基層政府人事激勵的類型及其邏輯

楊 華

(武漢大學 社會學院， 湖北 武漢 430072)

一、問題提出與類型研究

(一)問題提出：如何激勵基層干部？

中國政府體制的顯著特點是，上級集中了權力和資源，下級承擔了事務和責任。伴隨著最近若干年中央對政策落實的重視，省市縣各層級政府都加強了向上集權和向下壓責，向基層下達的任務越來越多，要求越來越嚴，基層承擔責任越來越大。但是，基層的人財物權等資源卻沒有顯著增加，對資源的使用則不斷趨嚴，各層級的督導檢查如雨后春筍般下鄉，在規范基層治理的同時，也使得“責權利”不匹配現象愈發嚴重，到鄉村兩級最明顯①。在“責權利”不匹配條件下，基層政府要完成上級交辦的任務和轄區治理事務，就必須充分調動和合理配置其工作人員的人力資源②。那么，基層干部人事激勵就變得至關重要。

然而，基層干部人事激勵同樣要面臨這樣的悖論，一方面任務越多、越重，要求越嚴，越需要激勵干部，要通過調動他們的積極性來推動工作扎實落地；另一方面越到基層，激勵措施和政策工具越少，中央“八項規定”出臺后，基層過去不規范的經濟激勵措施被取消，基層干部人事激勵就更加捉襟見肘。那么，基層何以激發干部的積極性，推動他們干事創業？

(二)既有研究的分類：正向激勵與負向激勵

從文獻梳理來看，既有對基層政府激勵機制的研究，從激勵措施作用的方向和結果，主要將激勵機制劃分為“正向激勵”和“負向激勵”兩種類型，每種類型都有物質激勵、政治激勵、精神激勵和情感激勵等四重微觀機制③，實踐中以物質激勵和政治激勵為主。

在宏觀制度上，比較典型的正向激勵機制是“晉升錦標賽”④和“分灶吃飯”⑤模式。在“競爭錦標賽”模式下，上級黨委政府為調動下級單位的工作積極性，給各單位設定目標責任，并對目標結果進行考核和評價。上級對下級完成目標結果的評價，是影響下級單位主要領導晉升流動的關鍵因素。為此，下級各單位主要領導為了在晉升競爭中獲勝，會在任務上“層層加碼”⑥，以充分調動資源參與競爭?！胺衷畛燥垺蹦Ｊ绞侵袊降呢斦摪钪髁x，其意是上級在財政、稅收上給下級分權，以刺激下級重視轄區內的經濟發展和稅收增長，推動各級地方政府“為增長而競爭”⑦。

在微觀實踐中，正向激勵機制主要有“隱性層級”⑧和“自主性擴張”⑨兩類機制。前者是指，由于正式層級和崗位稀缺，基層人事工作通過“實職”與“虛職”、“大鎮”與“小鎮”、“大部門”與“小部門”、“關鍵崗位”與“普通崗位”間的差異化設置，為基層干部的晉升創造隱性階序⑩，延長了基層干部的政治職業生涯，強化了對他們的政治激勵。后者則認為，在編制硬約束下，基層政府通過招聘大量編外用工來應付不斷增多的治理任務，而編外用工擴張了基層干部對人財物的自主權和總體權力，增加了他們的社會資本和象征資本，起到了一定的激勵效果。

既有研究對基層治理中的負向激勵的考察，主要集中在兩個相輔相成的方面，分別是“過程監控”機制與“政治問責”機制。就前一個而言，當前基層治理的一個重大變化是，從過去的“結果管理”向“過程監控”轉變，上級政府對下級執行政策、使用資源的過程監控得越來越嚴。其邏輯思路是，一項政策就像制作一件工業品，在輸入政策目標和資源之后，只要加強對執行過程的監控管理，讓執行者按規程操作，就可以自然而然地輸出預期中的政策結果。過程監控的前提是細化政策目標和操作規程。過程監控的措施是強化督導檢查。當前基層過程監控中，存在督導檢查工作名目繁多、頻率過高、重留痕輕實績、“規則下鄉”過度彌散等問題，進而導致基層干部淪為上級政策被動的、機械的執行者，而在執行中缺乏主體性、自主性和創造性。過泛的過程監控束縛了基層干部的手腳，成為對基層干部的負向激勵機制。

