典型何以可能：疫情防控下典型治理的運作邏輯

譚舒舒 徐 婷

（1. 華南師范大學政治與公共管理學院 廣東廣州 510000；2. 貴陽學院陽明與黔學院 貴州貴陽 550000）

“典型”到“典型治理”

典型，原意是鑄造用的模具，后來衍生出“模范”的含義。中國在歷史上通過表彰“忠”“孝”“節”“義”的典型人物來進行教化，以達到自身執政目的。早在1943年，毛澤東在《關于領導方法有的若干問題》中將樹典型視為一種工作方法。1944年在《同英國記者斯坦因的談話》中專門闡述了“典型”的工作過程，“就是在一切工作活動中找出一些令人滿意或不滿意的典型例子，首先需要經過深入研究，再總結歸納經驗……最后期望得到必要的工作改進。”之后，“典型經驗”的方法得到進一步深化，離不開毛澤東在后來發表的一系列有關領導方法的講話，樹典型慢慢成為被廣泛使用和推廣的工作手段和政治動員方式，以至于那個時期政府的宣傳工作都是圍繞著典型事件或模范人物開展。

隨著社會經濟的發展，“典型”的使用范圍越來越廣泛，逐漸成為社會系統內指稱“理想”“榜樣”或“代表”的同義替換詞。在現實的政治語境中沿襲了古代“典型”的引申含義，具體可分為正面典型和負面典型兩種，通過宣傳正面典型的優良品質和先進事跡，弘揚社會正氣、增強社會共識；通過負面典型進行社會警示教育，警示大家引以為鑒。當典型與政治系統結合到一起時，它就變成了一種政治工具用于為國家社會主義體制探尋可行道路、節約治理成本。樹典型實際上就是權力機構通過可視化的符號來建立令民眾信服的政治標準和道德標準的過程“典型治理”產生于早期黨的革命和建設經驗，并一直得到持續運用于解釋政策落地和擴散手段。

典型治理是一種政府治理機制，追求在政策從試驗到推廣的階段可以實現由點到面，進而有效降低適應性的機會成本，歸功于其擁有綜合多種政府治理機制的理論特征和旨在服務政府動員需要的理論內核，但是還存在一定的問題，需要對典型治理的內涵和理論定位進行進一步明確。盡管如此，典型治理可以讓政策過程具有科學性，因為典型可以讓地方的經驗與中央政策形成一個完整的反饋回路，解決單一政策難以適應復雜地方的難題，從而提高政府在政策過程中的創新能力和適應能力。基于這個特點，典型治理常常作為政府治國理政的方法手段在政府的決策過程、政策協調和政策實施過程中出現，慢慢演化為不同種類的政府治理機制類型。本文認為將“典型”融入疫情防控工作實踐中是黨和政府在社會控制力乏力的情況下的一種特殊治理模式，其本質是國家話語的民間基層表達和危難時期發動政治動員的重要手段。

疫情防控中“典型治理”的實踐困境

復雜的央地關系影響信息披露的及時性

現階段的央地關系影響著地方政府應對危機的舉措，也影響著民眾對地方政府舉措的判斷。其一是復雜的央地關系導致了地方疫情信息披露的不及時。在疫情信息披露方面，中央可以對地方授權。從疫情披露相關法律條款可以看出，《傳染病防治法》將疫情公布主體限定為國務院衛生行政部門和省級政府衛生行政部門。然而這一疫情信息的披露機制的設定被證明存在相當問題：疫情信息公布主體過于單一且級別過高，這也必然導致因上報程序的冗長所導致的信息披露遲滯。因而導致了地方政府在發布信息的過程中喪失了主動權，并部分地失去了群眾的信任，進而致使謠言甚囂塵上。但公布主體的單一以及對央地發布權限的劃分，卻不能被簡化理解為“無授權就不披露”，甚至是無中央授權就不披露，還是應該遵循信息披露及時、準確的原則。其二是中央對地方的問責制度，上級政府的政治性問責構成問責的主要部分，且影響官員個人的政治前途，因而官員在問責壓力下可能選擇隱瞞不報，信息披露的不及時。

