數字政府與突發公共衛生事件應急管理：機制與實踐

李磊　馬歡　陳建蓉

摘要：以新冠肺炎疫情為代表的新的一輪突發公共衛生事件，嚴重威脅社會正常運行。在新的時代背景下，高速通勤和信息通信技術加劇了疫情的傳播速度、傳播范圍、傳播深度，帶來了“信息陷阱”，不利于防治開展。數字政府是數字技術在政府治理領域的應用，可推動傳統治理工具和治理架構的變革，在應對突發公共衛生事件上具備優勢。憑借互聯網、物聯網、大數據、云計算、人工智能等數字技術，數字政府可以提高知識管理能力和社會協同治理能力，實現對突發公共衛生事件的有效應對。在未來發展中，數字政府要重點提高數據挖掘、數據分析等技術能力，樹立數字化“為人民服務”的管理理念，進一步破除阻礙社會協同的內在組織慣性。

關鍵詞：數字政府;突發公共衛生事件;應急防治

中圖分類號：C931文獻標識碼：A文章編號：1000-5099（2021）06-0055-10

突發公共衛生事件是社會經濟發展的一大挑戰，其造成的嚴重破壞是難以估量的。以新冠肺炎疫情為例，新冠肺炎疫情是新一輪的典型性突發公共衛生事件，由于疫情具有極強的傳染性和致病性、社會各界缺乏對病毒的準確認知，致使新冠肺炎疫情大范圍傳播。

新冠肺炎疫情限制了各項經濟生產活動。由于疫情蔓延，人們被迫隔離在家中，直接造成了日常商品和服務需求下降以及生產要素供給鏈斷裂兩方面的沖擊：在日常商品和服務的需求方面，新冠肺炎疫情率先沖擊娛樂餐飲、旅游酒店、批發零售等行業，進而傳導到物流、房地產、制造業等領域。相比于2003年“非典”疫情時期，當前國內經濟結構更加復雜，第三產業占國內生產總值比重顯著上升，要素流動性不斷加強，突發新冠肺炎疫情的負面影響在產業鏈上的傳導也將更加迅猛，從而導致全社會消費需求的大幅下降。在生產要素供給鏈方面，新冠肺炎疫情將使企業面臨“原料進不來，人員到不了，產品出不去”的困境，企業原材料和中間品不能及時供給，企業員工不能按時返崗復工，固定成本卻需要一直承擔，最終將導致企業經營出現虧損和資金鏈斷裂。

進一步將視野擴展到世界，在商品貿易“產品內分工”和生產過程“全球化”的背景下，新冠肺炎疫情給全球產業鏈帶來了沖擊，某一節點斷裂將通過“級聯效應”影響產業鏈的全過程。中國作為全球產業鏈的關鍵一環，其受到疫情沖擊的負面效應也將迅速擴散到全世界。同樣，海外疫情大規模暴發也會使國內企業接收的國際訂單大幅削減，原材料、中間品供應受到限制。全球實體經濟的危機也將轉變為金融市場的巨大危機，金融危機將誘發企業資金鏈斷裂、股票等風險資產市值蒸發，反過來進一步惡化實體經濟發展。通過以上渠道，新冠肺炎疫情將給經濟發展造成不可估量的損失，需謹慎應對。

突發公共衛生事件通常具有極強的傳播性，會給社會帶來嚴重的危害。及時有效地治理突發公共衛生事件已成為政府的首要任務[1-2]。然而，隨著科技的不斷發展，其在提高人民的生活水平的同時，也增加了事物之間關聯的復雜性，給突發公共衛生事件應急治理帶來了更大的難度。

第一，現代科技的發展加速了疾病的傳播。高速交通和移動通信實現了“天涯若比鄰”，空間不再是靜止和封閉的，而是大區域尺度中由高速網絡連接的流動共享空間[3]。小世界理論認為傳統的節點大多只與附近的節點產生聯系，但存在一些節點可以與遠距離的節點產生聯系，這些節點的“變異連接”可以極大提高網絡的效率。高速通勤和移動通信的發展將極大增加新“變異連接”的產生概率[4]。從流行疾病傳播學的視角來進行分析，高速交通和移動通信使社會流動速度加快、范圍加大，這無疑會導致疾病傳播速度更快、范圍更廣、結構更復雜，進而給疾病和疫情的應急治理帶來更大的難度。

