深圳土地整備增值收益分配機制研究及案例解析

張佳欣

（深圳市龍華區更新整備事務中心，廣東·深圳 518107）

隨著城市化進程的快速推進，深圳市建設用地面積從2000年的620 km2達到2018年的1004 km2[1]，建設用地面積占比已突破50%，新增建設用地空間極其有限，同時由于深圳市土地歷史遺留問題復雜，城市土地權屬不清、空間零散交錯，存量土地開發面臨艱難局面，一度形成“政府用不了、村民用不好、市場無法用”的困境[2]。為此，深圳市2011年出臺了土地整備政策，開啟存量土地開發的新模式。

1 深圳土地整備政策變遷

深圳市在經歷了1992年原特區內統一征地和2004年原特區外城市化統一轉地后，實現了全市范圍內全部土地的國有化、農村集體經濟組織轉變為集體股份合作公司以及農民向居民身份的轉變。深圳的土地征收、土地國有化作為推進特區發展和農村城市化進程的重要驅動力，創造了深圳奇跡，但由于補償不到位、手續不完善等原因，部分土地實質上由原農村掌控，基本存在著土地私下買賣，違法建設使用等問題，造成了土地利益糾纏、產權不清、權籍混亂等一系列歷史遺留問題（本文將這部分土地統稱“合法外土地”）。為促進土地資源高效配置與合法流動交易，實施城市規劃和解決土地歷史遺留問題成為土地整備的雙重目標。土地整備從土地儲備概念衍生出來，重點突出土地儲備前期地塊利益關系的“整合”[3]，包括了房屋征收、土地收回、填海填江、土地收購等多種方式，然后統一納入全市土地儲備，具有公共利益優先，實施規模較大的特點。

隨著存量土地的開發，為解決整備工作中存在的土地歷史遺留等普遍問題，在尊重歷史事實基礎上，按照“個案實踐探索、政策封閉試點、政策全面推廣”的邏輯，土地整備模式不斷創新，土地整備工作大致可分為“整村統籌探索模式”“利益統籌試點模式”“利益統籌全面推廣模式”三個階段。

1.1 整村統籌探索模式（2011-2015年）

不同于若干零散地塊的房屋征收，整村統籌是把原農村社區范圍內的所有土地一次性進行整體統籌和利益核算。整村統籌采取“整體算賬、分步實施”的做法，探索出政府與社區股份公司算“大帳”，政府通過資金安排、土地確權、用地規劃等手段，保障城市公共利益項目和社區發展權益；社區股份公司與權益人“算細賬”，社區通過貨幣、股權和實物安置等手段，確保權益人相關權益。整村統籌創新性綜合運用留用土地、規劃調整、資金補償、優惠地價等手段實現土地資源整合。

整村統籌試點首次引進了留用土地的概念，通過留用土地開發讓原農村分享土地增值收益，但相關核算規則未形成統一的規定，尚處于個案探索階段。

1.2 利益統籌試點模式（2015-2018年）

利益統籌試點延續整村統籌“算大帳”和“算細賬”兩次利益分配方式。“算大帳”通過4種規則組合實現：一是資金補償，建筑按重置價補償、合法外土地按50%的工業基準價補償；二是留用地補償，合法用地按1:1留用，合法外土地按不超20%留用；三是留用地規劃，以《深圳市城市規劃標準與準則》（2013）密度分區為平臺，通過測算完成以貢獻、容積分配為代表的利益分配，進行協商式規劃；四是留用地地價規則，根據規劃情況、建筑容積率等進行地價聯動的利益調節，分段收取地價。“算細賬”有利于發揮原農村組織的作用，所謂解鈴還須系鈴人，深圳土地歷史遺留問題是在村集體的作用影響下發生的，如果沒有原農村集體組織的深度介入和組織動員是很難搞清、理順的，讓社區與相關權益人算細賬，可以避免政府與單個業主一對一談判，有助于規劃的整體統籌實施，也有利于利益的公平分配。通過兩次“算賬”，實現整備范圍內土地全面確權，除留用土地外，其余土地移交政府管理。

