環評與排污許可制度的銜接與改進

胡越煒，丁孫瑋

（1.上海第二工業大學環境與材料工程學院，上海 201209；2.上海材料研究所，上海 200437）

1 概述

“十四五”時期是全面建成小康社會后，開始全面建設社會主義現代化強國的新時期，在邁向新征程的第一個五年里，我國對環境污染防治提出了更高的要求，對環評及排污許可工作進行進一步的改革，更好地發揮環評的源頭污染源預防作用，建立以排污許可制度為核心的固定污染源監管體系。改革后要求以“三線一單”為中心，持續深化環評“放管服”改革，強化重視事中事后監管，建立一個完善的環境管理體系。新時期，環境保護管理需要進一步簡化，且提高質量和效率，通過銜接兩種制度，更好地發揮環境保護功能。

2 環境影響評價

早在1973年，我國在第一次全國環境保護會議后引入環評的概念，發展到目前為止，已有較為完善的法律法規和技術支持，我國的環境評價體系主要有項目環評、規劃環評、政策環評、戰略環評和“三線一單”等為主體的環評體系。

2.1 項目環評

相關法律指出，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。項目環評是通過對項目的建設情況、環境質量現狀、污染物排放情況，對項目產生的環境污染或影響進行預測和評價，估算項目經濟性，并對公眾意見進行調研，提出環境管理和保護的計劃措施，是目前最主要的環境管理方式之一，是環評體系的末端，也是數量最多的環境影響評價工作。

2.2 規劃環評

直到2003年，新的環境影響評價法將環評從項目環評擴展到規劃也要做環評。規劃環評是指將環境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對環境資源承載能力的分析，對各類重大開發、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，這樣在開發建設活動源頭就能較大程度對環境污染問題達到預防效果。規劃環評可以優化行業的布局、規模，擬定生態環境準入清單。近年來，規劃環評的作用不斷被強化，要求與“三線一單”進行內容銜接。在“十三五”時期，規劃環評就取得了顯著成效，發布了一系列政策文件和技術規范，對多個領域進行了核查。

2.3 “三線一單”

“三線一單”是指“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單”。起到一個承上啟下的作用，落實政策與戰略環評工作，對規劃與項目環評起指導作用，約束項目環境準入，發揮其優布局、控規模、調結構、促轉型能力。通過構建“ 三線一單” 為核心的生態環境分區管控體系，為規劃環評和項目環評提供約束和支撐，提高生態環境參與綜合決策，促進高質量發展的能力。

2.4 戰略環評

戰略環評是指國家和地方在指定政策、規劃、立法、國民經濟發展和資源開發之前，對擬議中的人為活動可能造成的環境影響進行分析研究、預測和估計，討論該活動的可行性，起到協調空間布局和各區域協作的作用，為國家及地方各行各業產業的結構和布局管理進行調整，對可持續發展進行考量的一種工具，為了針對項目環評的缺陷而提出的。

2.5 政策環評

政策環評是最高層次的環評體系，主要考量重大的環境影響和風險，對決策科學化和民主化具有重要意義，《環境保護法》第十四條明確規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”。《環境保護法》的法條中雖然沒有出現 “政策環評” 字樣，不過事實上這就是為政策環評打開了窗口[2]。政策環評在國際上沒有一個標準，各國之間都不相同。政策環評的目的是為了健全決策機制，促進環境公平以及凝聚社會公示三個方面。

3 排污許可證制度

排污許可制度是我國最早實施的環保制度之一，起初是用于水污染防治領域，后來應用到大氣污染防治領域。排污許可證制度包含排污許可與排污許可證，對排污許可證發放進行審核評估，對排污提出具體要求，并在發證后對發放排污許可證的單位進行監督管理。排污許可證用于監管和規定單位排放某固定污染物總量和危害，目前，排污許可證的核發正在有序推進，對排放量較小，對環境影響較小的單位，只需要填報排污登記表，通過許可證和登記表將所有固定污染源納入監管。近年來，我國排污許可證制度的相關法規、管理以及與環評工作的銜接仍有待完善。黨的十九屆四中全會要求健全源頭預防體系，確定排污許可制度在固定污染源監管制度體系中的核心地位。

