從鑄牢中華民族共同體意識看城市民族工作

張繼焦　孫夢華

摘 要：城市民族工作是鑄牢中華民族共同體意識建設的重要部分，中國的各個城市開展了形式多樣、各有特色的民族團結進步工作。文章以鑄牢中華民族共同體意識為目標對現行的城市民族工作進行探討，從廣州、武漢、寧波、成都、呼和浩特、南寧和貴陽等多個城市民族工作的實踐切入，通過對不同城市的民族工作情況進行描述和分析，展現城市民族工作的生動實踐，發掘各城市民族工作的優勢所在，為城市民族工作的發展提出相應建議。

關鍵詞：中華民族共同體意識;民族團結;城市民族工作

中圖分類號：C955 文獻標識碼：A 文章編號：1000-5099（2021）06-0021-07

一、研究背景

改革開放后，中國社會經濟結構經歷劇烈轉型，各民族被工業化、市場化、城市化的進程卷入其中，民族地區的剩余勞動力開始大量向東南沿海及經濟發達城市流動。隨著少數民族人口流入城市，各民族之間由于文化背景與風俗習慣的不同，在城市中會存在交流障礙、融入性差、缺乏認同等問題，嚴重的還會影響到民族關系，引發民族矛盾，威脅國家安全。為保障各民族人民在城市中的合法權益以及建立平等團結的民族關系，城市民族工作應運而生，并且逐步得到國家的重視。中國的城市民族工作源于散雜居民族工作，隨著大量少數民族向城市流動和社會治理現代化進程的加快，城市民族工作成了一項專門的工作，并且其地位在社會現代化治理中愈發重要[1]。

黨的十八大以來，鑄牢中華民族共同體意識在多次會議與指示精神中被提到。鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族的交往交流交融在新時代的民族工作中具有重要意義，為民族工作指明了方向，確定了主線[2]。城市民族工作與鑄牢中華民族共同體意識有著深刻的內在聯系，在中國城市化進程逐步加快的背景下，城市成了各族人民鑄牢中華民族共同體意識的重要場域。各城市要根據各地的民族現狀制定完善的城市民族工作制度與體系，推動各族人民共建城市命運共同體，通過城市中各族人民滿意度與幸福感的提高增進各族人民對中華民族的認同和歸屬。

中國自數千年起就是一個多民族的國家，在儒家“仁愛”思想的影響下，各族人民不斷進行著民族交融。在這種背景下，筆者曾針對西方的“民族—國家”理論，提出了符合中國實際的“國家—民族”理論，該理論基于中國現實，反駁了過分注重民族利益而忽視國家地位的“民族—國家”理論，同時也是對中國學界幾種常見民族理論的綜合。“國家—民族”理論強調的是國家與民族之間的關系，具體來說，就是國家與民族之間是一種主導與從屬的關系，國家通過權力體制對各民族進行資源配置和發展規劃，各民族在國家的行政體制框架下進行各項活動[3]。筆者在后來的文章中又多次對“國家—民族”理論進行完善、闡述以及應用[4-6]，在鑄牢中華民族共同體意識研究中，筆者提出從“國家—民族”“民族—國家”“民族—民族”三個維度論述國家與民族之間的關系[7]。在城市民族工作中，筆者認為也應該基于城市與民族之間的三個維度思考中華民族共同體意識如何在城市民族工作的實踐中更好地鑄牢。

根據筆者近幾年對多個城市民族工作的考察及少數民族流動人口工作的調研來看，目前中國大多數城市的民族工作都是基于本城市治理體系框架下所進行的，基層實踐經驗豐富，但一定程度上缺乏理論指導與覆蓋范圍廣的體制機制建設。本文基于不同城市的民族工作現狀，選取一些典型城市進行分析，歸納了廣州、武漢、寧波、成都、呼和浩特、南寧和貴陽的不同實踐，發掘各城市民族工作中的可取之處，思考如何在城市中鑄牢中華民族共同體意識。

二、各城市的民族工作實踐

1.城市民族工作中的“廣州實踐”

