政策工具視角下高等繼續教育政策文本分析

趙宏 王小凱 朱生營 嚴帥

摘要：高等繼續教育是我國高等教育事業的重要組成部分，正在經歷從注重外延式發展向推動內涵建設轉變，國家政策層面的宏觀引導對其提升管理水平和人才培養質量尤為重要。政策工具作為政府為實現政策目標而采取的手段，是實現高等繼續教育高質量發展目標的有效途徑。基于政策工具和辦學關鍵環節建構的二維分析框架，采用內容分析法對1979—2020年國家層面的108份高等繼續教育政策文件進行量化分析，各類政策工具在不同階段、辦學形式、辦學關鍵環節中的應用情況顯示：當前我國高等繼續教育政策體系基本形成，規范管理是高等繼續教育政策的首要目標，但整體上強制型工具使用過多而激勵型工具作用發揮不足，且各類政策工具在不同辦學形式和辦學環節上的運用不均衡。未來，高等繼續教育的政策制定應當加強頂層設計和整體規劃，綜合運用多種政策工具以提升政策執行效力，在實施行政干預的同時引入市場機制。

關鍵詞：高等繼續教育;政策工具;政策文本;開放大學;內容分析法

中圖分類號：G72? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2021）06-0084-10? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2021.06.010

基金項目： 國家自然科學基金重點項目“‘互聯網+’時代的教育改革與創新管理研究”（71834002）。

作者簡介：趙宏，博士，副教授，碩士生導師，北京師范大學遠程教育研究中心（北京 100875）; 王小凱，碩士研究生，北京師范大學遠程教育研究中心（北京 100875）;朱生營，副研究員，北京師范大學繼續教育與教師培訓學院（北京 100875）;嚴帥，博士，副研究員，北京師范大學繼續教育與教師培訓學院（北京 100875）。

一、引言

國家介入教育的重要手段和方式就是通過制定相關政策來引導和規范其發展方向、發展規模和發展速度。高等繼續教育作為我國高等教育的重要組成部分，經過長期發展和調整，形成了多主體、多類型、多形式、多層次的辦學體系，為數以億計的社會成員提供了學歷補償、職業技能培訓和文化素質教育，緩解了社會成員快速增長的教育需求與傳統教育供給相對不足間的矛盾。當前我國已經進入高質量發展階段，正在實現從人力資源大國向人力資源強國的轉變。在此過程中，高等繼續教育要實現黨的十九大、十九屆五中全會提出的“辦好人民滿意的教育”的目標，也正在經歷從提升高等教育承載力向提升教育質量、從注重外延式發展向推動內涵建設的轉變，這使得國家政策層面的宏觀引導更加重要。從政策工具視角對高等繼續教育政策進行系統梳理，能夠為新時代繼續教育政策制定提供科學依據。

政策工具（Policy Instruments）是由政府以政策目標為導向、以達成政策效果為標準而采用的系列措施，具體體現為法律、行政、財政等強制性、激勵性相結合的多種舉措（薛二勇等，2017）。荷蘭經濟學家Kirschen最早對政策工具進行分類，共整理出64種一般化的工具（陳振明，2004）。Howlett等根據政府介入公共物品與服務提供的程度，把政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具（邁克爾·豪利特等，2006）。Rothwell等（1985）根據政策工具產生著力面和市場運行規律，將其分為供給型工具、需求型工具和環境型工具。McDonnell 等（1987） 依據政策工具對目標人群的影響，將其分為強制性工具、激勵性工具、能力建設性工具、組織建設性工具四種。在國內，顧建光等（2007）依據使用方式將政策工具劃分為管制類、激勵類和信息傳遞類三種。陳振明（2003）將政策工具分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段。薛二勇等（2017）基于中國教育政策制定、執行、評估及完善的全過程理論并參照已有的政策工具分類理論，將政策工具分為強制性工具、引導性工具、能力建設性工具和組織建設性工具，并闡述了每類政策工具包含的要素。政策工具具有多樣性，其分類的本質是從不同維度、水平上區分作為規則的制度約束力，而制度約束力的強弱、高低、顯隱就體現為不同類型的政策工具（薛二勇等，2017）。對政策工具進行分類，有助于使政策制定者更明確政策工具的可選擇范圍，并理解不同政策工具之間的差異及其可能導致的結果;不同政策工具的使用頻率也體現出政府的價值取向和行為取向（侯華偉等，2010）。