上級在過程監控中，若發現下級存在工作態度、違紀違法等問題，就會啟動“政治問責”機制。一般來說，督查是政府及其部門對其所布置工作落實情況的督導檢查，主要是看是否按照規定的要求落實，比如時間進度問題，如果沒有達到要求，就會下達整改通知，或約談下級單位主要領導。如果下級不予整改，或者存在違紀違法問題，便將問題線索移交給紀檢部門給予政治問責。除此移交的問題線索之外，紀檢部門還會主動尋找問題線索，包括領銜或參與推動重要工作，以及對轄區內重點領域、重點工程、中心工作及重要部門等進行專項督查。紀檢工作從事后救濟的手段轉變成推動工作的利器。政治問責作為一種負向激勵措施，在發揮重要作用的同時，實踐中也存在過泛、過頻、過重等問題傾向。許多基層領導干部帶著心理包袱和精神壓力工作，既不利于工作的開展，也有害于基層領導干部對黨委政府的凝聚力和向心力。

(三)基于治理一線的分類：配套式激勵與內涵式激勵

從基層實踐來看，負向激勵過于剛性，讓基層干部處于被動和承壓的工作狀態，雖然能夠起到震懾作用，但難以讓基層干部生發積極的工作情緒和主動的工作氛圍?；鶎痈刹恳蚝ε卤粏栘煻菀妆茇?，或通過形式主義、痕跡主義來應付上面的監督檢查，而不是實質性地做好工作。正向激勵雖然能夠調動積極性，但其涉及面又過于狹窄，更多的是針對少數領導干部，而難以惠及普通工作人員，而且在基層，正向激勵的資源和措施非常有限，基層領導干部能動用的人事資源非常之少。因此，從激勵措施的方向和結果角度進行分類的研究，在對策建議上，既缺少有效的經驗總結，也難以提出有針對性的改進措施。

筆者調查發現，除了正式的、制度性的激勵機制之外，在基層治理和政策執行過程中，基層組織和基層干部發展出了一套半正式化、半制度化和慣例化了的激勵機制。這種激勵機制將激勵內嵌于工作之中，基層干部在工作中就能夠獲得正向的、積極的體驗，由此激發干部干工作的熱情和動力。那么，從人事激勵措施與工作之間的關系，可以將基層激勵措施分為“配套式激勵”與“內涵式激勵”。

配套式激勵就是所謂的正式的、制度性的激勵機制，它是針對某項具體的工作給予特定的激勵。工作不同，配套的激勵措施就不同，如中心工作，配套的必定是強激勵措施。它是外在于工作制度的另外一套制度體系，它通過給某項工作配備相應的激勵資源，從外界刺激干工作的人，使他們做出“應激”反應，進而改變他們在工作中的態度和行為。在配套式激勵中，干工作的動力來源于外在的激勵刺激。

內涵式激勵是將工作人員的內部因素作為動力和資源的激勵機制，它通過工作機制創新，變化工作形式和內容，調整工作中人與事、人與人的結合方式，在工作中激活人的自我實現的本質屬性和內在需求，從而激發和強化他們干工作的內在動力，進而自我調整工作的態度和行為。在內涵式激勵中，干工作的動力源于干部內在的需求，如個體成長需求、獲得領導認可需求等，是由內而外迸發出的熱情。內涵式激勵與“非正式制度激勵”有本質差別，后者的激勵主要是依靠人的道德感和社會習慣、傳統與習俗，是一種獲取社會性收益而得到激勵的激勵機制，也是一種外在激勵方式。而內涵式激勵則依然是要獲得體制性收益，如體制地位、象征資本、多崗位多層級鍛煉等。

二、配套式激勵的形式、特點及缺陷

(一)配套式激勵的形式

根據基層調查經驗，配套式激勵有三種主要的激勵形式，分別是政治激勵、經濟激勵和情感激勵。這幾種激勵形式都包含正向激勵和負向激勵。

政治激勵是通過政治上的獎懲來達到對干部激勵的一種方式。正向政治激勵包括評先評優、領導肯定和晉升流動。評先評優既有對單位的評定，也有針對個人的項目。許多地方規定，被評為年度優秀的單位，單位職工可以多發一到兩個月的工資，單位主要領導在晉升流動中會得到上級更多的關注。一般規律是，獲得晉升或流動到更重要崗位的鄉鎮黨委書記，其鄉鎮一般須連續三年在全縣綜合排名中靠前，或進步名次很大。個人先進對個人有較大的政治影響，年輕干部連續評為縣級先進對其政治進步有推動作用，而上了年紀的公務員連續三次立三等功就可以在職級上直接晉升一步。評優評先如果不附著經濟獎勵的話，對事業編工作激勵效果不大。所以，評先評優在公務員中間有較大的競爭性，為此有些單位采取職工“輪流上”的模式，有高風亮節傳統的則把優秀先進讓給年輕人和快要退休的人。