廣州位于珠江三角洲北部，是中國重要的中心城市之一，由于其地理位置與經濟地位優勢，自改革開放后大量流動人口涌入。經過近 40年的發展，廣州的流動人口數已經超越戶籍人口數，根據《廣州年鑒》的數據，截至 2020年，廣州有少數民族人口 827萬人，其中非戶籍少數民族人口 709萬人，非戶籍少數民族人口占比約 8573%。無論是從數量還是占比中都可以看到，廣州少數民族人口在改革開放后的幾十年間增長了數十倍。龐大的少數民族流動人口一方面促進了廣州經濟的發展，另一方面也給廣州的城市治理和民族工作帶來了壓力。廣州在幾十年的城市民族工作中總結出了具有當地特色的城市民族工作模式———“廣州模式”。

中央統戰部的《調研內刊》曾將廣州城市民族工作的模式歸納為“五個注重”，即廣州從政策引導、隊伍建設、品牌帶動、群策群力、精細治理五個方面對城市民族工作進行了實踐。廣州市在這五個方面所進行的實踐具體如下：第一，在政策引導方面，廣州將中央指示與現實民族狀況相結合，在總結經驗與收集意見中不斷改進城市民族工作意見，制定廣州市民族事業發展綱要，在中央精神的指示下制定民族工作政策，引導廣州城市民族工作發展。第二，在隊伍建設方面，組織選派少數民族干部和招聘民族專業人才組建了市公安局民族工作隊、民宗局少數民族流動人口聯絡員隊、少數民族律師隊、清真拉面店聯絡員隊“四支隊伍”，利用少數民族之間的相互信任，在少數民族同胞中建立起了系統有效的管理和服務機制。第三，在品牌帶動方面，創新性地推出了“兩站一隊”模式，即在廣州少數民族相對聚集的地區建立專門為少數民族同胞服務的法律援助工作站、社會管理服務工作站、志愿者服務隊。廣州市還將少數民族的特色文化利用起來，發掘各民族文化優勢，建立少數民族傳統文化品牌。第四，在群策群力方面，廣州積極探索各民族的參與機制，保障各族人民在共建共治共享的社會格局中的主體地位，鼓勵各社會組織和民族社團加入其中，建立起系統的治理機制。第五，在精細治理方面，廣州建立了市、區、鎮（街道）、村、網格五級民族工作網絡格局，明確各級責任，設立相應機構，完善服務管理體系。同時，廣州市將信息技術運用到城市管理中，創立了用于流動人口動態精準化把控的民族宗教數據綜合分析應用平臺，該平臺收納了廣州市流動人口的各項信息，可實現對少數民族流動人口的信息化管理。

2.城市民族工作中的“武漢實踐”

武漢作為重要的樞紐城市，少數民族流動人口眾多，在城市民族工作中，武漢市也逐步形成了一套完整的城市民族工作體制。在武漢市的城市民族工作中，“33644”工程是武漢市民族工作的典型經驗。武漢市民族工作“33644”工程是針對武漢市基層社區所進行的實踐，武漢從 2011開始在社區試行推廣該工程，目前該工程已經覆蓋數百個社區，并且逐步擴展。“33644”工程包括以下幾方面內容：“三進社區”，具體指民族政策、民族文化、為少數民族服務進社區，這是社區民族工作的整體目標。力求“三個掌握”，指社區要對社區中常住少數民族、流動少數民族以及少數民族訴求的基本情況進行掌握。開展“六項活動”，指在社區中開展民族政策教育活動、民族知識宣傳活動、民族文化展示活動、為民族團結進步辦實事活動、各族群眾聯誼活動、各族群眾結對幫扶活動。搭建“四個平臺”，指信息網絡平臺、溝通交流平臺、雙向服務平臺、志愿者參與平臺。建立“四項制度”，指信息報送制度、動態管理制度、協調服務制度、目標責任制度”。“33644”工程從基層的民族互嵌社區做起，以基層帶動整體，由點到面，鑄牢了各民族群眾的共同體意識。該工程也為各基層民族社區的民族工作指明了方向，使其有制度可循，同時，這套覆蓋性強、適用性高的基層社區制度為城市民族工作提供了參考。

3.城市民族工作中的“寧波實踐”