4 做好兩者的銜接工作

環評制度和排污許可證制度是我國環境保護和管理工作中兩大重要的組成部分，它們存在著很大的關聯性，如果可以讓兩者有著良好的銜接，可以讓環境管理更加簡單有效，這也是目前環境污染防治改革的關鍵。但是兩種制度依然存在著差異，銜接存在著一些難點。考慮到兩個制度之間的監管范圍、技術方法等有所區別，在整合過程中需要進行多方面的考慮，提升不同污染物的控制，保證污染物處于嚴格的監管之下，提升管控效率，實現經濟高質量的發展，確保兩種制度之間的整合科學有效。環評與排污許可證制度的銜接不是弱化某一制度的作用，而是不斷完善和統一。

4.1 兩種制度的內容和對象

環境影響評價的內容包括環境影響報告書、報告表、登記表，覆蓋了國民經濟所有行業類別，按照污染物對于環境污染的影響進行預測，對空氣環境、土壤環境、聲環境等進行分析。排污許可證主要對某固定污染物的量和危害進行管理和監督，因此兩種制度的對象管理要統一分類。另外兩種制度雖然有所區別，銜接后應當發揮各自優勢，利用排污許可證制度強化環評制度，管理好總量控制。

4.2 完善和制定環評與排污許可證聯動制度

環境影響評價制度和排污許可證制度在不同時候發揮作用，環評工作主要是對事前進行評估，而排污許可證制度是事中、事后的環境監管和保護手段。兩種制度的法規發展至今雖然已較為完善，但為了銜接兩種制度，使環境影響評價更好地協調排污許可證制度，促進環境影響評價高質量地發展，需要建立專門的銜接工作制度，比如，對于新的污染源，排污許可需要參照環評結果，以及已獲得排污許可證單位的技術改革和擴建項目進行重新環評審核。

4.3 兩種制度的技術標準統一

環評與排污許可證制度的銜接還需要將兩者的技術標準進行統一，才能保證有良好的銜接效果。因此非常需要加快統一技術規范，避免環境工作中兩種制度的獨立性突出，以該技術規范來實現兩者制度的銜接，提升整個環保工作的效率和質量。環評報告編制過程中污染源強核算方法多種多樣，再加上不同地區管理和水平不一，導致一個類似的項目環評報告中產生差異較大的污染源強，使排污單位在填報排污許可證時核定許可排放量差異大，造成不公平

5 對改進提出一些想法和總結

5.1 提高群眾積極性建立有效機制

環評工作需要群眾的積極參與才能有效地開展，但是目前人民群眾對環評工作沒有清晰的認識，認為對自身沒有多大關系，缺乏積極性，甚至不愿意配合，導致環評工作質量和效率下降。在之后的工作中，需要對環評工作進行一定程度的宣傳，建立一個健全的機制，讓群眾能夠充分參與環境評價的工作中，讓環評的數據更加真實，實施更合民意。

5.2 完善監管技術和方案

兩個制度可以結合互聯網大數據等先進手段，加強和重視建設項目事中事后的排污情況，嚴格依照法律規范開展環評審批工作，對排污行為事中進行動態監測，事后確認項目是否按照環評文件展開，落實排污單位的責任，處罰要形成威懾。并推行信用管理，對弄虛作假的企業拉入黑名單，提高環評工作效率，為環評與排污許可建立一個共享的信用、信息監管平臺。

隨著環評項目的不斷增加，以及人工智能的快速發展，可以考慮人工智能在環境影響評價等方面的應用，積極推進人工智能在環評工作中常識性、規范性等方面的應用，如文字排版，敏感目標初篩等，提升工作效率。

5.3 加強執法能力

環評與排污許可證制度需要執法的支持，才能使環評與排污許可制度更加可靠高效。

（1）對于執法人員的技術條件要求較高，需要對執法的企業的生產工藝，排放污染物等有較強的專業性知識及技術，需要加強培訓力度。

（2）雖然我國對環境執法的內容和指導規范不斷完善，環境執法越來明確，但是仍要進一步完善法律法規，對具體的執法流程和規范進行統一的指導。最好能與環評與排污許可充分互動，建立基準，建立環評、許可、執法相結合的環境管理體系。

6 結束語

為了建設美好的生態環境系統，堅持可持續化發展，改善生態環境質量，環境保護工作一定要重視起來。并且要讓群眾積極參與起來，認識環境保護重要性，多了解環評工作。在將來環境污染防治中，仍然要以環評工作為預防，排污許可制度為固定污染源的事中事后監管措施，并銜接好兩項制度，充分發揮兩者的效力，盡快克服困難，統一技術規范，完善相關法律法規，建立一個數據共享，有完善法規、技術指導的統一平臺，并確保執法的效率和支持。