第二，互聯網的廣泛應用有可能帶來“信息陷阱”。首先，互聯網上可能出現大量負面價值觀的信息——互聯網平臺為“缺場交往”提供了空間，與現實交際的謹慎和偽裝相比，“缺場交往”超越了地理空間的限制，沖破了群體、制度、權力和文化的制約，網民能找到并加入與自己興趣和價值觀相似的群體，在群體中強化自我認同感，這將會使那些被社會邊緣化且心懷不滿的人找到發泄的途徑，從而大肆傳播謠言、不實言論等負面信息[5-7]。其次，互聯網上的大量信息都是表層信息——互聯網是一個大平臺，每個個體都可以通過該平臺發表信息，但是真正了解本質的人卻很少，這將會使人們淹沒在表層信息中事物的表層以大量不確定的偶然現象存在的，流于表層就會不斷被拉向千變萬化的不確定中，從而使人們陷入迷惑[8]。。負面信息和表層信息會給應對突發公共衛生事件帶來“信息陷阱”，從而加大了處理難度。

綜合以上論述，此次新冠肺炎疫情來勢兇猛，對社會造成深遠的負面沖擊。然而，傳統的政府部門知識儲備有限，組織結構條塊分割，決策取決于組織或個人，且流程線性、機械，所依據的信息單一[9-11]。該治理方式將囿于決策者的有限理性和貧乏的決策要素，難以實現對全社會整體的統籌規劃[12-13]。正如尤瓦爾·赫拉利（Yuvai Noah Harari）在《未來簡史》一書中指出：“政府這只烏龜，永遠也追不上技術這只野兔”。帕特里克·鄧利維（Patrick Dunleavy）等人更尖銳地指出，如果政府部門不能及時采用新技術來治理新技術帶來的各種問題，政府將失去對社會的有效控制，進而喪失權威[14] 。2020年是全面建成小康社會決勝之年，也是全社會脫貧攻堅任務完美收官之年，在這一關鍵歷史時期，全社會要抓緊行動，積極采取切實有效的防控措施進行新冠肺炎疫情的應急治理。因此，決策者需要積極挖掘數字技術的潛在價值，整合各類知識和信息，協調社會相關主體，使其為政府治理新冠肺炎疫情服務。

本文的創新之處在于以下幾點：第一，獨特的研究視角。本文以“數字政府治理體系對突發公共衛生事件的應急治理”為主題，將炙手可熱的數字技術引入政府治理體系，研究其對危機應急管理的作用。第二，系統闡釋了數字政府有效應對危機的理論機制。本文以國內數字政府建設基本框架為基礎，從數字政府“有效管理危機信息”“協同社會各應急主體”兩方面進行理論機制的邏輯闡釋。第三，以數字政府治理新冠肺炎疫情為例進行實踐分析。本文綜合我國數字政府現階段發展以及突發事件生命周期理論，提出各個階段數字政府可以為治理新冠肺炎疫情所做的工作，并對不足進行反思，其對穩定當下社會經濟有重要的現實意義。

一、數字政府提升突發公共衛生事件治理的理論分析

本節旨在論述數字政府模式提升突發公共衛生事件治理效率的理論分析。首先，梳理國內有關政府部門發布的數字政府建設規劃文件，并提煉數字政府建設的基本框架。其次，結合突發公共衛生事件特點和數字政府建設基本框架，進一步提出數字政府可以從“提升知識管理效率”和“實現社會協同治理”兩個方面發揮對突發公共衛生事件的治理作用并闡釋。

（一）數字政府建設的基本框架

第一，數字政府建設基本框架的前提是以人民為服務對象，梳理政府核心業務，打破條塊分割的單獨部門內循環模式，在各部門之間建立協同運作機制[15]。傳統科層制結構的政府體系以管控為核心，是典型的自上而下垂直狀結構，權利、流程、管理均呈現碎片化，信息閉塞，行政審批和政策執行中普遍存在環節煩瑣、透明度低、耗時長、自由量裁權大等弊端。數字技術為政府治理提供了強大的協同并聯能力，顯著提升了信息傳播的廣度和深度，打破了部門之間的組織壁壘和業務壁壘，拉近了政府與社會各主體之間的距離。

