關(guān)于有效改進國庫集中收付系統(tǒng)的思考

施永利

經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立起了比較完善的國庫收付系統(tǒng)。為了強化財政監(jiān)督，近年來國庫收付系統(tǒng)也進行了改進，增加了不少新的功能和要求，如公務(wù)卡支付、政府采購、網(wǎng)上商城采購等。隨著事業(yè)的發(fā)展，基層行政與事業(yè)單位的資金量不斷增加，許多基層單位近十年來的國庫集中支付的業(yè)務(wù)量增加了數(shù)倍，大量的業(yè)務(wù)支付需要人工將每一筆支出選擇具體項目，將內(nèi)容、金額、收款人名稱、賬號、開戶銀行輸入到系統(tǒng)中，如果是政府采購、公務(wù)卡方式的報銷，還要進入政府采購或公務(wù)卡支付模塊進行更復(fù)雜的操作，基層會計人員純粹的機械性操作耗時耗力。為此筆者根據(jù)多年實踐，擬提出一些改進建議，供參考。

一、改進支付系統(tǒng)中的項目選擇方式

目前無論是中央級或地方的國庫支付系統(tǒng)的流程，均是財政下達指標—單位申請計劃—單位集中支付，財政根據(jù)當年預(yù)算下達指標明細，單位每月根據(jù)預(yù)計用款數(shù)在指標明細中選擇申請計劃，計劃經(jīng)財政審批后按明細下達給各單位，單位在使用時，根據(jù)報銷款項所屬的項目從計劃明細中選擇該項目支付。在實際操作中經(jīng)常發(fā)生這種情況，由于計劃申請時是預(yù)估的，有些計劃項目可能當月使用進度較快，遠超當月的申請計劃，實際報銷時就會出現(xiàn)沒有計劃支付的問題，只能再次申請計劃。由于計劃申請要經(jīng)過財政業(yè)務(wù)主管部門、財政國庫處、集中支付中心等多個部門審批，往往來回要好幾天，有些地方財政甚至規(guī)定只有每月1日、10日、20日三次審批計劃的時間，計劃審批流程耗時更長，甚至達半個月。而有些計劃由于實際發(fā)生情況有變化，當月支出很少，于是就出現(xiàn)了有些計劃項目有錢不能用，有些項目要用錢卻沒計劃的怪相，于是有些單位為了保證業(yè)務(wù)開展，將比較急的業(yè)務(wù)所需的支出從其他項目中挪用，造成實際支出的項目和計劃項目的支出不匹配問題。如何解決這個矛盾，既能嚴格滿足財政預(yù)算計劃項目管理的要求，又能高效滿足基層業(yè)務(wù)資金需要，筆者以為對國庫支付系統(tǒng)的流程作些改進即可：單位每月申報用款計劃只申請總金額，財政下達計劃時只下達計劃控制數(shù)，在國庫支付系統(tǒng)中單位集中支付模塊增加計劃明細匹配列，單位在支付款項時，在計劃控制數(shù)內(nèi)篩選匹配具體的項目，再輸入單位名稱、賬號、銀行金額進行支付，這樣就把計劃明細的選擇權(quán)交給了基層預(yù)算單位。基層單位根據(jù)實際情況準確選擇匹配計劃明細項目，支付成功后，支出明細項目信息在網(wǎng)上自動反饋給財政部門生成準確的項目明細支出數(shù)，就不會出現(xiàn)單位有計劃不好用的情況，也不會出現(xiàn)項目之間竄用計劃的問題，財政系統(tǒng)中的項目數(shù)將準確地反映項目的使用、結(jié)余狀況。由于財政對各類資金的管理方式不同，可能只下達一個控制數(shù)，這不利于預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外往來不同類資金的管理，財政可以分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、預(yù)算外往來三個控制數(shù)下達管理。為了更好地對比改進前后國庫支付系統(tǒng)的不同，列示如下表（見下頁）。