面臨突發的疫情，原有的模式受到了沖擊，保護罩沒有了，孤零零的個體曝露在洶涌而來的災難面前。目前面對疫情社會的反應也反映了很多問題，如在疫情防治過程中社會對國家的高度依賴，自我預防知識的缺乏，公共觀念淡薄，這都反映出社會的自我管理能力低下。公眾對地方政府的信任相較于中央弱，呈現差序政府信任格局，正如陳科霖指出的中國國家治理邏輯，中國國家治理體系的“對上負責制”的責任機制與一統體制的官僚體系相結合，決定了地方向中央負責，中央向民眾負責，以及中央與地方相比在資源上存在明顯優勢，因而民眾在個人心理認知層面傾向于信任擁有更多資源的中央，而非對上負責且缺乏資源的地方政府。

負面典型層出不窮，弱化典型治理的實踐

新冠狀肺炎疫情防控工作相關的“典型”人物與事跡能夠極大的引起社會反響和民眾的選擇偏好，危難時期通過典型人物與事跡來提升社會大眾對中共執政價值認同，提供了一種現實社會急需，這種特殊的國家治理邏輯，契合了中國特殊的社會結構，以及由此而產生的特殊的社會動員、整合和控制需要。疫情防控下，一些特殊且風險高的負面典型層出不窮，投機取巧分子大行其道，不僅給黨和政府增加了許多行政壓力，而且還會弱化典型治理在實踐中的作用。

第一類是防控不力典型：湖北黃岡市被開除的衛健委的“唐主任”、張家界疾控中心攜家人臨陣逃亡泰國的“李科長”以及武漢女子監獄因為防控不力和工作疏忽導致監獄大面積感染的監獄長等領導干部防控不力的負面典型。第二類是唯利是圖典型：在支援湖北的過程中，出現了不少貪污、挪用、滯后災款的現象，遼寧的趙某就是一個典型代表，在有圍觀群眾質疑、拍攝和執法人員在場的情況下，當眾揚言“發國難財”，還有部分商家乘機壟斷物質，哄抬物價、制造諸如假冒偽劣沒有衛生保障的口罩等現象，截至2020年3月5日，國家市場監督管理總局官網曝光了230例典型違法案例。第三類是人情冷漠典型：面對災難，部分人滿足于自保在網上肆意對疫區人民進行謾罵，有些地方挖路設阻，不許他人進入有些酒店公開拒絕疫區人民入住，表面上是為了隔離病源，實際上是帶離了人心，給社會造成極其惡劣的影響。

疫情防控中“典型治理”的運作邏輯

典型治理的產生一般需要經歷：尋找典型、打造典型、推廣典型三個階段。縱觀國家疫情防控工作以來政府治理的實踐和特征，政府的疫情防控的典型治理集中體現了政府政策制定前期的行動者邏輯、政策制定轉換為政策執行的合法性邏輯以及最后推廣典型的效率+行動者邏輯，形成一個獨有的典型治理生產框架（如圖1）。