第二，數字政府建設基本框架的主要內容在于建設五大數字化業務體系[16]：（1）經濟調節。建立宏觀經濟、區域經濟、產業經濟、行業經濟、微觀經濟等經濟運行大數據監測分析基礎庫;建立科技創新、工業運行、空間規劃、自然資源、外貿管理等特色數據庫;建立財政、金融、能源、商務等專業應用庫等。（2）市場監管。建立標準化、通用化的行政執法監管平臺，提高執法效能，消除監管盲點，規范自由裁量權;構建覆蓋各類社會主題的公共信用評價體系;構建跨部門、跨層級、跨地區的聯動響應和失信約束機制;建立對重點行業、企業、物品的定向監控。（3）社會管理。整合各類基層治理程序應用（application，APP），開發“云公安”“智能防控大數據”等政法綜合治理協同業務。（4）公共服務。實現政務服務“線上辦理”“掌上辦理”“移動辦理”;設立“一窗辦理”平臺，投資項目審批、商事登記證照、國際貿易等業務一表申請、一窗辦理;推動醫療健康、社會救濟、社區服務、公共交通等公共服務數字化。（5）政府運行。在各級政府部門推廣移動辦公;會議記錄、財政運算、后期管理、績效管理、檔案管理數字化;優化業務流程推行電話會議;設立電子監察系統等。

第三，數字政府建設基本框架還包括五大數字化業務體系的支撐體系[17]：（1）數字基礎設施體系。完備的數字基礎設施是開展數字政府的物質基礎，包含電子政務互聯網絡，政務數據云平臺，強大的網絡安全、運維系統。（2）業務應用支撐體系，通過功能設計直接支撐上述五大業務體系，包括一窗受理平臺、公共支付、公共信息、統一身份認證、電子簽章、電子歸檔、電子地理信息、大數據算法、機器學習、區塊鏈等。（3）數據資源體系。各項決策制定需要有充足的數據支持，要建設公共數據資源目錄體系，建設數據共享平臺、數據分析挖掘平臺，建設上文提到的各數據庫，優化數據采集、存儲、共享、開發全過程。（4）制度體系。制定相關法律法規，革新政府流程，修訂不匹配數字化轉型的行政規范性文件;建設統一標準化，包括數據共享標準、業務管理標準、技術應用標準、政府服務標準、安全維護標準、系統集成標準等;培養數字化政府人才，優化政府組織管理。

（二）數字政府與知識管理

政府及時有效地做出決策需要獲取各類知識，但知識一般是分散的，對知識進行整合處理通常會受到自身認知和危機環境的制約[10]。突發公共衛生事件應急防治中的知識管理困境主要體現在以下兩個方面：首先，突發公共衛生事件應急防治是一個涉及多門學科的系統性工程，知識體系廣泛且分散;其次，如前文所述，互聯網等通信技術的發展誘發了“信息爆炸”和“信息陷阱”，決策者可能會被海量信息淹沒，以至于難以認清事物本質而做出錯誤決策。基于此，需要充分發掘數字技術在知識管理上的應用，將其與政府治理相結合，提升政府在知識管理上的效率水平。

數字技術的應用可以極大地提高政府的知識管理效率。知識管理理論將數據、信息、知識、智慧作為管理對象，并構建金字塔形結構模型，底層為數據，依次往上，頂端為智慧[18-19]。首先，數據是最原始的記錄，以數字、文本、圖形等方式儲存，記錄了客觀事物的運動狀態。在數字政府框架下，有關部門可以通過互聯網、物聯網等技術手段，捕獲、存儲各項數據，構建龐大的數據庫，實現碎片數據的關聯和聚合。其次，信息是對數據進行分類、計算、校正、濃縮等加工處理，初步挖掘內在價值;知識則是對信息進行比較、歸納、演繹等加工處理，深層次挖掘內在價值。數字政府可以從兩個層面提高信息和知識的創造效率：一是利用互聯網爬蟲技術，對現有的信息和知識進行收集匯總，篩選其中有關聯的內容;二是利用大數據、云計算開展海量數據的清洗、計算、挖掘，發現深層次的內在價值。最后，智慧是金字塔的最頂端，是指導人們如何運用知識和信息解決問題的方法論。數字政府可以利用人工智能、機器學習、人機合作等技術手段，結合獲得的數據、信息和知識進行決策分析。該過程可以有效避免個人決策過程中的有限理性，充分調動各項信息、知識，將決策要素從單一領域內部擴展到跨領域環境，最終使決策結果更加客觀準確。