寧波位于長江三角洲南翼，經濟發展迅速，其地理位置與經濟地位決定了大量少數民族人口涌入該城市，在近些年的探索與試點中，寧波在城市民族工作方面逐漸形成了一套完善的民族工作機制。2021年 4月，寧波北侖區的《浙江寧波北侖基層民族工作標準化試點項目》獲批，這是全國首個基層民族工作標準化試點，寧波北侖區該試點獲批成功的原因就在于北侖區在實踐中逐步探索出了行之有效的城市民族工作方法。北侖區的城市民族工作經驗可以概括為“四微”建設模式，具體來說就是“微組織、微窗口、微熱線、微平臺”。“微組織”是指在基層社區建立少數民族社團組織，通過少數民族社團組織與社區或政府建立溝通渠道，反應少數民族群眾訴求，使基層黨組織和政府能夠及時了解少數民族人口的困難或是訴求，掌握他們的基本情況。

北侖區利用區、街道、社區的三級社團服務組織，實現了對少數民族社團組織的管理和建設，發掘了社團組織在基層治理中的功能。“微窗口”是為簡化少數民族辦事流程、保障在甬少數民族流動人口的各項權益、宣傳相關法律法規和民族政策而開設的各類窗口，例如在少數民族相對較多的民族互嵌社區開設為少數民族服務的窗口和綠色服務通道等，為少數民族提供社會保障、就業、事務辦理、政策等各方面的信息資源與服務。“微熱線”是指由基層社區建立熱線電話，為各民族群眾提供服務咨詢和信息反饋，同時還利用微信、QQ等社交聊天工具與少數民族群眾進行溝通，打通了少數民族群眾與社區、政府之間的溝通渠道，建立起行之有效的信息反饋機制。“微平臺”是為了促進流動人口盡快融入，為各民族提供各類資源和信息所設立的信息平臺，社區通過“就業援助會”等形式為少數民族流動人口提供就業信息和專業技能培訓等服務，促進少數民族的快速融入與素質提升。

北侖區自 2014年開展“四微”模式建設以來，逐步形成了全覆蓋、多領域的民族工作網絡化服務，為少數民族流動人口迅速適應城市生活提供了保障，極大提高了基層社區的服務效率，并于 2021年入選成為 “全國民族團結進步示范區”。此外，北侖區還在少數民族流動人口服務管理方面試點建立關愛少數民族子女、促進少數民族融入的“五位一體”協同機制，指堅持“環境熏德”，建立家庭成長協同機制;堅持“文化潤德”，建立學校提質協同機制;堅持“價值樹德”，建立企業體驗協同機制;堅持“實踐勵德”，建立農村實踐協同機制;堅持“行為養德”，建立社區服務協同機制。總體來說，寧波市的實踐在創新城市民族工作和解決少數民族“三個不適應”方面獲得了良好效果，為全省乃至全國提供了“寧波經驗”。

4.城市民族工作中的“成都實踐”

成都市作為中國西部地區的重要中心城市，其高新技術產業和交通樞紐的地理位置吸引著西南地區的大量少數民族流入。成都作為一個少數民族流動人口較多的城市，城市民族工作在城市治理中占據重要地位。近幾年成都市在全國和四川省的民族團結進步創建工作中取得重要成就，基于此，成都在民族工作上的成功經驗值得思考。

筆者在成都調研的過程中發現，成都的城市民族工作雖然沒有形成固定的工作模式，但是成都的民族工作實踐注重通過多種形式的文化創建活動來增進各族人民對城市和中華文化的認同，在基層民族互嵌社區的建設中也樹立了一些典型。根據筆者在成都的調研經驗以及民委和社區工作人員的介紹，筆者認為成都市的城市民族工作的特點主要集中在以下兩個方面。一是注重鑄牢中華民族共同體的思想教育，通過加強意識形態的方式提升各民族的共同體意識。成都市通過建設教育基地、弘揚民族特色文化、舉辦民族節日、推廣國家通用語言文字等活動增進各族人民對城市的認同和對中華民族這個大家庭的認同。二是在民族互嵌社區構建共建共治共享的社會治理新格局，鑄牢基層群眾的共同體意識。成都市建設成了二十余個居民共居共學共事共樂的社區樣板，為各民族提供了交流和參與平臺，通過社會治理和文化品牌的打造創建民族團結幸福城市，由各部門和各級政府共同參與少數民族流動人口服務工作，建立市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（村）的四級聯動機制，打造 “四會平臺”①，建立與少數民族流入地區相關部門的協作機制，在基層設立便捷快速的服務機構，保障各民族群眾的合法權益，簡化各族群眾的辦事流程，為各族群眾提供貼心服務，切實做好民族工作。

