可再生能源補貼拖欠難題何解

文 | 本刊記者 羅玲艷

2021年之后，可再生能源去除中央補貼已成既定事實。但在此之前，排隊等待補貼的存量項目規模依然龐大，解決補貼拖欠將是一場持久戰。

2021年之后，可再生能源去除中央補貼已成既定事實。但在此之前，排隊等待補貼的存量項目規模依然龐大，解決補貼拖欠將是一場持久戰。

根據全國人大常委發布的《可再生能源法執法報告》顯示，2016年以來，國家政策承諾的補貼發放不及時，補貼缺口不斷加大。截至2019年，我國可再生能源補貼缺口已達3000億元以上。

高額補貼曾經扮演著可再生能源發展主要推動力的角色。以光伏為例，2012年-2013年間，光伏發電上網電價高達0.9元/kWh-1元/kWh，其平均度電補貼一度高達0.6元/kWh。

也是在這個時期，我國光伏產業從單靠外銷走路轉向啟動國內市場。

可再生能源電價附加征收標準變化

目前，我國光伏裝機量和風電裝機量均位列世界第一。光伏產業還輸出了全球70%的產能。風電產業成長起金風科技、遠景能源等一批具有世界影響力的企業。

然而，補貼拖欠已經成為我國新能源產業發展的緊箍咒。

“可再生能源行業投資規模接近6000億，就業人員接近400多萬，補貼拖欠導致企業經營難以為繼，逐漸失去‘供血’和‘造血’機能，這不利于‘六穩’大局。”中國（深圳）綜合開發研究院銀湖新能源戰略研究中心專家委員會副主任殷雄對《能源》記者反映。

補貼拖欠問題的解決，事關我國新能源產業在平價時代能否健康發展。

缺口難填

去年8月到11月，全國人大常委會組織21位成員形成執法檢查組，對《可再生能源法》執法情況進行了一次全面摸底，檢查了包括甘肅、青海、新疆等在內的18個省區。

根據檢查組的報告，2017年-2019年底，按年度計算可再生能源補貼缺口分別為1500億元、2331億元、3000億元以上。

弄清楚這個巨大缺口的成因，需要算清楚三筆賬：第一筆是財政部實際征收的可再生能源電價附加費有多少；第二筆是需要補貼的可再生能源的量有多少；第三筆是國家已經補貼了多少，還有多少未補貼。

第一筆賬相對容易核算，國家對于可再生能源電價附加征收有其明確的標準。根據相關標準匡算，不難得出電價附加理論征收值。

而對于實際征收數額，財政部歷年都有相關數據公布。不同的是，財政部公布的數據與理論上應該征收的數據存在出入。

以2017年為例，此時電價附加征收已先后經歷六輪調整，對于第二、三產業用電的電價附加征收標準已經提高到0.019元/kWh，按照當年第二、三產業用電量，以及居民用電量來乘相應的征收標準，其電價附加應征收額應為989億元左右，但由于自備電廠電價附加征收不到位等原因，當年實際可再生能源電價附加實際收入僅為706億元，征收率為71%。此前的年份中，征收率最低的僅有57%，征收率最高的年份也未能達到百分之百。

導致補貼缺口加大的另一原因是可再生能源的野蠻生長。據《太陽能發展“十三五”規劃》，到2020年底，太陽能發電裝機將達到1.1億千瓦以上，其中，光伏發電裝機達1.05億千瓦以上。

但國家能源局發布的數據顯示，到2019年底，光伏累計并網裝機已達2.04億千瓦，幾乎兩倍于規劃容量。此外，中國風電累計并網裝機2.1億千瓦，生物質能累計裝機2254萬千瓦。理論上講，這些都是補貼時代下的可再生能源項目，均在補貼范圍之內。

目前，已經明確進入前七批補貼目錄，拿到了補貼通行證的風電項目共計117.3GW，光伏發電項目共計47.3GW，生物質發電項目10.58GW。

相對而言，風電行業因規模化發展早，早前進入補貼目錄的項目較多，目前已進入補貼目錄的項目占并網總量的約56%。而光伏行業受補貼拖欠的影響面較大，截至目前，其進入補貼目錄的項目規模僅占總量的約23%。