數字政府提升知識管理效率，這體現在突發公共衛生事件應急防治的全過程。突發事件的發展劃分為征兆期、暴發期、延續期和痊愈期四個時期[20]，知識管理也相應地分為準備預警、危機處置和事后評估三部分：（1）征兆期（甚至在征兆期之前）要求政府進行超前管理，建立完善的預警機制，該階段的主要任務有制定應急預案和開展疫情識別。應急預案的制定需要收集中央和上級各衛生有關部門發布的政策法規，衛生部門和突發事件管理部門的專家研究、消毒液、應急藥物等衛生物資的庫存數據，社會經濟、人口狀況、地理信息等基礎數據。識別疫情是否出現則需要對警源信息、疫情信息進行檢測，獲取突發疫情的相關信息后利用各種渠道快速進行信息鑒定。數字政府通過互聯網、物聯網等數字技術，將數據、信息采集的渠道遍布社會各個角落，可高效采集各種數據建立相應的數據庫;通過建立各部門統一的技術標準和數據存儲機制，將各部門得到的數據庫進行整合，形成各類主題綜合數據庫。在疫情出現征兆時，有關部門可以通過網絡迅速監測到異常的數據，并能馬上和檢測機構建立聯系，核實信息真偽，及時確定問題。（2）暴發期和延續期是突發公共衛生事件全面發作的時期，該階段需要政府進行事件分析、戰略管理和執行管理。事件分析要研究清楚“是什么”“何時出現”“嚴重程度”“如何防控”等問題，戰略管理則根據事件分析的結果制定相應的防控對策、進行資源協調、科研攻關等工作，執行管理則注重指揮協調和疫情防控觀念樹立，確保防控戰略部署的可行性和有效落實。數字政府可以利用已經建立好的數據庫和收集到的疫情信息，結合傳染病學、運籌學等相關理論知識，采用大數據、計算機模擬等數字技術，更為精準地判斷疫情的發展現狀、未來走勢，有針對性地做出各項應急方案。（3）痊愈期，危機高峰已經度過，此時進行收尾工作，要進行事后調查，經驗總結，建立危機評估體系。政府可以建立疫情應對日志和數據庫，精準記錄事件處理全過程，將經驗快速模型化，從而便于提煉經驗教訓，加強以后對突發公共衛生事件的防范力度，以上分析的邏輯圖見圖1。

（三）數字政府與協同治理

突發公共衛生事件應急治理涉及多個職能部門，需要不同政府組織機構之間、政府與社會組織之間協調配合[21-22]。協同治理有賴于構建統一的跨組織運作流程和協調機制，急需解決系統間的互操作問題[23-24];協同治理還有賴于從社會、組織、政治、法律等方面入手，對各成員之間的利益進行協調[25-26]。數字政府架構將極大地改善傳統政府治理結構的弊端，通過引入先進的數字技術推動政府組織架構的轉變，實現對突發公共衛生事件的社會協同治理。

一方面，數字政府通過決策協同實現對突發公共衛生事件的社會協同治理。決策過程中，數字政府采用大數據、云計算等數字技術，實現“四個協同” [27]——數據協同、計算協同、分析協同、決策協同。（1）數據協同與知識管理部分的內容類似，但更側重于社會公眾與政府各部門之間的協同上，主要體現在社會主體通過網絡終端向有關部門及時上報相關信息，政府各部門接收數據后，通過采取標準化的統計方法，將數據進行加工處理，并采用標準化的儲存方式進行數據存儲，形成各類主題數據庫。在各數據庫之間建立網絡傳輸渠道，構建一張數據協同的大網，從而整合碎片化的數據。（2）計算協同則是將政府各部門以及社會中零散的計算能力整合起來。突發公共衛生事件的相關數據是海量的，對其進行計算挖掘需要強大的計算能力，單一部門的計算能力有限，很難單獨完成龐大的計算任務。此時可以通過任務分解、流程設計將復雜的計算進行分割，每個政府部門、社會組織完成一定的子任務，通過協同工作完成最終計算任務。（3）分析協同則是在分析的過程中要統籌規劃，在突發公共衛生事件的分析中，不能僅局限地考慮當地疫情發展情況，而是要將社會經濟、地理條件、交通運輸、跨域流動等方方面面的信息納入考慮范圍，實現“是什么”“何時”“多少”等問題的協同分析。（4）決策協同就是在分析協同的結果上，充分利用人工智能等高科技決策系統，結合上級相關法律法規、各地的疫情實際情況、社會資源儲備等要素，制定統籌協調的決策部署，從而系統性、有針對性地應對疫情。

