新冠肺炎疫情下我國鄉鎮突發公共衛生事件預警現狀分析

趙琳，李上達，段艮芳★

（1.四川中醫藥高等專科學校，四川 綿陽；2.綿陽市中醫醫院，四川 綿陽）

0 引言

2019年底武漢市衛生健康委員會通報新型冠狀病毒肺炎（新冠肺炎, Corona Virus Disease 2019, COVID-19）疫情，2020年1月31日，WHO宣布此次新冠肺炎疫情為“國際緊急公共衛生事件”（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC）[1]。自疫情發生以來，我國黨中央和地方政府都采取了積極的應對措施，團結群眾、萬眾一心，使疫情在我國得到了初步控制，疫情攻堅戰取得了偉大的初步勝利，但國際形勢仍不容樂觀。成績固然喜人，但此刻我們仍不可自滿或者松懈，回顧本次疫情的整個過程，能夠發現在疫情的預警、防控等方面我們仍然存在不少的不足和疏漏。習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上強調：“這是一次危機，也是一次大考”，“要針對這次應對疫情中暴露出的明顯短板，總結經驗、吸取教訓，提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平。”所以需要我們抓住機遇，深刻反思，結合本次實戰，從更高的高度、更寬的視野、更多的角度去進行深入、系統的研究，并提出對策[2]。在下一下考驗來臨時更好的保護我們的國家和人民。本文結合新冠肺炎疫情背景，就我國目前鄉鎮對于突發公共衛生事件的預警機制進行分析研究，針對出現的問題與不足提出相應的對策，望能為我國完善重大疫情防控機制，健全國家公共衛生應急管理體系，提供一定的思路和想法。

1 鄉鎮突發公共衛生事件預警機制的缺陷

1.1 人才儲備不充足

根據民政部統計，截止2017年我國共有691510個行政村、14677個鄉、19531個鎮。而根據衛生機構統計，截止2016年末我國鄉村醫生及衛生員僅有100萬人，平均每村還不到2人，我國目前各地鄉鎮衛生院及村衛生室在日常工作中承擔著“預防、醫療、保健、康復、計生服務、健康教育”等任務，如此少的人手面對如此龐雜的事務，“保量”已是奢望，何談“保質”？且鄉村醫生的收入與其所承擔的工作相比十分微薄，以河南省為例，在一份涵蓋了315名鄉村醫生的收入調查中顯示，有近77%的鄉村醫生平均月收入不足2000元，絕大部分的平均年收入不足20000元，甚至有20%不足10000元[3]。在收入與付出不成正比的背景下，我國的鄉村醫生資源流失十分嚴重，且缺乏新鮮血液補充，使基層醫療隊伍的規模日漸萎縮。

除了人才數量不足外，我國基層衛生人才隊伍的建設情況也不理想。我國鄉村醫生學歷以大專為主，本科及以上學歷僅占14.8%[4]；在學歷水平不足的情況下，公共衛生預防相關專業的人才便更是缺乏。且截至2017年底，我國基層醫療衛生機構擁有全科醫生19.48萬人，但占執業醫師的比例僅為5.75%，對比國際上的30%～60%，其間差距明顯[5]。然而隨著我國社會和經濟的發展，我國居民醫療衛生服務需要卻在持續增加[6]。以我國目前基層衛生的人才隊伍很難滿足群眾日漸增高的需求。

在本次疫情過程中，遵循《國家衛生健康委辦公廳關于加強基層醫療衛生機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，各地鄉鎮衛生院、村衛生室在地方黨委政府、衛生健康行政部門的統一領導下，充分發揮了在新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控中的網底作用，積極應對并做好鄉村的疫情防控工作。結合之前提到的情況，可以想象基層衛生人員付出了怎樣的艱辛和努力。若一直任由這種狀況持續下去的話，在下次重大公共衛生事件爆發時我們可能會面臨基層公共衛生機構無人可用的可怕局面。

1.2 基層疾病防控網絡不健全

《健康中國2030規劃綱要》中提出要“建立專業公共衛生機構、綜合和專科醫院、基層醫療衛生機構三位一體的重大疾病防控機制”。以鄉鎮衛生院及村衛生室為主要構成的基層醫療衛生機構是其中的重要一環。但由于基層醫療問題較為復雜，使防控機制的建立困難重重。主要表現在：基層疾病防控機構職責不清、醫療保險未充分融入疾病的防控、社會資本缺乏參與其中政策依據和支持、企業事業單位參與疾病防控的責任無法有效落實、市場機制的運用缺乏行政機制過度運用等方面[7]。而在經濟利益的驅動下，鄉鎮衛生院及村衛生室更愿意提供能帶來經濟收益的醫療服務而忽略公共衛生服務，“重醫輕防”現象嚴重[8]。而且鄉鎮缺乏專業的疾病防控的機構或部門居中調度，使公共衛生疾病防控工作的開展，如人才培養、物資調度等等缺乏基礎條件。