領導肯定是比較重要的正向政治激勵，既表明領導對工作本身的滿意，也表示領導對干工作的人或單位的認可。領導的肯定，雖然沒有正式的文件或獎狀，但是領導的“注意力”是稀缺資源。領導能夠肯定某個人或某單位，表明該個人或單位進入了領導的視野，引起了領導的注意，會對后面的工作或晉升流動有助益。比如，領導會在工作上給予更多的支持，可能適時到該單位來視察、調研和召開現場會，或在大會小會上給予該單位或個人口頭表揚，以及授權個人參加某些重要會議，乃至個人成為領導在單位開展工作的“班底”的成員等。

晉升流動是最大的正向政治激勵。個人工作做得好，在有崗位空缺及滿足其他條件的情況下，可以晉升到更高層級的崗位，或流動到更重要的單位或崗位。單位的工作做得好，單位的工作人員在與其他單位工作人員競爭中更有優勢。由于基層正式層級少、領導職數稀缺，在體制實踐中就會生發許多的隱性層級，比如領導排位階序、職務虛實階序、崗位重要性階序、單位權力地位階序、治域經濟發展階序、離領導遠近階序等。在這些隱性層級之中每向前挪一步都是對干部的正向激勵，都會讓他們“高興一回”。隱性層級在基層成為非制度慣例，增加了基層干部流動的次數和頻率，拉長了他們參與晉升競爭的時間，有效激勵了在正式層級中停止流動的大量干部，緩解了干部出口上的壓力。當然，也有超越多個隱性層級流動的情況，比如從末位副鎮長超越宣傳委員、組織委員、常委副鎮長等崗位，直接提拔為副書記，這對干部個人的激勵效應很大，缺點是減少了干部流動的次數。

相應地，負向政治激勵有末位淘汰、領導批評和政治問責幾種情況。在某項工作中，如果數次在各單位排名都排倒數幾位，或退步較為明顯，不僅在同級別的同僚中沒有面子，而且給領導的印象也不好。在年終排名上，如果一項工作排名靠后，雖然不好看，但是其他工作排在中間或者在前頭，工作也算是過得去，不會太丟面子。但是如果有兩三項工作都排名靠后，不僅臉丟大了，領導也會考慮是不是工作能力問題，或是工作態度問題。在鄉鎮對各村或管理片區的排名中，也會遇到這些情況，各村或管區想的辦法是，相互商量，不要競爭太激烈，這個月這項工作你排前面，下個月另外的工作我排前面，這樣到年底大家的臉面都相對好看。

領導對身邊人的批評是愛護和教育的表現，但是對下屬單位及其領導的公開批評則是較為嚴重的負向政治激勵。領導不會隨便公開批評下級領導，即便有工作上的意見也多是私下溝通。領導的公開批評或不太正面的評價，被視為領導不支持工作，會給下級領導帶來較大的心理壓力，以至于他們難以再開展工作。筆者曾調查到這么一個案例，一個村支書在村莊派系斗爭中，與對方出現了對打的場面，雖然是對方先動手，但是時任鄉鎮黨委書記并沒有站在他這一邊，還嚴肅批評他了。雖然黨委書記沒有免掉村支書的職務，但是村支書明顯感覺鄉鎮黨委政府對自己的態度一落千丈，他干工作的積極性全無，村兩委癱瘓。爾后鄉鎮黨委書記調走，鎮長接任黨委書記，明確表示了對他的支持，他才重新煥發工作動力。