另一方面，數字政府通過行政協同和監管協同實現對突發公共衛生事件的社會協同治理。數字技術為政府帶來了高效的信息分析管理能力，同時也變革了傳統的政府組織架構，確立了以人民為核心的政府職能，實現了行政協同和監管協同的新發展。傳統的政府組織架構為垂直化結構，各部門內部逐級向上，信息政策保守，彼此之間形成“信息孤島”“信息煙囪”，導致整體行政效率低下。數字技術帶來的互聯網思維從根本上顛覆了傳統結構。在數字政府建設的過程中，政府內部積極建立開放式“生態系統”，努力將各種要素添加到系統之中，打通各個部門的信息屏障，做到信息共享、共用，從而形成一個“扁平化”的大型政府信息平臺。面向公眾、企業和社會組織時，注重“小前端”建設，努力做到用戶終端的全能和簡潔，政府通過這個終端向公眾、企業、社會組織發布行政指令和公開各種信息，開展危機時期的協調指揮、信息發布、破除謠言等工作。公眾、企業、社會組織也可以通過該終端進行在線辦事、意見反饋等，在凝聚全社會力量共同抗擊疫情的同時，做到居民日常活動、企業復工復產有秩序地開展。在政府內部大生態系統的支持下，做到政務處理“一站式”高效化，從而在疫情期間做到社會治理的高效運行，以上分析邏輯見圖2。

除此以外，數字政府通過地方政府間政策轉移實現對突發公共衛生事件的社會協同治理。高速通勤和移動通信導致了疫情可以波及更廣闊的范圍，因此，地方政府之間的協調應對將對疫情防治有重要意義。政策轉移可以理解為在某一個地點實施的政策被用于發展另一個地點 [28]，某個城市在應對突發公共衛生事件應急防治上的積極成果，有利于其推廣可在全國范圍內實現對疫情的有效控制的措施。信息不完全是政策在不同地區之間的轉移的重要影響因素， 信息不對稱和不恰當的政策轉移都很有可能失敗[29]。數字政府通過建立數字政府平臺，將相關信息透明公開地展示在網絡上，便于各地方政府的收集學習。同時，也可以利用互聯網，建立聯通各個地方政府的網絡系統，實現地方政府之間政策的互通。

二、案例分析——數字政府提升新冠肺炎疫情治理的具體方式

本節將具體分析數字政府模式在面對突發疫情時，可在哪些方面提供應急防治上的改進。

（一）疫情征兆期

該階段政府治理的工作重點是開展疫情預警和疫情分析檢測。根據權威醫學期刊《柳葉刀》披露，2019年12月1日，首位新冠肺炎患者發病;12月8日，武漢衛健委首次通報確診病例;12月24日和26日，武漢市醫院將不明原因肺炎病例樣本分別郵寄到第三方檢測機構進行檢測;12月27日后陸續返回的檢測結果出現“SARS”冠狀病毒和新型冠狀病毒兩種意見;12月29日武漢市開展流行病學調查;12月31日國家衛健委專家進駐武漢;最終，2020年1月8日確定新冠病毒為疫情的病原。流行病學調查方面，2019年12月31日和2020年1月3日、1月14日武漢衛健委信息發布會均表明未發現人傳人現象，直至2020年1月20日，鐘南山院士在國家衛健委記者會上正式確認新冠病毒人傳人。在疫情征兆期，全國春運開始，武漢百步亭社區在1月18日還舉辦了“萬家宴”活動，最終導致疫情大范圍暴發。