按照彭博新能源估算，將所有目錄之外的項目考慮在內，補貼缺口將在2035年左右擴大到1.4萬億元。如不采取其他措施，補貼拖欠問題將持續更久。

持久戰

補貼拖欠由來已久。

電價附加征收金的管理和發放方式也產生一定影響。從2012年開始，電價附加征收金的管理權收歸財政部，而不再由電網企業管理發放。如此，各省補貼資金的調配時差，以及更加繁瑣的程序導致當時的能源企業拿到補貼資金，需要一年到一年半以上的時間。

而在2010年時，可再生能源電價附加已經出現入不敷出的情況，到2011年底，這一缺口已經達100億元左右。

當時，政府給出的解決辦法是提高征收標準。2011年底，財政部會同國家發改委、能源局共同制定了《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》，將可再生能源的電價附加征收標準提高到0.008元/kWh。

此后又歷經兩輪調整，征收標準在2016年提至0.019元/kWh。此后，考慮二三產業電力用戶的承受能力，這一辦法未再使用。

《能源》記者根據財政部歷年數據統計，截至目前，電價附加支出累計超過4474億元。其公布的電價附加歷年累計收入大約為4475元，收支基本平衡。

2020年是中國可再生能源中央補貼的最后期限。但解決補貼拖欠或許將是一場持久戰。

除去2019年前的并網容量之外，還有2020年的大部分新增并網裝機需要補貼。殷雄預計，到2030年左右，可再生能源的補貼缺口將達到10000億元。

“‘十三五’期間90%以上新增可再生能源發電項目補貼資金來源尚未落實。”殷雄反映。

日前，財政部發布《關于開展可再生能源發電補貼項目清單有關工作的通知》明確，以后國家不再采用補貼目錄，而是由電網企業確定并定期公布符合條件的可再生能源發電補貼項目清單。

納入首批補貼清單的所有項目應于2006年及以后年度按規定完成核準(各案)手續。其中，風電項目于2019年12月底前全部機組完成并網。光伏發電項目需于2017年7月底前全部機組完成并網（光伏“領跑者”基地項目和2019年光伏競價項目并網時間可延長至2019年12月底），生物質發電項目需于2018年1月底前全部機組完成并網。

根據補貼清單制的實行要求來看，風電補貼覆蓋速度同樣快于光伏和生物質發電。

求解補貼拖欠

補貼拖欠對光伏行業的影響，比風電和生物質能發電的影響相對較大。與風電行業以央企開發為主不同，光伏行業則是民營企業居多。

我國的另一個現狀是，民營企業普遍融資難，且融資成本高。

在補貼款遲遲不到位的情況下，此前光伏行業瘋狂擴張的隱患爆發，一大批中小企業相繼倒閉，甚至全球第二大光伏電站運營商協鑫新能源亦陷入賣身國資的窘境。

然而，補貼拖欠對風電行業也并非全無影響。即便是財大氣粗的央企，如龍源電力、華能新能源、大唐新能源等受困于補貼拖欠。2019年財報顯示，這些企業的應收賬款均超過了當期的營業收入。

長此以往，不僅不利于可再生能源行業的健康發展，企業經營困難，發展受限亦會影響到就業和社會穩定。

從另一層面來講，中國可再生能源的發展扮演著國家能源轉型的主要推手，其超長的產業鏈條，也曾經帶動了南高齒、東方電氣等中國重型裝備企業的轉型升級和技術進步。

因而，打好補貼拖欠這場戰役，對于可再生能源的未來而言十分關鍵。

殷雄在向《能源》記者的致信中提到，可發行專項建設債來解決補貼拖欠。并舉出了2015年-2017年，中國發行專項建設債解推動了棚戶區改造、重大水利工程等項目建設的實例。

“政府層面，以每年電價附加收入（800億元左右）作為到期回購資金，并按照債券利率的50%給予貼息支持（中央和地方各負擔25%）。金融機構層面，以政策性銀行作為發行主體，初步預計每年發行規模800—1000億元，連續十年發行，總規模控制在10000億元之內，可以基本覆蓋可再生能源補貼缺口。”殷雄提出。

據相關人士透露，財政部對于發債已有討論，且認為具備可操作性。但是貼息來源、發展規模、發債主體等細化內容落實起來并不容易。