政治問責主要是黨紀問責。黨紀問責要比行政問責嚴苛，尺度要寬松些。政治問責本來是事后的救濟措施，現在基層為了推動工作，就把它推到了前臺。在推動工作中，如果沒有達到既定的進度，或者在多次排名中靠后，或者出現問題沒整改，或者出現了群體性事件，都可能面臨紀委的問責。紀委年度重點工作安排中，會主動督導檢查一些重點領域、重點部門的工作。政治問責無論是黨紀輕處分或重處分，都會對領導干部的政治前途產生影響。黨紀輕處分雖然沒有影響期限，但是在基層政治實踐中，很少有領導敢冒風險提拔重用一個受過黨紀處分的干部。

不同的治理事務所配套的政治激勵有差異。在縣域，政治激勵較強的事務主要有三類，分別是中心工作、領導推動的工作和領導交辦的事。(1)中心工作是涉及縣域或鄉鎮全局的工作，它作為黨委政府下達的政治任務，對單位主要領導及班子成員有較強的政治激勵，他們會調動一切力量參與中心工作的錦標賽。縣級黨委政府對各鄉鎮一把手的考察，主要是看他們在中心工作中的表現。(2)領導推動的工作既可以是涉及全局的中心工作，也可能是某一領域的事情，既可以是綜合性事務，也可能是專業性事務。這是主要領導重視和投入較多注意力的事情，背后必然會配備較強的政治激勵，有時甚至較中心工作更強。如果在領導推動的工作中表現不力，或者態度不積極，甚或找出各種理由來搪塞，領導就可能直接“擼掉”他的官帽子，以示警示。反之，積極響應和支持領導推動的工作，會得到領導的肯定和器重。(3)領導交辦的事一般在單位內部比較多，既有單位的公事，也有領導的私事，其特點是難以分配到具體的科室或站辦所，因而領導將這些工作分派給下面具體的工作人員。對于領辦事情的工作人員來說，這些事情是其崗位工作之外的活，要耗費額外的精力和時間。因此，在激勵方面，完成領導交辦的事情越多、越好，受到領導認可、重視和提拔重用的幾率就越大。這就可以理解在基層單位，為什么領導身邊的人、跟領導走得近的人晉升流動快。因為這些人做了大量的領導交辦的事情，有功勞也有苦勞，還增長了工作能力，提拔重用他們較為服眾。

正向經濟激勵在“八項規定”出臺前，在縣鄉都比較豐富、多樣化。每項重要的工作一般都會有相應的工作經費配套，縣鄉還對任務完成好的單位或個人進行物質獎勵。另外，一般項目都會有一定數額能夠自支的工作經費。政治榮譽背后也附著經濟獎勵。比如創衛成功，給每個鄉鎮獎勵100萬元，單位給個人獎勵5000元。各單位設有自己的小金庫，年節福利和一些沒有納入預算的經濟刺激項目從這里支出。比如完成某項重要的領導交辦的任務，領導同意之后可從中列支。

“八項規定”出臺之后，各單位取消了小金庫，各種優秀、先進等只有榮譽稱號，而不再輕易配備經濟獎勵。工作經費和項目自支經費的開支也越來越嚴格，工作人員很難再自主支配這些經費。負向的經濟激勵成為基層尤其是鄉鎮經濟激勵的主體。鄉鎮將干部工資分為兩大類，一類為基礎工資，每個月打卡發放，一類為績效工資，用于年底發放。如果干部考核沒通過，就扣掉一部分績效工資，將這部分經費用于獎勵考核優秀的干部。雖然用于考核的績效工資較少，平均到每月也就是兩三百塊錢，但也能起到一定的激勵作用。鄉村干部看重的倒不是多少錢的問題，而是“面子”問題。

情感激勵主要是正向激勵，表現為領導對下級的關心和關懷。情感激勵在單位內部較明顯，主要表現為領導對工作人員成長、家庭、工作狀態、精神狀況的關注和理解。比如領導知道某某工作努力，為單位做出了貢獻，在單位大會上提到做某項工作很辛苦、不容易。雖然公開不點名，但是承擔這些任務的人認為領導理解自己，心里也就釋然。筆者調查的中部省份某鎮，鎮長會主動關心辦公室年輕人的成長，經常跟他們一起改稿子，解決他們工作、成長中的困惑，帶領他們到治理一線處理問題。這些年輕人感受到領導對自己的關心，自己也得到了鍛煉，這樣他們會受到很大的激勵。調查發現，科室領導跟下屬打成一片，消弭等級界限，還經常有私下聚會、垂釣，也是一種溝通感情的方式。負向情感激勵表現為領導對下屬的刻意疏遠，這會給下屬帶來巨大的心理壓力，需要主動找出癥結與領導修復關系。