數字政府積極打造數字基礎設施體系，建立基于大數據分析的應用支撐體系，結合疫情暴發過程，可在如下方面提高疫情預警和分析檢測效率：（1）政府利用數字技術可以實現更大范圍的社會信息抓取。傳統的疫情防控信息的來源主要是醫院等衛生場所，引入數字技術后，政府調查部門可以以患者為核心，通過物聯網、互聯網爬蟲等技術手段獲取其交通記錄、消費記錄、生活范圍、人際交往等相關信息，通過這些信息將監測調查范圍延伸到相應的消費場所和工作場所，建立與其他患者的聯系網絡，以更加立體的信息迅速判斷傳播特性。（2）政府利用數字技術可以整合醫學科研力量進行病原體研究。“不明致病體”的研究需要尖端的科研力量，研究過程中也經常會出現研究結果不一致的情況，數字政府利用互聯網技術，及時與全國各地的醫學研究機構建立聯系，組織其共同進行醫學攻關，出現相左意見時可以討論交流，從而更加高效地完成病原分析。（3）政府利用數字技術可以保持政府上下級、政府各部門、政府與公眾之間信息的透明流動。新冠肺炎病原調查期間出現大量公共集會和人員流動現象，這表明關于疫情的信息并未從衛生防疫部門及時擴散到其他部門，也沒有及時提醒給社會公眾，通過數字技術建立的信息高效流通和實時發布機制，可以使其他部門和社會大眾及時產生防范意識，避免不必要的集會和出行。

（二）疫情暴發期

該階段政府已充分意識到新冠肺炎疫情的嚴重影響。2020年1月23日10時武漢市采取封城措施，各個省份陸續啟動重大突發公共衛生事件一級響應，1月23日和26日開工建設武漢火神山醫院和雷神山醫院，各地醫護人員、醫用物資紛紛向湖北集結，各項決策紛紛出臺，有關資源調配有序開展。

數字政府依托數字基礎設施，打造社會數據資源體系和政務應用支撐系統，進而構建經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、政府運行五大數字化業務應用體系。在疫情暴發期將在以下幾個方面提升治理效率：（1）政府利用數字技術可以提前做好各項社會信息統計和相關知識儲備。通過數字技術，政府部門可以采集有關傳染病學、管理學、行為學等各學科知識，構建突發公共衛生事件應急管理知識庫;同時可以收集各項經濟運行基礎數據、自然資源數據、區域城市數據、個人法人數據，構建全方位、多層次的大數據平臺。利用機器學習和人工智能等技術對相關數據和知識進行挖掘分析，做好知識和信息儲備。（2）政府利用數字技術實現高效的信息整合和傳達，實現政府各部門之間的協同聯合治理。通過建立完善的政策信息互通機制，實現了援鄂醫療力量精準合理的分配，同時財政和金融部門及時撥發疫情防控補助資金，水電石油等能源部門保證抗疫時期能源供給，交通運輸部門保證抗疫物資輸送渠道的暢通和限制不必要的人員流動，工商部門組織醫療物資企業安全開展復工生產，協同多部門一起出擊控制疫情發展。（3）政府利用數字技術實現地域間的抗疫合作。有些地區可能摸索出更加有效的抗疫經驗，地域之間開展經驗交流可以提高抗疫能力。通過互聯網等信息傳輸技術，不同地區可以直接開展有關疾病治療、控制傳播等方面的經驗交流，各地區也可以與中央建立聯系，上報有效經驗，中央有關部門匯總后下發至各地進行推廣。（4）政府利用數字技術實現抗疫全流程的監控。疫情防控中居民居家隔離是重中之重，一些城市政府推出公共區域掃碼、社區智能封條對人員流動進行監管，做到了準確捕獲和及時上報。政策執行過程的監控也非常重要，通過數字技術手段實現資金和物資的實時追蹤，政策執行的留痕和可溯源，追究失職人員的責任，全方位實現對抗擊新冠肺炎疫情工作的監管。（5）政府利用數字技術實現信息的高效透明發布。在疫情暴發期間，信息不對稱將會導致謠言四起，對政府的公信力造成威脅，通過數字技術將疫情信息及時透明地向全社會發布，既可以使人們對疫情有清醒的認識，也可以破除謠言，緩解社會恐慌。

（三）疫情延續期

自2020年1月23日武漢市封城至今，國內疫情高發期已過，然而海外疫情形勢卻愈發嚴峻。由于存在境外輸入型疫情的風險，疫情防控工作依然刻不容緩。突發公共衛生事件的延續期往往持續時間較長，則此階段政府應急管理的主要責任是維持居民的日常生活穩定，有秩序地幫助企業復工復產，保持穩定的就業。