值得一提的是，成都市在基層民族互嵌社區的建設中創新出了基層社會治理的“1+211”治理新模式，即在一個社區黨組織的帶領下，把業主大會和業主代表大會這兩個組織以及一個業主委員會和一個監督委員統籌起來，共同參與治理，既保證了社區中多元主體的參與，又發揮了社區中黨員的帶頭作用和黨支部的領導優勢。成都市還在新發布的《關于加強和改進新時代基層民族宗教工作的實施意見》中，具體劃分了社區的 13項職責與事項清單，為基層民族社區的治理劃定了范圍。

5.城市民族工作中的“呼和浩特實踐”

呼和浩特是內蒙古自治區的首府城市，在少數民族構成上，蒙古族、回族、滿族、維吾爾族等民族是主要的少數民族，民族構成相對較為單一。此外，相比于廣州、成都這類城市來說，呼和浩特的少數民族中戶籍少數民族占比較高，因此，呼和浩特市的城市民族工作也呈現出與其他城市的不同之處。

筆者在調研過程中發現，呼和浩特的城市民族工作除了常規的少數民族流動人口管理、在民族社區設立“民族之家”和民族政策及法律法規宣傳外，還從民族經濟、民族文化教育、尊重民族風俗習慣等方面開展城市民族工作。在民族經濟方面，呼和浩特市圍繞構建“一核雙圈”的首府目標，劃撥民族經濟專項資金用來扶持少數民族產業發展，特別是對少數民族同胞經營的民營和中小企業，給予一定的政策支持和信貸優惠，同時開展少數民族特色小鎮和村寨的申報與建設工作。在民族文化教育方面，制定實施了《呼和浩特市民族教育條例》，劃撥針對民族教育的專項經費，加大教育投入，創辦規范化學校，獎勵少數民族優秀學生，為經濟困難的學生設立助學金;推進“校安工程”，改造老舊校舍，提升各民族學生的教育條件;針對民族語文工作，由民宗局選派專人開展工作，做好蒙漢兩種語言并用的管理工作，在城市發展進程中，注重對蒙語的傳承和保護。同時，呼和浩特市積極推動民族文化的發展，對轄區內的少數民族文化進行多種形式的保護和傳承，對有代表性的少數民族優秀文化大力弘揚，編排出多種形式的文藝節目，在教育和文化中增進各族人民的認同。在尊重民族風俗習慣方面，呼和浩特市針對全市，特別是少數民族聚集的回民區進行清真食品管理和整頓工作，規范清真食品生產秩序，并頒布了《呼和浩特市清真食品管理辦法》，以地方性法規的形式對清真食品進行監管，把少數民族的風俗習慣重視起來，保障食品安全。

6.城市民族工作中的“南寧實踐”

南寧作為廣西壯族自治區的中心城市，其少數民族占比在全國各大城市中居于前列，2019年，南寧成為全國深入推進少數民族流動人口服務管理體系建設試點城市之一，在這種背景下，南寧發揮其首府城市優勢，經多年努力探索出了一套具有特色的城市民族工作機制。

南寧市在城市民族工作上的模式可以概括為“123456”模式，具體來說就是在南寧市通過多主體、多舉措的工作方法為少數民族流動人口提供多樣化的保障與服務。“1”是南寧市于 2010成立的少數民族流動人口服務中心。“2”是加強少數民族工作的硬件和軟件兩個方面的建設，在少數民族聚集區加強基礎設施建設，同時優化少數民族工作服務平臺。“3”是在市、區（縣）、社區三級構建不同形式的服務網絡體系。“4”是建立完善工作準則、隊伍建設、結對幫扶、法律援助四項基本服務制度。“5”是成立以少數民族精英、骨干、志愿者和民族工作人員、專家為主的五支隊伍。“6”是在法律援助、經商就業、子女入學、困難補助、住房租賃、清真食品六個方面構建服務平臺。[8]同時，南寧市在民族團結進步創建活動中不斷開拓領域，確定了民族團結進步創建的 “八進”活動，“八進”是指民族團結進步創建活動進機關、進企業、進社區、進鄉鎮、進軍營、進學校、進寺廟、進商業街區。并且開展“五比五爭”的評比命名活動，“五比五爭”的主要內容是：比穩定發展，爭當民族團結進步模范地區;比重視支持，爭當民族團結進步模范單位（企業）;比團結和諧，爭當民族團結進步模范村（社區）;比文明守法，爭當民族團結進步模范家庭;比互助友愛，爭當民族團結進步模范個人。以民族團結“五講”為宣傳主線，構建多主體、多形式的創建活動，推進民族團結進步教育。