(二)配套式激勵的特點

配套式激勵是一種外在于工作的激勵措施，它與工作并行而立。在講究“責權利”匹配的縣級部門中，這種“并立”體現得更明顯，也就是“給多少錢辦多少事”。每項工作除了有基本的工作要求和相關權力、經費、物質保障之外，還會有相應的獎懲措施的配套。

在配套式激勵中，激勵與工作是并行的兩套制度系統。有專門的機構基于相關的制度和規章，對承擔工作的單位及工作人員進行監督、考核和評價。工作做好了，對工作人員有獎勵，工作沒做好，就要懲戒相關工作人員。激勵措施既可以用在工作過程之中，也可以是在工作完成之后，分別是過程激勵和結果激勵。過程激勵意在通過對政策執行過程的監控和評價，使既定的工作做得更好，是上級推動下級按要求落實工作的一種激勵方式。結果激勵是對照工作結果和目標任務，給予承擔工作個人或單位的一種定性評價，以激勵工作人員后面承擔其他工作的積極性。

配套式激勵是“一事一議”式的，或階段性的激勵方式，激勵的影響也是一次性的和階段性的，會隨著時間推移而弱化。激勵的時間間隔越長，激勵效果就越弱。為了解決這個問題，達到持續性激勵的目的，基層正在推動一次性激勵、結果激勵向多次性激勵、過程激勵的轉變，表現是過程性的監督檢查評比越來越多。特別要指出的是，隨著微信工作群及工作APP的發展，信息傳遞具有較強的即時性和面對面的特點，激勵信息推送的間隔越來越短，給一線工作人員的壓力越來越大。比如某項工作，每隔一個星期就會在工作群里來一次進度排名。排名就是典型的配套式激勵，對排名靠前的人或單位是正向激勵，對排名落后的則會帶來壓力，激發他們把工作搞上去。

(三)配套式激勵的缺陷

配套式激勵的優點是針對性和操作性較強，能夠起到立竿見影的激勵效果。但是也有它的缺點：

一是越到基層，激勵措施越少?；鶎拥恼?、經濟等資源稀缺，“責權利”不匹配嚴重，許多工作難以配套相應的正向激勵。在政治激勵上，基層級別低、崗位少，干部的出口狹窄，基層干部在晉升流動上的激勵少。從經濟激勵來講，保運轉和吃財政飯是廣大中西部鄉鎮經濟狀況的真實寫照，使得制度規定的一些經濟激勵措施，到鄉鎮也很難落實。典型的如下鄉補貼、加班補貼、電話補貼等，在許多中西部鄉鎮就落實不到位，但是縣直部門卻可以按政策執行。

二是激勵面不廣，對普通干部起的激勵作用小。如單位“評優評先”都有名額限制，普遍不得超過單位人數的20%。能夠獲得領導肯定的人，也是領導能夠接觸到且了解其情況的人，而大部分工作人員及其工作情況并不能被領導所掌握。能夠獲得晉升流動的人就更屬于鳳毛麟角。與中心工作、領導推動的工作、領導交辦的事相配套的激勵，也都只涉及少數人，不具有普遍性。中心工作激勵的是鄉鎮黨政領導，領導推動的工作激勵的是與該工作相關單位的主要領導及少數普通干部，領導交辦的事激勵的是少數經常領辦任務的干部。因此，正向政治激勵針對的是主要領導、班子成員及少數普通干部，而對廣大普通干部激勵不大。

三是屬于外在激勵，難以激發內在動力。配套式激勵屬于“刺激—反應”型激勵，激勵效果與激勵力度有關系。給予多大的激勵刺激，工作人員就會予以多大的積極反應，而不能激發工作人員的內在動力和主體性，難以持續性發揮效力。當外在刺激停止，或沒有達到工作人員所預期的評價時，他們就容易滋生消極情緒，從而影響工作態度和工作行為。