探索典型：前期政府政策制定的行動者邏輯

政府政策制定的過程中，政策的主體即行動者的角色具有重要的能動作用。面對如此重大突發的公共衛生事件，為了使穩定國人不安的情緒，使社會處于穩定有序的發展中，黨委和政府毋庸置疑成為疫情防控的關鍵行動者。應對重大疫情的基礎是明確領導理念，中共中央在新中國成立的時候就提出：今后國家的一項重大政治任務就是支持發展衛生、防疫和醫療工作。明確了未來國家發展的方針，是要走具有中國特色的社會主義公共衛生事業發展之路。基于這一工作方針，新型冠狀病毒疫情發生后，中央領導組根據疫情發展形勢審視奪度在觀念層面找到符合當下的施政理念即以將人民的健康放在第一位，迅速成立疫情防控工作領導小組，并且向疫情的重災區湖北武漢派出專家指導組，為了能夠盡快遏制疫情的蔓延，實行統一指揮和協調，節約公共資源的同時有效的提高執行效率。因此堅持黨的領導將組織決策落實到國家治理的各個領域和環節是疫情防控工作的保障。人民群眾是抗擊新型冠狀病毒肺炎的主力軍，堅持“動員全社會參與，為人民健康負責”的衛生工作方針，堅持全國一盤棋，通過政府倡導組織，各部門協調及全社會參與群策群力，構建抗擊疫情的“長城”，應該更加深刻的認識到，人民群眾才是取得這場抗疫站勝利的核心。領導理念內化為組織作出重大決策的驅動力，整合資源發動社會動員并將它作為實踐經驗輸入政策制定的環節中。尋找典型的階段是由自上而下和自下而上的政府認知與民眾實踐的結合完成的，實際上典型治理的初期就是國家政府權威機構，把符合當下的主流意識形態轉化為典型形態傳遞給民眾，并使民眾認可這種意識形態，維持社會穩定。

打造典型：政策制定轉換為執行需遵循合法性邏輯

新冠疫情突發讓政府的決策行為趨于非常規化，但在政策向下推行轉換到政策執行階段時，合法性依然是政府行為不可忽視的因素和規范準則。合法性邏輯強調從外部的組織環境塑造組織行為，區別于從理性選擇出發的效率邏輯，合法性邏輯更關注使組織行為具有合法性的制度力量。由于疫情防控的特殊性，為了抑制勢態的惡化，各省級人大通過了各種各樣的臨時性應急管理的方案決議，甚至有些地方實施“一刀切”政策，違背了中央一開始想要達到的法定目的。與《突發公共衛生事件應急條例》第四十二條的規定：應對突發公共衛生事件，要遵循早發現、早報告、早隔離、早治療的方案相背離，因此在政策的“制定—執行”環節最大程度的減少合法性的風險是十分重要的——摒棄補缺式的應急管理法案，規范地方“授權決定”的立案理念，優化規定法律和規章的適用性范圍。在打造典型的階段中，一再強調合法性邏輯是因為典型一旦產生便會在社會中引起巨大反響，新聞媒介的關注也會吸引民眾的注意力，尤其是全國性的官方媒體，作為官方“代言人”輿論的導向關系到政府形象。在時下公共應急體系逐步健全的情況下，突發公共衛生事件下政策執行的絕不應超出法律界限范圍之外，更應具備較高的靈活性和應變性，在合法性的前提下將非常時期的應急管理措施融入典型中。

擴散典型：典型推廣的效率+行動者邏輯

在將政策“以點帶面”嘗試擴散時，地方政府經常出現眾多的“模式論”，比如“溫州模式”“珠江模式”這些模式是地方領導在既有政策的指導下，結合地方實踐對自己的執政理念的一種技術表達。而決定這種模式能走多遠的不是其在實踐中有多大成效，而是得到領導多大程度上的認可，有了較高的認可度其“模式”才會得到全面推廣實施。疫情防控中典型也與模式擴散有著異曲同工之處，但不同的是疫情中的典型治理最后不是以得到領導認可為標桿，而是實實在在的新增病例數減少或消失。非常態化時期全國上下一盤棋，由中央推動，指國家對于典型成果推廣過程的參與和干預程度，在疫情這種特殊情況下，中央政府能會直接或間接的方式，作為一個“把關者”的角色準確掌握典型推進的總體方向。實際上反映了中央為了保證推廣過程“可控性”做出的種種努力。下沉到典型推廣中的地方一級來說，典型已經由中央來推動實施而不同以往需要自下而上征詢認可。此時各地政府應該考慮學習在標桿下結合本地實際有效率的推進典型深入到各個地方基層。提高推廣效率的催化劑就是在典型推廣的初期，先進入典型的組織會有較高程度上的政策紅利，具備條件的地方政府對爭取建立典型還有很強的積極性。中央的全國性部署出臺的規范等也為行動者提供了一個彈性的行為空間，以往地方官員會謹慎對待自創典型，以為害怕與中央政府的導向不符而承擔相應的行政責任，而一旦中央確定了大政方針方向，就意味著典型推廣過程中所產生的一些負面后果不再是官員個人承擔，這一行動者邏輯也會促進推廣典型的效率提高。