數字政府通過社會管理和公共服務兩大數字化應用體系，可以從保障工人返崗和幫扶企業經營兩個方面發揮作用：（1）數字政府可以利用數字技術，為人員流動和商品流動提供健康證明。居民外出購買生活必需品，企業員工返崗工作、境外人員入境，各類貨物運輸等都會帶來人員和物品的流動，增加疾病傳播的不確定性，政府部門可以通過數字技術，給流動的人員或貨物發放衛生健康碼，記錄其運動軌跡、接觸人員、隔離情況、健康情況等信息，如居民出入社區和公共場合信息、貨物消毒和理貨員信息、外地返崗人員出行記錄和隔離情況等。通過對以上信息的實時監控，政府對潛在傳播源進行徹底篩查，實現疫情期間社會的精細化管理，進而保證員工返崗和居民日常生活。（2）數字政府利用數字技術實現公共服務的數字化，如開通政務服務和企業項目審批的“一窗受理”窗口，推出網上辦事和掌上辦事APP，通過信息集成技術將各部門的業務按照規范標準整合到同一平臺上，實現企業和居民辦事的簡化，在起到減少外出、防控傳播風險作用的同時，也簡化并保障了企業復工復產的行政流程審批。（3）數字政府采用互聯網可視化技術，積極推動招聘和教育開展線上模式，在避免接觸的情況下維持部分社會事務的正常開展。數字政府采用大數據技術，精準發現企業面臨的資金、生產、銷售等問題，及時為企業提供有針對性的幫助。數字政府還可以采用云平臺技術，幫助企業實現“云引資”“云洽談”，開展線上銷售、線上辦公新模式，有力保證企業正常運行，實現就業穩定。當前，國內疫情基本趨于平穩，境外輸入感染的防控壓力逐漸增大，因此，海關等有關部門要利用大數據等數字技術做好入境人員的管理，及時排查潛在感染者。

三、數字政府治理突發公共衛生事件的經驗反思

數字政府建設過程中，政府在治理過程中采用先進的數字技術，并推動傳統政府治理模式的變革，從知識高效管理、社會協同運行兩方面對突發公共衛生事件應急防治發揮積極作用。通過數字政府對新冠肺炎疫情應對的作用分析，本文提出以下幾點思考作為此次突發事件痊愈期的經驗總結：

（一）大數據技術是否有效

政府通過采用數字技術，采集經濟運行、自然資源、區域城市、個人法人等各個層面的數據，形成了大數據平臺，這極大地豐富了政府進行決策時的參考要素，但當下的技術水平是否能夠有效地處理海量數據是值得人們深入思考的。現有的數據挖掘技術可能存在以下兩方面不足：首先，技術本身的發展具有局限性，挖掘出來的大多是數據的表層信息甚至是錯誤信息，難以揭示深層次的規律，給決策的精準性帶來了風險;其次，技術部門出具的分析報告中包含過多的技術術語，需要有一定的學科背景才能徹底理解，這給分析結果的傳播和普及帶來了障礙。對此，政府部門可以通過組建技術研發部門和開展社會科研機構合作等方式，對大數據挖掘、人工智能算法等技術進行攻關，提升數據挖掘的效率和質量。在數據分析報告撰寫的過程中，要盡力做到通俗易懂，使政府各部門和社會大眾都能快速理解其表達的含義。

（二）數字技術是否為人民服務

數字政府建設的關鍵一點是實現政府職能由管理型向服務型轉變，以“為人民服務”為根本出發點，數字技術的應用是為了更好地服務社會，而非其他目的。少數政府官員從自身利益出發，利用數字信息渠道進行誘導性傳播，這樣往往會被識破從而導致政府公信力的下降，甚至出現“塔西佗陷阱”出自古羅馬歷史學家普布利烏斯·克奈里烏斯·塔西佗（Publius Cornelius Tacitus）的《歷史》一書，意思是一旦皇帝成了人們憎惡的對象，他做的好事和壞事會同樣引起人們的厭惡。 ，如英國脫歐公投前夕，留歐派政府為了贏得民意而有意地挑選一些向好的經濟數據發布，但最終沒有被英國民眾所買賬[30-31]。政府官員要積極轉變價值觀，意識到數字技術是為了更好地為人民服務，而不是為了管理人民，信息發布做到客觀準確，實時監控不能侵犯個人隱私。采用數字技術構建對應急管理的全方位監管，對網上的輿論和謠言及時澄清糾正，對不合理的政策和行政手段及時調整完善，對官員消極怠工和濫用職權等行為進行嚴厲打擊，維護數字政府的公信力，進而更好地應對突發公共衛生事件。