與整村統籌相比，利益統籌試點不再要求將原農村社區所有合法外土地一次性全部納入實施，在實施范圍上比整村統籌試點更靈活，并明確留用地規劃研究在規劃體系為控制性詳規層次。2015-2018年全市共有41個利益統籌試點項目，這一階段既是利益統籌試點階段，也是利益統籌政策體系的構建和完善階段。

1.3 利益統籌全面推廣模式（2018年起至今）

在總結下圍等多個利益統籌試點項目實踐經驗和問題的基礎上，2018年出臺的《深圳市土地整備利益統籌管理辦法》，延續了利益統籌試點政策的基本框架，主要在以下幾個方面優化：一是放寬準入門檻、取消利益統籌試點目錄，將土地整備利益統籌全面推廣；二是拓寬留用土地的安排方式，可在項目外留用土地；三是在留用土地中安排一定比例的保障房等供政府回購；四是明確了原農村集體可以依據留用土地批復，按集體資產處置相關規定，通過合作開發或作價入股等方式引進留用土地的開發主體。

土地整備其本質是將各類無序的土地按照規劃實施的要求重新進行邊界劃定和產權調整：空間上，將零碎低效無序的土地進行整理，騰挪出公共設施用地，形成有序的空間布局；產權上，利益統籌完成了土地歷史遺留問題清理和原農村社區土地確權，并貢獻部分土地納入政府儲備，實現了各相關主體的利益共享[4]；同時激活了土地市場，進一步拓展了土地供應渠道。

2 土地整備增值收益分配機制

現行深圳存量土地二次開發系列制度設計無一避免的要首先解決原農村區域土地處置問題，關鍵的問題就是妥善處置土地增值收益分配問題[5]。

2.1 土地整備增值收益

土地增值收益主要屬于土地經濟學的研究范疇，其中土地增值的學科定義為土地由于內部或外部因素變化所產生的價值增加量或地租增加量。土地增值可分為人工增值和自然增值，人工增值主要源于土地使用者即村集體和村民的直接投資，自然增值主要來源于社會經濟發展、集體土地用途發生轉變、外部投資者對周邊土地投資而產生的增值[6]。土地增值收益是土地增值通過土地交易、土地經營等方式實現的變現，以地租、地價等形式表現，并根據一定的分配原則在特定群體間進行分配[7]。

從實踐經驗看，土地整備過程發生的土地用途變化（規劃為建設用地）、權屬變化（權屬混亂變為清晰）、基礎設施改善的價值外溢都將導致深圳城市土地增值，深圳土地整備增值收益分配的構成要素有：留用土地規模、規劃功能和指標、貨幣補償，物業補償等。

2.2 增值收益分配

2019年中央一號文件明確指出，要積極探索土地入市利益分配制度。對土地增值收益的分配歸屬，學界有三種不同的看法：“漲價歸公”“漲價歸私人”“公私兼顧”，土地增值收益分配機制是土地增值收益在各利益相關者之間如何分配的規定，是對分配對象、分配主體、分配比例及分配方式的界定。科學研究土地增值收益的分配方案，對參與分配的人員、集體經濟組織成員進行合理界定，對土使用方式、分配方式、分成比例等要科學合理確定[8]。

（1）深圳原特區外土地增值收益的發生機制

深圳原特區內外城市化過程的不同發生機制，決定了公共服務的提供者和成本問題有所不同。原特區內的基礎設施和公共配套是由政府或大型國企提供的，但原特區外大部分地區都是原村民自主建設起來的。這些地區在工業化城市化過程中，實際是由原農村提供了基本的公共服務。理論上的“漲價歸公”，要求提供公共產品帶來的利益增值不能為原權利人獨享，個體建設行為的外部性決定了土地用途管制的必要性。深圳面臨的情況則不完全一樣，原農村集體用地非農化既成事實但公共產品不足，又沒有可能將其重新恢復到原來非農狀態。因此，解決問題的重點應轉到當原特區外全面城市化，且政府增加了公共服務投入后，其成本和利益該如何分擔的問題。深圳的土地歷史遺留問題源于農民向國家分享工業化城市化利益的訴求，解決問題的思路同樣也要歸于利益共享機制的設計[9]。