政策工具在公共政策研究領域得到了廣泛應用，針對教育政策的研究主要集中在高等教育、民族教育、學前教育、高校師德等領域，而對高等繼續教育政策的研究較為缺乏。本研究基于政策工具視角，運用內容分析法對1979—2020年國家層面的高等繼續教育政策文本進行量化分析，結合政策功能和高等繼續教育辦學關鍵環節建構二維分析框架，系統立體地呈現高等繼續教育政策的切入點、聚焦點和變遷過程，深入剖析高等繼續教育政策的演進特征和發展脈絡，為我國新時代高等繼續教育制度體系完善提供科學支撐。

二、基于政策工具的高等繼續教育政策二維分析框架

本研究以政策工具作為分析的基本視角，綜合考慮高等繼續教育政策的內容特征和辦學的關鍵環節，構建了高等繼續教育政策二維分析框架，如圖1所示。

1.X維度：政策工具

本研究主要借鑒了McDonnell等（1987）對政策工具的分類，即強制型、激勵型、能力建設型和組織建設型四類。其中，強制型政策工具是規范個體和機構的行動以讓他們服從或對違反命令的個體和機構予以處罰的措施，包括強制命令、實施處罰。激勵型政策工具是給個體和機構以資金或榮譽作為某些行為的獎賞的措施，包括政策優惠、補貼獎勵。能力建設型政策工具是通過提供資源、培訓以提升政策執行個體、群體或機構能力的措施，涉及資源配置、隊伍建設、環境優化。組織建設型政策工具是在個體和機構當中轉換權力關系（授予、收回或調整對權力的認定）的措施，以提升組織效率或促進對新問題的解決，包括機構變革、功能調整。以上四類政策工具一般是針對明確問題所制定的對應解決措施。然而，隨著時代的發展，高等繼續教育的形式、內涵和功能在不斷發生變化，單靠明確的政府指令無法適應高等繼續教育快速發展的需要，在現實中還需要通過倡導、號召等政策措施，鼓勵辦學主體發揮能動性以推動高等繼續教育的發展。因此，本研究在以上政策工具類型基礎上增加了引導型政策工具。引導型政策工具是發揮價值引導功能，鼓勵政策執行主體發揮能動性或遵從、使用和支持原有政策的措施，包括倡導號召、督促加強，其并不涉及成本的投入，實施門檻低，使用范圍廣。

2.Y維度：高等繼續教育辦學關鍵環節

政策工具維度的類型劃分有助于從政府的角度理解高等繼續教育政策，但要更好體現和描述政策的所有特征，需要進一步分析相關政策工具在繼續教育辦學各環節中的具體運用情況。郭玉娟等（2019）根據對繼續教育質量保證要素相關研究的分析以及全面教學質量管理理論的全過程管理原則，提取出對繼續教育機構進行系統性評價的10個要素，包括愿景與使命、招生、專業建設、課程設計與開發、學習支持與學生管理、學習評價、內部質量保證、研究與創新、基礎設施、師資隊伍。這10個要素其實也是國際公認的教學質量保證的核心要素，體現了高等繼續教育辦學的關鍵環節。因此，本研究以上述評價要素為基礎將高等繼續教育辦學的關鍵環節作為Y維度。同時，結合政策文本的特點對要素進行了修訂，將“愿景與使命”替換為政策文本中的“辦學定位與管理機制”，增加了“組織領導”和“教學”要素，這也是很多政策文件中強調的內容。此外，由于政策文本更多指向規范辦學，而關于“研究創新”的內容較少涉及，故未將其列入辦學關鍵環節維度。由此，Y維度包括學生管理、師資管理、專業建設、基礎設施建設、教學、課程、學習支持、學習評價、辦學定位與管理機制、組織領導、質量保證共11個要素。