7.城市民族工作中的“貴陽實踐”

貴陽作為貴州的首府城市，因其地理位置和行政屬性，吸引著大批的少數民族人口來此就業、讀書或是從事經商等活動，因此，貴陽在城市民族工作方面面臨著一定的壓力，在制度探索方面，貴陽也探索出一套民族團結進步創建工作的體制機制。

貴陽城市民族工作的亮點在于其民族團結進步“九進”制度，2020年，貴陽市出臺了《貴陽市深入開展民族團結進步創建工作“九進”實施方案》，該方案劃定了創建民族團結進步的九大主體：機關、企業、社區（村）、軍營、鄉鎮（街道）、學校、宗教活動場所、景區和商業街區。“九進”工作明確了鑄牢中華民族共同體實踐的不同場所，以及“三個離不開”思想，該方案要求各單位要重視民族團結進步“九進”工作，在各方面給予大力支持，確保創建工作做到位，加快全國民族團結進步示范市的創建進程，為鑄牢中華民族共同體夯實基礎。

三、轉換思路，做好城市民族工作

在中央的號召下，各地城市民族工作正如火如荼地進行著，各城市根據具體情況發展出了適宜本城市的民族工作經驗和模式，但不可否認的一點是各城市在民族工作中大多還處于試點階段，還未形成完善的、可在大范圍內推廣的城市工作模式。基于這種情況，筆者認為應該對城市民族工作的經驗加以總結，將理論與實踐相結合，在逐步試點過程中摸索出一套覆蓋范圍廣、適用性強的民族工作體制機制。針對城市民族工作的未來走向，筆者認為可以從以下兩個方面來進行把握。

1.從不同維度鑄牢中華民族共同體意識

在城市民族工作中，筆者認為要圍繞城市和民族的三個關系維度來展開。

第一個維度是城市與民族關系的維度，可以概括為“城市—民族”。具體來說就是各城市在民族工作的過程中要注重城市對各民族的主導性作用，即城市掌握著對各民族的資源配置和管理權力，城市中的各民族在城市管理中處于從屬地位。這個層面帶給城市民族工作的啟示是要認識到城市的作用，在經濟方面為少數民族流動人口和戶籍少數民族人口的管理和服務工作劃撥專項資金，給予經濟上的支持;在行政方面，利用自上而下的權力關系，從城市到基層建立相應的管理部門，協調與之相關的各部門，從橫向和縱向兩個方面建立多級、多部門的聯動機制，多方力量共同參與城市民族工作。

第二個維度是民族與城市的關系維度，可以概括為“民族—城市”，這個層面的要點在于把握城市中的各民族與城市 “多元”與“一體”的關系，即各民族共同構成了城市這個共同家園。基于這個層面，城市民族工作要通過文化建設和社會建設以及生態建設在各民族中共建城市共同體意識。城市民族工作中的文化建設是極其重要的一個部分，在鑄牢中華民族共同體意識中必須重視文化宣傳的作用，利用好電視媒體、網絡、宣傳海報等多種形式的宣傳載體和開展多種形式的宣傳活動，在潛移默化的影響中提升各族人民對城市共同體和中華民族共同體的認同。[9]在這個方面，成都給我們提供了很好的經驗，成都市以“蓉城一家親”為品牌，利用各類媒體平臺進行宣傳，投放宣傳片，打造以城市共同體為主題的公園，還大力弘揚天府文化，對優秀民族文化和非遺項目進行保護和傳承，展現民族文化多樣性，增進了各族人民對城市和中華文化的認同。城市民族工作社會建設方面的主要內容是保障和改善各民族群眾的生活水平，提升社會治理水平。各族群眾的合法權益得到保障，社會地位得到提升，社會生活水平得到提高，社會參與不斷增加，才能對城市和中華民族共同體不斷認同。在生態方面，生態共同體是民族工作的未來發展方向，伴隨經濟社會的發展，各族人民對于城市生態環境的意識不斷提升，城市民族工作可以圍繞城市生態共同體開展多種活動，提升各民族對城市生態共同體的認同。