（2）多方共享的土地整備增值收益分配機制

留用地規模無疑是影響增值收益分配的關鍵因素，也是各方博弈的焦點。利益統籌留用地的核算方式，針對合法用地，按照等面積留用；合法外土地，按照不超過20%的比例核算留用地。這樣做，一是體現政策公平性，避免“老實人吃虧”；二是實現權益歸一，各類用地經過整備后統一為產權明晰的國有土地，可以進行流通交易，原農村可以享有留用地的使用、處置和收益權。

留用地規模確定后，留用地的合理功能、布局和開發強度，通過控制性詳規修編實現。不同于排他性的土地征收，土地整備建立的土地增值收益共享規則，將留用地規劃實施由“利益排他”轉變為“利益相容”[10]。在優先保障公共服務和基礎設施用地落實的同時，適度增加原農村集體社區的收益，提高其參與規劃實施的積極性。

通過利益統籌，原農村集體的合法外用地通過確權納入合法用地管理中。雖然重劃后原農村集體土地面積有所減少，但土地的價值得到大幅度提升，特別是進入市場交易兌現價值（圖1）。

圖1 土地整備利益統籌分配Fig.1 The basic framework of the overall distribution of land consolidation benefits

2.3 分配的實施機制

深圳土地整備工作目前形成了“規劃統籌計劃、計劃引導方案、方案指導實施”的工作管理機制。首先是“規劃統籌計劃”，通過土地整備專項規劃合理安排規劃期內土地整備總任務、重點空間、實施時序，指導土地整備年度計劃的編制；其次是“計劃引導方案”，根據土地整備年度計劃、確定當年的土地整備項目和任務，并明確土地整備項目實施規模、資金需求和工作重點，以此指導土地整備實施方案編制；最后是“方案指導實施”，以土地整備實施方案為抓手，明確政府、社區及相關權益人職責和實施時序，推進項目內安置補償、房屋拆除和土地清理等工作。

3 土地整備增值收益分配實證分析

3.1 研究區概況

在五和大道、平安路等公共設施項目按照傳統房屋征收模式歷時5年仍無法推進的情況下，政府計劃通過土地整備利益統籌試點一攬子公共設施項目征收和下圍社區土地歷史遺留問題。兼顧公共設施項目落地和農村社區意愿，經過政府、社區等多方協商，結合地籍權屬情況，劃定下圍項目土地整備邊界范圍，項目土地規模為8.7公頃，項目內合法用地0.3公頃，合法外用地8.4公頃，涉及建筑1.3萬平方米；現狀用地以居住、工業和其他用地為主，建設年代較早，公共配套及市政設施相對落后（圖2）。

3.2 增值收益核算

根據利益統籌試點政策，下圍社區合法外用地通過確權納入合法用地管理中，雖然重劃后原農村集體土地面積變小，但土地權屬變明確、規劃功能發生變化、道路等基礎設施改善的價值外溢都將導致留用土地價值大幅增加。

圖2 項目整備前現狀圖Fig.2 Current status of the project before land rearrangement

根據留用地測算規則，合法用地等面積留用，合法外用地按不超過20%的規模留用，假設a為合法用地，b為合法外用地，c為留用土地，則可留用土地為c≤a+0.2b，以下圍為例，可留用土地不超過2.0公頃（0.3*1+0.2*8.4=1.98）。結合現狀和社區意愿，在項目內集中居住區確定留用地意向選址，不規則的用地選址方案恰恰體現了土地產權空間特征，也是土地利益結構在規劃方案中的投影。留用地規劃不僅是空間結構的反映，更是政府基于協商結果對土地利益結構的理解和應對。在滿足規劃規范的基礎上，結合政策導向和原農村集體利用訴求，尋找各方可接受的平衡點，確定下圍留用地控制指標，具體為:留用土地規模為1.8公頃，用地性質為二類居住用地，規劃建筑面積6.8萬平方米（圖3）。其余6.9公頃土地移交政府，土地整備增值變化情況詳見表1。