圖1：疫情防控中典型治理產生的邏輯框架

這三大邏輯體現了一定的內在關聯，形成了特有的邏輯鏈條。行動者和結構化的效率和合法性機制一起相輔相成推動政策的制定和執行。前期政府政策的制定是形成疫情防控典型治理的核心任務，也是政府在疫情進入不可控情形下贏得民眾認可度的關鍵之一；在將決策轉化落實執行的過程中，檢查決策的適用性和科學性是重中之重；而決策經過實踐的檢驗和系統的總結后，通過行動者結合各個地方實際變成正式的決策形成一個個典型，這些治理的典型也會對政策進行反饋，形成一個正向的反饋回路，決策在螺旋上升循環中不斷修正。透視疫情防控中典型治理的運作邏輯，有利于提高政府進入“全球風險社會”的治理能力。

應對共病時代：重大疫情防控中典型治理的意義呈現

凝集政治共識，整合社會資源

新冠疫情關系到每個人的生命健康，如果人人都選擇自保，通過各種途徑搶占有利于自己的物資，會造成本就不充裕的物資變得更加緊張，難以有效開展疫情防控工作。只有增強社會全員抗疫的信心，廣泛的凝聚抗疫共識，抗疫工作想要取得勝利，就是保證可以將有限的社會資源用到最需要的地方。“典型”是一種符號模型——能提供政治認同及引導民眾政治態度，“典型”是生活在社會大眾身邊，他們的話語體系和言說習慣相同或相近，情感上具有認同的較低限度，能有效將政治話語體系潛移默化于群眾的價值認同之中。尤其是在危難時期權威機構需要非制度化的社會控制和社會整合的機制凝聚政治共識，整合社會資源的功能，借助于發生在人民身邊的“典型”人物或是事跡的影響力把國家倡導的主流意識形態和價值觀念向社會滲透, 在不知不覺中將民眾的價值取向和認知框架改變了。

安撫社會情緒，激發社會正義

典型治理是國家是政治權力的制度的外延，具有很強的靈活性和針對性，能夠有效地彌補正式制度安排過于刻板的缺陷，從“典型”到典型治理順應了政府職能由控制到引導、由管理到服務的轉變過程典型能在政治社會中形成一個非正式的、日常形態的權力網絡對疏導大眾情緒、防止“二次傷害”具有重要意義。面對疫情除了需要進行情緒疏導之外，還需要激發社會正義，因為在危險面前每個人會基于不同的價值判斷觀做出不同的價值選擇。但是災難面前沒有人可以置身事外，疫情防控是一個系統工程，不僅需要發達的醫療救治設備，更重要的需要每個人都能伸出正義之手，才能共度疫情難關。

貢獻中國力量，分享治理經驗

習近平總書記2020年2月23日在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上強調：“公共衛生安全是人類面臨的共同挑戰，沒有那個國家可以獨善其身”。新興冠狀病毒作為突發性的重大公眾衛生事件病毒一旦傳播開來，人類即將跨入一個“同呼吸，共病運”的時代。中國在這場戰役中始終承擔著雙重維度的責任：不僅要應對國內疫情的直接沖擊和挑戰；還要與國際社會有效地共享相關的數據和資源。中國戰“疫”，不僅僅是為中國人民而戰，更是為世界人民而戰。中國在穩定國內疫情的同時秉持人類命運共同體的理念積極為世界其他國家和地區提供物資和醫療援助，分享實事求是、以人民為中心、統籌兼顧的抗疫經驗，貢獻中國力量。正如世衛組織總干事譚德塞所言，中方行動速度之快、規模之大，世所罕見，展現出中國速度、中國規模、中國效率。中國采取的措施不僅是在保護中國人民，也是在保護世界人民。