（三）政府部門之間是否可有效協同

傳統政府組織是自上而下的樹狀碎片化結構，數字技術通過改變信息傳播機制為改變政府的職能和組織架構提供了可能性。但是，各個部門組成的政府體系不是簡單地堆砌加總，而是以復雜的內在邏輯相聯系的，以數字技術開展政府組織的變革必將導致各部門權力和職責的調整，內在的慣性將對協同配合機制的推行產生阻礙[32]。例如，新冠肺炎疫情期間，上下級各決策部門之間為了爭取部分自由裁量權而抵制統一標準管理，有些政府部門為了逃避上級和人民的追責而模糊上報信息，部分醫療科研攻關小組為了保護專利權而各自為戰。以上行為均導致信息、政策不能自由充分流動，阻礙了應急管理的社會協同聯動。對此，首先要積極樹立政府為人民服務的價值觀;其次要以數字政府理念為核心積極開展政府部門的簡化調整，明確各部門的職責分工，建立標準化的數據、信息、政務處理方式[17];再次要利用發達的數字技術建立政府部門監管平臺和社會意見反饋平臺，將各方評價與績效掛鉤，通過獎勵和懲罰并行的方式消除原有慣性，進而在未來更好地推動突發公共衛生事件的社會協同管理。

四、結語

突發公共衛生事件以其不可知、傳播速度快、波及范圍廣等特性，嚴重危害了人民的生命財產安全。新時代背景下，高速通勤在一定程度上加速了傳染疾病的擴散，互聯網技術的發展又干擾了有效信息的獲取，從而增加了突發公共衛生事件應急處理的難度。社會突發緊急事件具有復雜的結構和系統的風險，傳統的政府治理架構將難以對其進行有效治理，要求政府積極引進數字技術，構建數字政府框架。

政府積極采納數字技術，并通過數字技術破除組織壁壘和信息壁壘，帶來政府職能和運行模式的變革。數字政府采用了數字技術，可以極大提升政府在應急管理各個階段進行知識管理的效率，從而在疫情面前能及時識別危險程度，做出符合現實情況的決策。數字政府還可以標準化政府各部門和社會各組織之間的互操作系統，實現數據協同、計算協同、分析協同、決策協同。通過變革傳統組織模式，協調各組織的利益，數字政府實現政府和社會的良性互動和相互監督，破除信息不對稱問題，從而實現廉潔高效的行政辦公。信息的完備還促進了政策在不同地方政府之間的轉移，實現經驗共享。通過數字政府在知識管理體系和社會協同體系上的積極影響，政府將可以及時應對疫情，避免造成巨大的社會損失，實現高速可持續發展。

通過新冠肺炎疫情應急防治的實踐分析，本文得出在應對疫情的過程中，數字政府建設還要進一步提高以下幾點：首先，數字政府建設要確保大數據可以被有關政府部門和公眾有效地理解;其次，數字政府建設要確保發布的信息和出臺的政策都能被民眾所信任;再次，數字政府建設要確保各部門各地區政府之間的協同配合。數字技術帶動了新一輪的科技革命，引領了信息化時代的到來，在數字技術與政府治理融合的過程中，現有技術的缺陷和新舊模式的沖突是需要相關部門進一步著手解決的關鍵問題，只有處理好以上問題，數字政府才能更加高效地實現對突發公共衛生事件的應急防治。

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（責任編輯：楊洋）

基金項目：國家社會科學重大項目“‘一帶一路’與南南合作背景下的中非產能合作問題研究”（19ZDA063）;國家社會科學基金重點項目“健全促進對外投資政策和服務體系研究”（20AZD049）;南開大學百名青年學科帶頭人項目“數字經濟、人工智能等新動能對我國企業競爭力的影響研究”（63206036）。

作者簡介：李磊，男，安徽宿州人，博士，南開大學跨國公司研究中心研究員、博士生導師。研究方向：全球化與勞動力市場、中國對外直接投資。

馬歡，男，河北唐山人，南開大學經濟學院國際經濟研究所博士研究生。研究方向：數字經濟。

陳建蓉，女，四川德陽人，南開大學經濟學院國際經濟研究所碩士研究生。數字政府與突發公共衛生事件應急管理：機制與實踐