圖3 項目整備后規劃示意圖Fig.3 Planning diagram of the project after land rearrangement

表1 土地整備增值收益變化Table 1 Changes in the value-added income of land preparation

3.3 增值收益分配

通過，下圍項目范圍內各類用地經過整備后統一為產權明晰的國有土地，可以進行流通交易，盤活了存量土地；下圍社區享有留用土地的使用、處置和收益權，壯大了集體資產規模。在下圍社區獲得留用土地開發權后，

算大帳按照深圳市集體資產處置相關規定引進留用土地的開發主體，充分發揮原社區集體民主自治能力和利用市場之手，以貨幣、股權和實物安置等手段“算細賬”，保障160多位相關權益人權益。

通過“算大帳”和“算細賬”兩次利益分配，實現多方共享土地整備增值收益，政府、原農村社區、相關權益人及市場主體的收益分配情況見表2。對政府來說，保障了五和大道等公共設施落地，全面盤活和釋放了土地、獲得城市發展空間；對社區集體來說，獲得了資金補償和留用土地開發權，厘清了社區土地遺留問題，實現社區轉型發展并增強了基層治理能力；對社區居民來說，既可獲得補償安置房，又可獲得持續的集體經濟分紅；對土地開發主體來說，降低了拿地成本，進一步拓展了拿地渠道，激活了土地市場。

表2 整備成本和土地增值收益分配Table 2 land rearrangement cost and land appreciation income distribution

3.4 案例實踐意義

下圍利益統籌試點項目于2015年11月啟動，歷經1年多，實施方案于2017年1月通過市政府審批；2017年8月原農村積極配合政府，拆除全部建筑并將用地移交政府；五和大道、平安路已陸續于2018年、2019年建成通車。截至目前，留用地尚在建設中，預計2021年初可進行商品房回遷及商品房銷售。

存量土地空間格局的形成往往是政府、市場和社會三重力量作用的結果，存量土地規劃功能調整以及新增的開發量則受到既有多重規則的管控，針對碎片化的存量空間和復雜化的產權關系需配置相對應的制度與政策，統籌各方利益，形成共識，從而實現產權利益格局的調整與空間的再造。下圍項目是利益統籌試點探索階段首個成功實施的案例，從實施范圍劃定到核發用地批復、再到簽訂出讓合同動工建設，下圍項目率先走過了土地整備利益統籌全流程，驗證了利益統籌試點政策，形成一套可以在全市進行復制的實踐經驗，具有示范和帶動效應，直接促成《深圳市土地整備利益統籌管理辦法》的出臺。

4 利益統籌分配機制的進一步思考

土地整備利益統籌改變了以貨幣補償為主的土地整備模式，通過綜合運用土地確權、用地規劃、地價規則和補償資金等政策手段，建立了多方共享的土地增值分配機制，針對性地解決深圳存量土地開發 “政府用不了、村民用不好、市場無法用”的困境。

截至2019年，深圳土地整備利益統籌項目有102個，納入利益統籌的土地規模為4087公頃[11]，但目前已經動工建設的項目不多，一方面，用地批復之后的建筑回遷備案、開發資金監管、回遷登記等工作相關規則和配套政策亟需結合項目的實踐進一步梳理明確，逐步形成了包括法規、政策、技術標準、實施操作等多個層次的完整政策體系，保證土地增值利益平衡，保障社會公共利益，維護城市土地市場穩定；另一方面，深圳土地整備與城市更新被定位為城市二次開發的“兩架馬車”，是互補、錯位發展的兩種二次開發手段，目前兩者在適用上存在交叉和重疊，需加強政策契合力和銜接性，避免二次開發模式的惡性競爭，導致補償預期一再提高、助推房價增長，不利城市的可持續發展；同時從保障社會公平角度出發，除政府和農村集體等相關權益人共享外，土地增值收益分配機制還需考慮城市租房、購房等其他“第三人”的福祉，需加強對土地增值收益的調節研究，按照建筑面積實施累進稅制，超出政策指標范圍的，階梯征收重稅，所得稅金用于籌建公共租賃房等公共服務保障