三、數據來源及分析方法

1.數據來源

本研究選取的高等繼續教育政策文本均為公開數據，主要來源于中央各部委官網以及“北大法寶”和“中國法律法規數據庫”兩個權威政策數據庫。為了增強政策文本選取的代表性和準確性，本研究按照以下原則對政策文本進行篩選：一是以改革開放作為政策文件選取的時間起點，故將時間范圍限定為1979年到2020年;二是發文單位為中央機關，主要包括國務院和教育部（國家教委）;三是政策文件指向高等繼續教育，包括直接指向高等繼續教育的總體文件或是針對函授、夜大、高等教育自學考試、廣播電視大學/開放大學、現代遠程教育等多種高等繼續教育辦學形式的專項文件;四是政策文件類型為法律法規、規劃、意見、辦法、通知、條例等，可以直接體現國家對高等繼續教育發展的態度和措施。基于以上原則，共搜集到高等繼續教育相關政策文件108份，其中針對不同高等繼續教育辦學形式的專項政策文件99份，總體政策文件9份。搜集到的部分高等繼續教育政策文件如表1所示。

2.分析方法

本研究采用內容分析法，以定量的方式對搜集到的108份高等繼續教育政策文本進行客觀系統地描述。首先，以前文提及的二維分析框架作為內容分析維度，對高等繼續教育政策文本的條款、段落或句子進行劃分，將其作為分析單元。而后，基于對108份高等繼續教育政策文本的初步劃分，形成內容分析單元表，借助Nvivo 12軟件對劃分好的分析單元進行編碼和統計分析。

四、結果與分析

1.總體狀況分析

（1）發文單位和文件類型分布

我國高等繼續教育政策文件的發文單位主要為教育部和國務院。其中以教育部（國家教委）為主，共發布93個，占比為86.1%;國務院發布8個，占比為7.4%;此外還有發改委、財政部聯合發布（4個）以及教育部、財政部聯合發布（3個）的文件共7個，占比6.5%。

在這108份高等繼續教育政策文件中，按照文件標題中提及的文件類型進行統計，數量由多至少依次為通知（57個）、意見（26個）、規定（8個）、辦法（6個）、條例（3個）、批復（2個）、方案（1個）、綱要（1個）、規程（1個）、計劃（1個）、決定（1個）和要點（1個），其中通知和意見類的政策文件共占總數的76.9%。

（2）發文時間分布

按照高等繼續教育的發展，大致可以將相關政策文件發布的時間分為三個階段。第一個階段是1979—1986年。這個階段正值改革開放初期，經濟復蘇，人們對高等教育的需求快速增長。1980年9月5日，《國務院批轉〈教育部關于大力發展高等學校函授教育和夜大學的意見〉的通知》指出，“發展高等教育應貫徹兩條腿走路的方針，采取多種形式辦學。高等學校除辦好全日制大學外，還應根據本校情況積極舉辦函授教育和夜大學”（國務院，1980）。在函授教育和夜大快速發展的同時，廣播電視大學也進入快速發展期，辦學規模持續擴大。第二個階段是1987—2000年。這個階段是我國高等繼續教育加速發展的階段，隨著我國經濟體制改革的深入推進，社會對人才的需求更加旺盛，國家針對這一狀況發布了一系列政策文件，明確了高等繼續教育在社會經濟發展中的重要地位。第三個階段是2001年至今。這個階段是高等繼續教育轉型發展階段，從現代遠程教育試點工程到廣播電視大學的轉型發展，政府發布的政策文件主要以規范辦學和提升人才培養質量為核心。

（3）辦學形式分布

高等繼續教育政策文件具體涉及現代遠程教育（38個）、函授和夜大（23個）、高等教育自學考試（20個）、廣播電視大學/開放大學（18個）等多種辦學形式，另有9個文件為針對多類辦學形式的總體性文件。