基層經濟激勵措施較少，正向政治激勵面過窄，與基層工作愈發強調壓實責任的要求產生了矛盾。也就是說，既有的正向激勵難以達到激勵基層領導干部壓實責任、落實工作的目標，就必須啟用其他的激勵措施。在縣一級，為了加強基層工作推動力度，就不得不過于依靠監督檢查和考核問責，其中政治問責是運用較為普遍的負向激勵措施。

政治問責具有普適性，從領導到普通干部，只要違規違紀、工作推動不力、工作態度不端正，或沒有按章辦事，都可以啟動政治問責。同時，政治問責的門檻也較低，領導的主觀意志在其中的作用較大。政治問責的后果很嚴重，雖然不同的處分有不同的影響期限，但是在實際政治生活中，影響遠超出規定的期限。比如，晉升流動因問責而落后一步，就可能步步落后；即便過了影響期，在晉升流動過程中，只要有人提到這個事，程序就會終止；實施干部選拔任用終生責任制后，誰都不敢輕易提拔重用受過處分的干部。所以，無論領導還是普通干部，都會忌憚于政治問責。如此，紀委監委先期介入工作推動過程，能夠起到對領導干部的震懾和鞭策作用，強化他們推動工作的力度和效度。

但是，通過政治問責來推動工作，也帶來了一些負面效果，主要是政治問責太剛性，領導干部會帶著負面情緒和壓力工作，使工作成了被動地完成任務，而不能在工作當中獲得愉悅和成就的積極體驗。調查發現，越是重要的工作或重要崗位、重要領域，紀委介入得就越多，對于工作人員來說風險就越大。因為可能做得越多，錯得也就越多，被紀委問責的風險就越大。為了不被問責，許多領導干部就不再愿意從事重要的工作，主動調離重要的崗位或領域，到一些清閑、不重要、出錯少的部門去。政治問責泛濫，而容錯糾錯機制不健全，在一定程度上寒了許多有勁頭敢擔責的領導干部的心，破壞了基層干事創業的氛圍，也一定程度上使基層干部內心疏遠黨和政府。

縣一級是完整的政權，配套式激勵相對要多一些，正向激勵和負向激勵都有一定的空間。到鄉鎮一級，人財物權政策等資源稀缺，配套式激勵往往有名無實。事業編、編外用工和村干部沒有政治前途，對政治問責亦可能持無所謂的態度。所以，鄉鎮對鄉村兩級干部，政治問責用得不多。

三、內涵式激勵的主要實踐機制

基層鑒于自身缺乏外在資源的刺激，難以對干部使用配套式激勵，在實踐中創造了一些將激勵與工作本身結合在一起的治理機制，使基層干部能在干工作過程中得到激勵。內涵式激勵是內嵌于工作的激勵機制，工作本身蘊含了激勵的要素，能夠激發工作人員工作的內在動力。從調查來看，具有內涵式激勵的工作機制主要有下面五種形式。

(一)營造良好工作氛圍的機制

領導將單位的氛圍引導到干事創業上來，而不是讓投機取巧、蠅營狗茍、爾虞我詐等負性行為占主導，這樣，從上到下就會形成積極向上的工作氛圍，單位工作人員唯一的目標就是要將工作干好。方式是領導首先營造一種單位內部去等級化的關系氛圍，領導與普通干部打成一片；其次是領導以身作則，沖在治理事務的一線；再次是領導關心年輕人的成長，嚴格要求他們，給他們創造學習和進步的機會；最后是以工作業績而不以關系、地位和親疏“論功行賞”。

對于年輕人來說，這樣的工作氛圍是一個很好的成長平臺，他們能夠在與領導、同事一起工作中得到成長。單位整體工作干好了，在平級的單位中就容易凸顯出來，也就容易得到上級領導的注意和重視，進而容易獲得上級的配套式激勵。調查了解到，在黨政部門內部，有著良好工作氛圍的科室的工作人員，更容易獲得提拔重用；那些工作氛圍好、干部團結、干群關系好的鄉鎮，獲得縣級主要領導的關注度高，向外輸出的領導干部就多，鄉鎮內部干部流動速度則快，下面干部干事創業的勁頭更足，從而形成正反饋。