第三個維度是民族關系維度，可以概括為“民族—民族”，這個維度是城市民族工作中最常見的維度，特別是在基層社區的建設中，社會治理格局的創新增進了各族人民之間的關系。可以看到，大多數城市都將基層的民族互嵌社區作為民族團結進步創建的重要領域，這是由民族互嵌社區的屬性所決定的。民族互嵌社區是城市中各族人民共同居住和生活的場域，在社區中各族人民有著密切的聯系，在共同建設和治理社區的過程中有著共同的目標和價值，容易結成共同體和構建平等團結的民族關系。各城市在基層社區的建設方面都有著豐富的實踐，但目前這種實踐還只是小范圍的，要對經驗進行提煉，發展成有推廣意義的模式，在整個城市范圍內進行推廣。例如，寧波市北侖區作為浙江省和全國的基層社區民族工作標準化試點，其“四微”模式在少數民族流動人口管理和服務方面為全省和全國提供了借鑒，下一步這種模式將在大范圍內推廣實施。

2.把握城市民族工作模式的兩個特性

城市民族工作模式有兩方面的特性，一方面是“共同性”，即有效的城市民族工作模式對全國范圍內的民族工作具有借鑒意義，各城市可以在互觀互學中借鑒和吸收其他城市的先進經驗，在共同進步中做好城市民族工作，全面增進各民族群眾對中華民族的認同。目前，中國城市民族工作的先進經驗和體制機制主要集中于各大城市，一些中小城市和偏遠城市的城市民族工作還在探索中，發掘和推廣各大城市的先進經驗對于其他城市的民族工作建設具有重要意義。城市民族工作模式的另一個特性是“特殊性”，即各城市的民族情況不一，在此基礎上形成的民族工作模式并不能完全適用于其他城市。城市民族工作在貫徹中央精神，執行民族政策以及學習其他城市經驗的基礎上也要基于本城市現實狀況及民族特點，因地制宜開展民族工作，探索出一套真實有效的城市民族工作機制。

在民族工作方面，可以將城市分為兩類，一類是民族地區的城市，這類城市中戶籍少數民族人口較多，少數民族流動人口大多為就近地區的各民族;另一類是非民族地區的城市，這一類城市大多是因經濟發展較快而吸引了大量少數民族人口流動或是定居，通常少數民族流動人口的數量遠遠多于長期生活于此的少數民族，且流動性強。城市在地區屬性上的差異和城市的發展方向決定了城市的民族工作模式要因地制宜，根據地區實際情況而進行。不同的城市在借鑒全國經驗的基礎上還要根據城市實際情況來制定民族工作策略，這樣方能保證城市民族工作的順利進行。呼和浩特市城市民族工作的實踐就是一個例子，該市除了重視常規的少數流動人口管理服務外，還基于本市民族企業多、民族學校教育教學條件相對較差以及少數民族特殊需求等情況，從民族經濟、文化教育和尊重少數民族習慣等方面做好民族工作。然而，在廣州，少數民族工作卻是與之不同的方向，廣州作為一線城市，其少數民族流動人口不僅數量多且流動性強，因此廣州在少數民族流動人口管理上更為復雜，管理壓力大，需要將少數民族流動人口管理服務工作作為重心，在管理方式上需要建立多級聯動的管理體制和拓展精細化、系統化的管理方式。呼和浩特市和廣州市的實踐證明了基于城市民族情況開展民族工作的重要性，唯有立足實際，方能把握好民族工作方向。

中國各個城市民族工作的實踐各具特色，各有偏重，但其主線都是鑄牢中華民族共同體意識，在城市民族工作的過程中，各城市要以更加全面的視角看待城市民族關系，即基于城市與民族的關系、民族與城市的關系，民族與民族間的關系這三個關系維度開展城市民族工作。同時，在城市民族工作中要注意借鑒經驗與因地制宜，在吸收各城市先進經驗的基礎上探索出適宜本城市的民族工作體制，以城市民族工作的不斷創新和進步推動中華民族共同體意識的建設。

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（責任編輯：王勤美）