針對不同辦學形式的高等繼續教育政策文件在發布時間分布上呈現出顯著差異（如圖2所示），這也體現出我國高等繼續教育形式的發展與變化。面向函授和夜大的政策文件發布時間分布在1979—1999年，主要集中于20世紀70年代末和80年代。面向高等教育自學考試的政策文件發布時間分布在1981—2014年，其中20世紀80年代末到90年代末最為集中。面向廣播電視大學/開放大學的政策文件分布在1979—2020年，其數量不多，但時間分布較均勻。面向現代遠程教育的政策文件分布在1999—2019年，且在該類高等繼續教育啟動部署期的分布非常密集。

2.X維度：政策工具分析

（1）政策工具總體響應情況

利用Nvivo 12對高等繼續教育政策文本的編碼結果在政策工具維度進行歸類和統計。可以看出，我國的高等繼續教育政策兼顧了強制型、引導型、組織建設型、能力建設型和激勵型5類工具的運用，全面涵蓋了11個二級維度。從政策工具的一級維度來看，強制型工具的響應次數最多（36.7%），其次是引導型（27.2%）、組織建設型（19.3%）和能力建設型工具（12.6%），而激勵型工具的使用最少（4.3%）。從政策工具的二級維度來看，強制型工具、引導型工具和組織建設型工具的內部維度分布明顯不均衡：強制型工具中強制命令的響應次數最多，引導型工具中則以督促加強為主，組織建設型工具則更注重功能調整。

（2）政策工具逐年響應情況

從政策文件發布的時間來看（見表2），強制型、組織建設型和引導型三類政策工具的響應情況走勢趨同，上下浮動較大。從所采用政策工具的數量來看，第一個峰值是1987年和1988年，引導型、組織建設型和強制型政策工具的響應次數均較高，其中以強制型政策工具為最多，其次是組織建設型政策工具。1993年是第二個峰值期，以引導型工具和強制型政策工具為主，而引導型政策工具的響應次數在這一年達到峰值。2000年是第三個峰值期，仍以引導型和強制型政策工具為主，且強制型政策工具的響應次數在這一年達到峰值。之后各類政策工具的響應次數均呈現下降趨勢，且強制型政策工具基本占主體;直到2015年之后，響應次數才出現回升，尤其是強制型和組織建設型政策工具呈現出一個小爆發。

（3）政策工具在各類辦學形式上的響應情況

通過Nvivo 12對不同類型的政策工具在各類高等繼續教育辦學形式上的響應情況進行統計，可得到如圖3所示的結果。可以看出，就政策工具的一級維度而言，除廣播電視大學/開放大學外，其他三種辦學形式都是以強制型工具響應次數為最多，其次是引導型工具。對于廣播電視大學/開放大學，組織建設型工具是響應次數最多的政策工具（42次），其次為引導型工具（40次），而強制型工具的響應次數相對較少（22次）。就政策工具的二級維度而言，除廣播電視大學/開放大學外，其他三種辦學形式都是以強制命令和督促加強為主;廣播電視大學/開放大學則以督促加強（27次）和功能調整（25次）為主。

3.Y維度：辦學關鍵環節分析

（1）辦學關鍵環節總體分布情況

對政策文本中涉及高等繼續教育各辦學關鍵環節的政策工具使用頻次進行統計，結果如圖4所示。可以看出，政策文件所涉及到的辦學環節中排前四位的依次是學習評價、辦學定位與管理機制、學生管理、質量保證，而課程和學習支持涉及最少。