二、改進國庫支付系統(tǒng)的錄入方式

基層單位國庫集中支付的處理基本上都是人工錄入的方式，隨著事業(yè)的發(fā)展，業(yè)務(wù)量增多，支付錄入的量也越來越大，既然是人工操作就會發(fā)生差錯，如項目選錯、單位名稱輸錯、賬號輸錯，甚至金額輸錯，于是出現(xiàn)了憑證制單、憑證復(fù)核都正確，卻在支付階段出錯的問題，能否將財政系統(tǒng)處理的信息和財政國庫支付系統(tǒng)支付實現(xiàn)無縫對接，將是解決這一問題的有效途徑，目前有些地區(qū)的單位已實現(xiàn)了這方面的嘗試，比較典型的是高校，如江蘇不少省屬高校借助單位財務(wù)系統(tǒng)軟件公司的力量，和省財政談判，允許省財政國庫支付系統(tǒng)開放，將單位財務(wù)信息對接到國庫支付系統(tǒng)中去，實現(xiàn)了單位財務(wù)系統(tǒng)和國庫支付的一體化，取得了良好的效果。最終財務(wù)支出已不需要人工錄入，只要保證財務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)準確，支付系統(tǒng)就準確無誤，還繼續(xù)優(yōu)化將財政集中支付的回單打印處理，和國庫的對賬實現(xiàn)了自動化。建議財政部出臺相關(guān)文件，允許有條件的預(yù)算單位財務(wù)系統(tǒng)接入國庫支付系統(tǒng)，這將是提高基層支付效率的有效途徑。上述方式優(yōu)勢很大，但也有缺陷，需要大額開發(fā)資金的支持。近年來，以高校為代表的規(guī)模較大的行政事業(yè)單位在財務(wù)管理軟件上的投入是驚人的，軟件維護費用也大幅增長，很顯然，規(guī)模不大的基層單位沒有這樣的條件。為此筆者建議，在國庫支付系統(tǒng)中增加電子信息導(dǎo)入的輸入方式，即通過將單位財務(wù)系統(tǒng)中的有關(guān)信息生成國庫支付系統(tǒng)規(guī)定的支付錄入電子表格，再將電子表格批量導(dǎo)入國庫支付系統(tǒng)中，批量生成支付錄入的信息，這種方式簡單易行，運用熟練后，效率也非常高。

現(xiàn)有國庫集中支付系統(tǒng)支付業(yè)務(wù)示例 單位：萬元

改進后國庫集中支付系統(tǒng)支付業(yè)務(wù)示例 單位：萬元

三、提高國庫直接支付的效率

目前基層預(yù)算單位國庫集中支付有兩種模式：直接支付，授權(quán)支付。在各地區(qū)推進財政改革的進程中存在這樣的誤區(qū)，即授權(quán)支付的管理比以前放松，有些地區(qū)下達計劃時，增加了授權(quán)支付的額度，使有些以前由財政直接支付的業(yè)務(wù)變?yōu)橛惺跈?quán)支付。授權(quán)支付和直接支付在處理的過程中雖有不同，但其實質(zhì)是一樣的，都是財政集中支付。在實際工作中，單位感受最深的是授權(quán)支付到賬很快（往往是當天），直接支付到賬很慢（要有幾天時間），這主要是由于直接支付要經(jīng)過財政業(yè)務(wù)部門、財政國庫部門的審批。由此可見，要想提高支付到賬的速度，就要提高財政直接支付財政審批的效率，如果能夠?qū)⒇斦苯又Ц兜膶徟岣叩?4小時內(nèi)完成，就可以取消授權(quán)支付，全部使用財政直接支付，這也是財政國庫集中支付的最終方向，而不是擴大授權(quán)支付的范圍來方便基層單位使用資金，有些地區(qū)已經(jīng)進行了有關(guān)嘗試，比如通過財政國庫計算機軟件自動審核檢查，實現(xiàn)部分業(yè)務(wù)的快速直接支付。但直接支付速度慢的現(xiàn)狀還不能從根本上解決，究其原因，主要是財政部門的工作人員不能做到像銀行柜臺人員那樣專門審核每筆支出，他們還有大量的其他工作，如檢查、開會、出差等，為此需將手機APP等較先進的模式引入到財政國庫收付系統(tǒng)中去，以高校為代表的事業(yè)單位在手機APP審批已有近十年的實踐，這些技術(shù)已經(jīng)成熟，極大地提高了單位財務(wù)審批效率，財政部門可以通盤考慮、借鑒使用，財政直接支付資金24小時內(nèi)到賬的目標完全可以達到。

