎信息平臺上，為智慧城市、城市信息模型等各類應用提供統一的空間數據服務支撐，堅決杜絕各自為政、另搞一套，影響統一國土空間用途管制制度落地，最大程度避免財政重復投資，發揮出行政資源的集成綜合效應。

突出上下互聯互通。《規范》以因地制宜、統分結合為原則，要求國、省、市、縣分級完成“一張圖”系統建設，實現上下貫通，確保規劃目標要求逐級落地。同時，鼓勵各地擴展開發符合當地需要、更加精細化的應用場景和功能模塊，增強動態感知城鄉發展態勢、智能分析城鄉空間治理問題短板的能力，促進政府決策科學化、社會治理精細化、公共服務高效化。

突出服務便民利民。《規范》鼓勵以方便企業和群眾為出發點和落腳點，在應用層開發完善服務社會公眾、企事業單位、科研院所的相關功能模塊，暢通溝通渠道，支持科學研究，凝聚各方智慧，推動宜業、宜居、宜樂、宜游的人民城市建設，讓人民群眾感受到城鄉空間品質實實在在的提升。

加大推進力度，確保能用、管用、好用

各省（區、市）自然資源主管部門要把思想統一到黨中央“多規合一”改革的重大決策部署上來，深刻認識“一張圖”系統在推進國土空間治理體系和治理能力現代化、提升城鄉治理水平、服務民生改善等方面的積極意義，按照自然資源部統一工作部署和《規范》要求，充分發揮主觀能動性和創造性，加快推進系統建設，完善配套制度規則，拓展豐富應用服務。

加快落實進度，把系統“建”起來。《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》明確要求，未完成系統建設的市縣不得先行報批國土空間總體規劃。各地應對照《規范》，抓緊完成“一張圖”系統建設，確保不影響各級規劃報批，為國土空間規劃實施管理提供技術支撐。

打通數據采集、融合、共享和應用全鏈條，讓數據“跑”起來。數據的生命在于應用。要進一步強化主動服務意識，以用促建，在數據匯集、系統集成、上下聯動、有序共享上下更大功夫，不斷提高數據匯集的能力、效率和質量，持續提升數據分析應用的水平。

加大探索創新力度，把應用場景“搭”起來。要堅持用戶需求視角，抓住場景應用這個“牛鼻子”，會同有關部門，在城鄉治理、民生需求的重點領域，聚焦痛點、堵點、難點，針對性地開發應用場景，助力智慧城市與數字鄉村建設，努力提供更多普惠便捷、優質高效的數字服務，讓人們更好地共享信息化發展成果。

完善配套規則標準，把制度“立”起來。要在當地黨委、政府支持下，不折不扣落實黨中央、國務院決策部署，健全有利于“多規合一”、共建共享的“一張圖”系統建設應用規則，推進業務標準化、工作流程化、管理規范化。同時，統籌發展與安全，嚴格落實安全運維要求，建立健全管理制度，保證數據安全。