（2）辦學關鍵環節逐年分布情況

從政策文件的發布時間來看（見表3），學習評價、辦學定位與管理機制、學生管理以及質量保證四個排名靠前的關鍵環節在政策文件中的分布情況基本趨同。從政策數量來看，第一個峰值期（1987年和1988年）主要涉及辦學定位與管理機制、教學、專業建設、組織領導、師資管理、學生管理和學習評價7個辦學關鍵環節;第二個峰值期（1993年）的政策文件關注學習支持、學習評價和教學等環節;第三個峰值期（2000年）則以教學和基礎設施建設為主要關注的辦學關鍵環節。在21世紀的前10年，高等繼續教育的各個辦學環節受到較為平均的關注，而2010年之后發布的政策文件主要關注學生管理、學習評價、辦學定位與管理機制、專業建設和質量保證等辦學環節。

4.X-Y維度：交叉響應分析

（1）總體交叉響應分析

以政策工具為基礎，與高等繼續教育辦學關鍵環節進行交叉分析，結果如表4所示。可以看出，各類政策工具在高等繼續教育各個辦學關鍵環節中的占比差異較大，這表明政策工具的使用在各個辦學環節上具有一定的針對性。其中，強制命令工具在除課程外的其他辦學環節均使用頻次較高，尤其是在學習評價（99次）、學生管理（82次）以及辦學定位和管理機制（43次）三個環節的使用頻次最高;督促加強工具在除基礎設施建設環節外的分布較為均衡，在學生管理環節（43次）的使用頻次最多，在教學（35次）和質量保證（35次）環節的使用也較多;功能調整工具也涵蓋全部辦學環節，在辦學定位和管理機制環節（46次）的使用最多;其他政策工具在各辦學環節中的使用相對較少，只在某個環節的使用頻次較高，例如倡導號召和機構變革工具在辦學定位和管理機制環節的使用頻次最多（均超過20次），隊伍建設工具主要是針對師資管理環節（40次），資源配置工具則主要針對基礎設施建設環節（26次）。

（2）不同辦學形式的交叉分析

針對高等繼續教育的不同辦學形式，基于政策工具和辦學關鍵環節兩個維度進行交叉分析，結果如表5所示。可以看出，各種高等繼續教育辦學形式在具體辦學關鍵環節上的政策工具使用情況分布差異較大。

針對函授和夜大以及現代遠程教育兩種辦學形式的政策工具使用較多，主要為強制型政策工具（函授和夜大占40.1%，現代遠程教育占44.8%）和引導型政策工具（函授和夜大占26.3%，現代遠程教育占29.3%）。這兩種辦學形式一直是高等繼續教育辦學的主要形式，學生規模很大，針對其使用的政策工具以強制命令為主，政策內容集中指向規范辦學和提高質量，主要涉及學生管理、學習評價、教學等辦學關鍵環節。隨著時代發展，高等繼續教育的功能也從學歷補償向終身學習體系構建轉變，為優化函授和夜大的辦學形式，國家層面也要求其向網絡教育發展，這涉及到教學模式與管理方法的變化和調整，因此在政策工具上也較多表現為針對辦學定位和管理機制環節。

針對現代遠程教育這一作為試點工程的辦學形式，國家在通過強制命令規范辦學的同時，更多地是希望充分發揮試點高校的主動性和積極性。因此除強制型政策工具外，引導型工具也是主要使用的政策工具，其中加強組織領導、規范管理和提升質量是主要政策導向。針對高等教育自學考試這一辦學形式，相對而言政策工具的使用較少，主要使用強制型政策工具中的強制命令（占31.6%），其所涉及的主要辦學環節為學習評價（54次）。

針對廣播電視大學/開放大學辦學形式，主要使用的是組織建設型政策工具（占35.6%），其中又以功能調整為主，涉及大多數辦學關鍵環節，尤其是辦學定位和管理機制（11次）、教學（7次）以及專業建設（7次）;而機構變革所涉及的主要辦學環節為辦學定位和管理機制（10次）。由此可見，隨著社會經濟發展，廣播電視大學/開放大學作為一種獨特的高等繼續教育辦學形式，其職能和定位一直在不斷變化。1988年國家教委頒布的《廣播電視大學暫行規定》指出廣播電視大學是高等教育事業的組成部分，其主要任務是開展學歷教育和提供培訓等教學服務（國家教委，1988）。2016年教育部印發的《教育部關于辦好開放大學的意見》明確了新時代開放大學的功能定位，指出開放大學是以終身教育思想為引領，努力辦成服務全民終身學習的新型高等學校（教育部，2016）。2020年教育部印發的《國家開放大學綜合改革方案》進一步明確了開放大學服務全民終身學習的定位和職能（教育部，2020）。