三、實現(xiàn)財政性資金徹底納入財政國庫系統(tǒng)管理

目前機關(guān)事業(yè)單位的財政性資金基本納入到國庫系統(tǒng)集中管理，但事業(yè)單位的財政專戶管理資金（以高校為例）仍然存在著兩種模式，第一種目前為絕大部分高校所采用。單位有自己的賬戶，學(xué)費等教育收費先繳入自己的賬戶，再按時轉(zhuǎn)到財政專戶，資金使用納入財政預(yù)算，使用時按財政計劃申報，由財政部門將所需款項撥入學(xué)校自有賬戶，由學(xué)校按照傳統(tǒng)的劃撥方式使用資金，不實行國庫集中支付。第二種模式，高校教育收費直接繳入財政專戶，單位沒有基本戶，只有財政部門批準開設(shè)的預(yù)算單位零余額賬戶，專戶資金的使用納入財政預(yù)算，并視同預(yù)算資金實行國庫集中支付。兩種模式下，會計核算的方法有很大區(qū)別，造成目前財政專戶資金管理在各地區(qū)不統(tǒng)一的問題，財政對專戶管理的監(jiān)管力度各地也不一致，財政專戶管理資金將來怎么管，2013年財政部頒布的《財政專戶管理辦法》（財庫〔2013〕46號）明確指出，財政專戶中用于支出的資金，原則上應(yīng)按照預(yù)算、用款計劃、項目進度和規(guī)定程序支付，具備條件的地區(qū)可比照國庫集中支付制度支付（辦法第21條）。財政部門應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實現(xiàn)非稅收入資金直接繳入國庫單一賬戶。暫未實現(xiàn)非稅收入資金直接繳入國庫單一賬戶的，應(yīng)按規(guī)定時限將應(yīng)上繳國庫單一賬戶的非稅收入資金足額繳庫，禁止將非稅收入資金坐支和用于調(diào)節(jié)收入進度（辦法第22條）。經(jīng)過多年的過渡和信息技術(shù)的日益成熟，財政專戶資金已完全有必要全部納入國庫集中收付系統(tǒng)統(tǒng)一管理，從真正意義上實現(xiàn)財政性資金全部納入財政國庫系統(tǒng)管理。

四、財政國庫集中收付系統(tǒng)的改進應(yīng)采用自上而下的模式

我國的國庫集中收付的改革是由財政部門主導(dǎo)，采用先試點、再推廣的方式逐步實現(xiàn)的，但對現(xiàn)有國庫系統(tǒng)的改進卻以實行自上而下的方式為宜。由于基層單位是執(zhí)行中央、地方都統(tǒng)一運行的國庫收付系統(tǒng)，國庫收付系統(tǒng)的改進應(yīng)以現(xiàn)有信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)進行更合理、有效的優(yōu)化。基層單位對系統(tǒng)的改進只有建議權(quán)，最終的改進實行從上而下的方式效果更好，以財政非稅票據(jù)電子化改革為例，中央部屬單位先行改革實現(xiàn)了票據(jù)電子化，接著省級單位推行票據(jù)電子化也取得了良好效果，目前繼續(xù)向地市直至縣級預(yù)算單位推進。財政票據(jù)電子化改革將給單位和普通群眾帶來很大方便，徹底改變了收費難、繳費繁的狀況。

五、組織有關(guān)單位進行財務(wù)自動化、智能化研究

出于對財政國庫收付系統(tǒng)安全的考慮，國庫系統(tǒng)不適宜采用最先進的信息技術(shù)、智能化技術(shù)，在信息技術(shù)方面財政國庫系統(tǒng)可能要慢一拍，但絕不是慢幾拍。隨著機器人流程化技術(shù)（簡稱RPA）的日趨成熟，財務(wù)RPA也走進企業(yè)的財務(wù)管理中。財務(wù)RPA走入政府與事業(yè)單位也是大勢所趨，為此財政部門應(yīng)加強財務(wù)RPA應(yīng)用乃至智能化的研究，可以利用社會力量，將高校、科研院所等組成團隊，針對財政國庫收付系統(tǒng)的特點研究有效的財務(wù)RPA，對于有些已經(jīng)比較成熟的財務(wù)RPA技術(shù)，財政部門應(yīng)積極組織有關(guān)單位進行試點，一旦成熟就全面推廣，這樣也能使財政國庫收付適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

財政國庫收付系統(tǒng)的改進不可能一步到位，只能不斷發(fā)展、不斷改進，對于已經(jīng)成熟有效的改進，財政部門要采用自上而下的方式全面推廣，對于經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新動向、新技術(shù)，需要財政部門主動利用社會各界的力量不斷研究、試點、推進，才能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，切實有效地給基層減輕負擔。