1.3 基層衛生機構配套設施不完善

近年來，在構建健康中國的背景下，我國政府加大了對基層公共衛生機構配套設備的投入，以及對基層公共衛生機構的政策傾斜，使以鄉鎮衛生院為代表的基層公共衛生機構得到了較大的發展與進步，相關檢驗檢查設備數量較前有了明顯的增長[9]。但有資料指出，根據《農村衛生服務體系建設與發展規劃》及《衛生部、國家中醫藥管理局關于印發城市社區衛生服務中站基本標準的通知》（衛醫發[2006]240號）等文件中的標準，縣醫院的免疫分析儀、社區衛生服務中心的吸痰器和消毒滅菌設備、鄉鎮衛生院的除顫機、呼吸機、救護車、麻醉機、洗胃機等均存在較大的缺口[10]。而且醫療資金的分配尚存在不合理之處。我國基層公共衛生機構承擔著“預防、醫療、保健、康復、計生服務、健康教育”等諸多工作，需要投入大量的資金；且前期建設和投入不足，尚需補“歷史欠賬”；而數量較少的三級醫院與數量龐大的基層醫療機構所獲得的醫療資金總量相差無幾[9]，則必然導致基層機構在配套設備的選擇上傾向于價格低廉的產品，從而使質量無法得到保證，且廠家對操作人員的培訓也不到位，使設備的管理維護工作不足，設備精度和壽命也隨之下降。

1.4 基層宣傳教育不達標

經歷了“非典”“甲流”等突發公共衛生事件后，政府對公共衛生危機有了初步認知，危機意識和應急能力有了相應地提高，但與國外相比，總體水平仍然較低。經過此次新冠肺炎疫情，不難發現有些管理者對尚處于萌芽階段的危機認識不足，麻痹大意；甚至有部分管理者為節省開支，在公共衛生危機的預防措施和設備上準備不足，待危機來臨時再做準備已然晚矣；人民群眾對于突發的公共衛生事件認識也不到位，遇事慌亂，導致發生本次疫情剛開始時的哄搶物資等情況，對社會穩定造成了一定程度的影響。以上問題，多與日常的危機宣傳和教育缺乏密不可分。另外，查閱文獻不難發現，國外尤其是發達國家非常重視公眾的危機教育，培養公眾的危機意識。比如日本在公共衛生危機意識培養方面的工作就非常具有針對性和可操作性，重視防災、減災自救的教育學習，日本的地震防災演習次數甚至比地震發生次數都多。宣傳教育工作的大力實施能提高了公眾的危機意識和危機應對技能，有利于降低危機的危害程度。

2 應對策略

2.1 強化基層人才隊伍建設

首先應提高基層公共衛生工作人員收入及福利待遇（包括編制、五險一金等），改善工作環境，吸引高學歷、年輕人才加入基層公共衛生隊伍中去，也能留住現有員工，調動員工積極性。隨著人員隊伍壯大，隊伍活力提高，合理分工后自然便可保證工作的完成質量；其次應當加大對預防醫學等相關專業的教育投入，努力培養預防醫學相關人才，滿足基層機構對于預防醫學人才的需求；同時要加強現有員工的繼續教育，做到教學內容細致化、專業化及教學方式的多樣化，如網絡教學、學術會議、進修學習等，并做到定期考核，將繼續教育落實到實處。

2.2 加強預警防控網絡建設

目前我國大多數鄉鎮沒有設置專門疾病防控的機構或部門，這是基層疾病防控網絡不健全的原因之一。建議鄉鎮衛生院建立基層疾病防控機的專業部門，設置專職專崗，確定合理的獎懲制度和管理制度，使其有章可循。部門建立后，逐步建立、規范和完善相關規章制度，逐步解決“重醫輕防”的問題。其實應該加強專業人才同專業機構之間的關聯，增加基層工作人員對疾病防控部分的依附性，一方面基層疾病防控網絡能得以補充，可以使公共衛生事件預警機制得以完善；另一方面可以增加專業人才的穩定性。

2.3 加快配套設施配備

基層衛生機構配套設施不足，是基層衛生服務質量不佳的重要原因。建議一方面進一步加強國家醫療資金對基層衛生機構的傾斜，為基層機構購置配套設備提供資金上的支撐。另一方面建議加大國產設備研發的投入和力度，增加國產設備競爭力，使基層能買到價廉且物美的設備設施，保證基層鄉鎮衛生機構購置設備的能力。同時加大在設備的維護上的投入，延長現有設備使用壽命及檢查檢驗精度。基層公共衛生機構配套設施完備，是鄉鎮遭遇突發公共衛生事件時的硬件保證。

2.4 普及基層人員及群眾宣傳教育

宣傳是預警機制重要的環節，能使預警作用得到更充分地發揮。宣傳的主要對象包括政府、基層公共衛生機構人員以及人民群眾。隨著移動信息技術的發展和成熟，宣傳的途徑也更加豐富和多樣。除了傳統的紙媒、板報、電視、網絡等，還可以依托微信群、QQ群、公眾號、短視頻等群眾依賴度高、接受度高的新平臺、新方式。伴隨著5G技術的誕生，未來肯定還會誕生其他的信息載體，應緊跟時代潮流，努力做好宣傳工作。另外還需定期進行預警演練，社區、事業單位等不同地區進行符合自身特色的演練模式，不可因無疫情發生，而荒廢無練。

鄉鎮基層衛生機構是最接近群眾的醫療服務系統神經末梢，若能充分利用，可以深入人民群眾內部以最靈敏的速度反饋群眾健康狀況，搜集群眾最真實的醫療服務需求，從而有針對性的提供醫療服務供給，滿足群眾快速變化的醫療需求。因此，加強基層醫療衛生建設是形成“預防-預判”機制的前奏。預警機制的完善需要全國上下一心，本文就新冠肺炎疫情下我國鄉鎮突發公共衛生事件預警機制現狀分析并提出相應對策，望能為國家突發公共衛生事件預警機制的完善略盡綿薄之力。