五、結論與建議

1.高等繼續教育政策體系基本形成

高等繼續教育作為我國高等教育事業的重要組成部分，其概念與內涵隨時代變遷，從工農教育，到成人教育，再到繼續教育，逐步向終身教育發展，形成了多形式、多層次、多渠道的辦學體系（李紅燕等，2020）。通過對相關政策文本的分析可知，改革開放以來，隨著高等繼續教育辦學形式和職能的變化，相應政策體系也在不斷完善，形成了涵蓋各種辦學形式和各個辦學環節的密集政策網絡結構，橫向涉及函授和夜大、廣播電視大學/開放大學、遠程教育、自學考試等多種辦學形式，縱向涉及專業建設、課程、學習支持、學生管理、教師隊伍等辦學關鍵環節，為我國高等繼續教育的辦學和發展提供了有利的宏觀指導和支撐。

2.規范管理是高等繼續教育政策的首要目標

高等繼續教育在推進我國高等教育大眾化和構建終身教育體系過程中發揮了不可替代的作用。同時也由于招生管理粗放、教學過程松散、質量控制不到位、出口把控不嚴等問題，使得高等繼續教育的社會聲譽受到影響，其文憑和學位的含金量也飽受質疑。針對這一現狀，教育行政部門強化針對高等繼續教育的宏觀質量管理，制定、發布和實施了一系列政策，從招生、教學、校外學習中心管理、考試等各個環節對教學質量進行把控。從教育部1979年頒布的《關于舉辦職工、農民高等院校審批程序的暫行規定》到2019年下發的《關于服務全民終身學習 促進現代遠程教育試點高校網絡教育高質量發展有關工作的通知》均是以規范高等繼續教育發展為主要內容。通過對政策文本的分析也表明，針對辦學定位和管理機制以及學習評價這兩個環節使用政策工具的頻次很高，占比分別為15.0%和15.4%（見圖4），其中以強制命令、督促加強和功能調整為主。由此可見，無論從宏觀管理還是微觀調控方面來看，都充分體現出政府對高等繼續教育“緊抓質量關，走高質量發展道路”的高度重視。

3.重強制型工具而輕激勵型工具

通過比較各類政策工具的占比可以看出，強制型政策工具在高等繼續教育政策中的比例為36.7%（見表2），是其他類型政策工具的1.4～8.8倍。雖然強制型政策工具有著成本低、效率高的顯著優勢，顯示出政府作為公共權力行使者在高等繼續教育治理中的主導作用，并且也確實為我國高等繼續教育的發展提供了體制機制層面的保障;然而，單一使用強制型政策工具也容易受到效用遞減規律的影響，導致出現政策執行不到位和偏差的現象。尤其是隨著社會經濟和信息技術的快速發展，“個性化、高質量”和“公平、均衡”逐漸成為我國教育領域的主要發展需求，教育除了具有公共服務屬性，還開始具有市場屬性（馮曉英等，2020），而單一依靠行政手段難以滿足新時代教育發展的新需求。激勵型和能力建設型政策工具是鼓勵個體、機構推動改革、創新實踐的有利手段，但其在高等繼續教育政策中只占4.3%和12.6%（見表2），作用發揮嚴重不足。此外，從辦學關鍵環節來看，這兩類政策工具也僅針對辦學定位與管理機制、學習評價、師資管理等個別環節，對于專業建設、教學、學習支持等關系人才培養質量的關鍵環節響應不夠。這在一定程度上反映了當前我國高等繼續教育實踐過于依賴行政力量，激勵性的保障條件不夠導致社會資源參與不足的現實狀況（國卉男等，2020）。

4.對不同辦學形式和辦學環節的關注不均衡

政策文本分析結果表明，我國高等繼續教育政策在對各類辦學形式的關注上存在明顯差異。無論從發布的政策文件數量還是政策工具響應頻次上看，函授和夜大以及現代遠程教育都明顯高于其他兩種辦學形式，這主要與我國高等繼續教育的發展過程有關。函授和夜大是高等繼續教育的最初形式，也是改革開放初期開展學歷補償教育的主要形式，其極大緩解了當時經濟全面復蘇背景下，人民群眾對高等教育激增的需求和高等教育資源供給不足之間的矛盾。而現代遠程教育自1998年起開展試點工程，也順應了我國經濟飛速發展時期社會對各類專業人才的快速增長的需求，成為高等繼續教育領域起步最晚但發展速度最快的辦學形式。可見，這兩種辦學形式由于其特殊的歷史原因而備受關注，同時也因其辦學形式的特殊性，使得如何保證其辦學和人才培養的質量一直是相關政策文件的著力焦點。此外，從政策工具在不同辦學關鍵環節上的分布差異可以看出，各項政策在實際運行時存在整體性不足、均衡性欠佳的情況。例如，交叉分析結果顯示，各項政策工具均較為關注學生管理和學習評價環節，而對課程、學習支持等環節的響應不夠。這種對各個辦學關鍵環節關注不均衡的現象，容易導致政策銜接不到位，出現“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的政策執行困境，從而削弱政策的整體作用。

“十四五”時期，我國將進入高質量發展階段，尤其隨著信息技術的快速發展，各類教育新業態也正在形成和成熟。教育的范疇不再局限于學校教育，特別是隨著終身學習體系的不斷完善，市場力量得到充分釋放，教育的外延越來越廣，參與教育的主體也日益多元。對于高等繼續教育的政策制定而言，一是要加強政策體系的頂層設計和整體規劃。面對新時代高等繼續教育的新挑戰和新需求，應在國家層面作出宏觀指導和規劃，明確發展定位，逐漸完善制度體系。二是要綜合運用多種政策工具，提升政策的執行效力。在保持強制型工具實現宏觀調控的前提下，充分運用引導型政策工具進行教育資源的合理配置，適當增加能力建設型和激勵型政策工具，充分發揮辦學主體的積極性和主動性。三是要在實施行政干預的同時，引入市場機制。在政策上明確高校、教育行政部門、行業企業等多元主體的職責和定位，建立繼續教育多部門多主體統籌協調的聯動機制，同時提升各類辦學形式和各個辦學環節間政策工具的內部兼容性及外部一致性，實現政策內外的優化統一。

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收稿日期 2021-05-26 責任編輯 譚明杰

Content Analysis of Higher Continuing Education Policy from the Perspective of

Policy Instruments

ZHAO Hong， WANG Xiaokai， ZHU Shengying， YAN Shuai

Abstract： As an important part of higher education in China， higher continuing education is undergoing a transformation from focusing on extensional development to promoting connotative construction. The macro guidance of national policy is particularly important for improving the management level and the quality of talent training. As a measure adopted by the government to achieve policy goals， policy instrument is an effective way to achieve the goal of high-quality development of higher continuing education. 108 national higher education policy texts from 1979 to 2020 were analyzed with the quantitative method of content analysis based on the two-dimensional analysis framework constructed on the basis of policy instruments and key links of continuing education. The application of various policy instruments in different stages， forms and key links showed that the policy system of higher continuing education in China had been basically established， and standardized management was the primary goal. As a whole， compulsory instrument was the most widely used type， while the incentive instrument was the opposite. In addition， the application of policy instruments in different forms and links is not balanced. In the future， policy making should strengthen the top-level design and overall planning， apply comprehensive policy instruments to improve the effectiveness of policy implementation， and introduce market mechanism while implementing administrative intervention.

Keywords： Higher Continuing Education; Policy Instruments; Policy Text; Open University; Content Analysis