例如，我們調查中部省份某農業型鄉鎮，從鎮領導到普通干部、村民干部，團結干事的風氣較好，上下把各項工作都做得妥帖，在縣級綜合排名中從進步顯著到名列前茅，信訪維穩工作排名則連年排全縣前三甲。這四五年時間，從該鎮班子成員中提拔晉升的鄉鎮黨委書記、鄉鎮長有七八個之多，整體帶動了全鎮干部的晉升流動速度，因此該鎮被認為是出干部的地方。雖然該鎮是遠離縣城的山區鄉鎮，但是其他單位的干部都愿意到該鎮來任職。

(二)實行優化組合的機制

即通過工作機制創新對附著在體制上的人、財、權等資源進行優化組合，實現人與事、人與人、財與事、權與事的有效對接。在鄉鎮，因為財、權少，主要是要通過工作機制創新實現人與事、人與人的結合和匹配，以充分調動和合理配置基層人事資源。

之所以要對人與事進行匹配，一是因為不同的人有不同的特點和優長，適合于干不同崗位的工作；二是因為個人興趣、偏好不同，對干某些工作很有興趣，而對其他工作不上心。于是便可以通過工作機制的創新，來實現人員優長、偏好與相應事務的精準匹配，以做到人盡其才、事盡其功。

從人與人的結合來講，跟不同的人一起工作，會有不同的工作狀態和氛圍，進而會影響到工作人員的工作積極性。一般來講，跟相互熟悉有交情、與自己對脾氣、性格合得來的人一起工作，工作氛圍會相對輕松。這樣一起工作會相互體諒，同心協力，不計較付出和得失。跟熟悉、關心自己的領導一起工作，下屬會主動上前一步，把工作當作為領導分憂解難。通過工作機制創新，實現人與人的有機匹配，是一種內在激勵機制，可以降低工作中的組織、協調、監督成本。

筆者在湖南新邵縣釀溪鎮調查的“片線結合”制度，就是一個很好實現了人與人、人與事相匹配的機制。比如該鎮在鎮村之間設4個管理片區，每個片區管5個村社區，每個片區有管理人員5人，其中區長1名，成員4名。鄉鎮每年年初定下區長之后，再由區長和全鎮普通干部進行“雙向選擇”來確定成員。所謂“雙向選擇”就是，區長在全鎮普通干部中選成員，普通干部選管理片區和區長。比如，民政辦某普通干部喜歡或擅長于做農村群眾工作，在雙向選擇中，第一步，他會選擇到管理片區工作；第二步，他如果跟某個區長相熟，就會選擇該區長所在的片區；第三步，如果該區長對他也滿意的話，鄉鎮就會將此人從民政辦調到該區長所在片區工作。相應地，如果該區長看中了某個人，也會去做此人的工作，讓他選擇到自己的片區工作。這種工作機制的創新，打破了“三定”方案中定編定崗的原則，實行一定程度的混編混崗，既能做好“崗位職責”規定的工作，又解決了鄉鎮干部“干什么活”和“跟誰一起干活”的問題，起到了內在激勵基層干部的作用。

(三)實施行政包干的機制

將某個轄區事務或某些治理事務，打包給某個領導干部或某個工作團隊，實行責權利包干制。發包方只追求做事的結果，而不過問承包方做事的過程。這樣，包干領導或團隊就對包干事務有較大的自主處置權和剩余索取權。這兩個權力實質上就是“自己說了算”的權力，對于包干領導或包干團隊來說有較大的正向激勵，使他們有“一方諸侯”的感覺，他們會對所包干事務產生責任感、義務感和使命感。當他們去做包干事務時，就不再僅僅是在完成上級交辦的任務，而是在做自己的事。如此，他們就會對這些事務上心，而不會敷衍應付了事。

因為承包方的自主性較強，他們在做事的過程中就可以充分發揮自身的主體性，創造性地開展工作。那么，每項工作都會烙上承包方的智慧和個性特征，其工作的過程也就是創造價值、實現自我的過程，承包方就會在工作中生發內在的自豪感、獲得感和成就感。反之，如果上級對工作過程監管得過嚴、過死、過頻，那么工作人員就沒有自我發揮的空間和余地，他們只能機械地、按部就班地去做事，主體性、能動性和創造性就發揮不出來，就難以有積極正面的主觀體驗。

典型的如農村糾紛調解，上級不對怎么解決矛盾糾紛做具體規定，基層干部就可以充分發揮他們的主觀能動性，按照自己的思路，創造性地調動資源予以解決。不同的糾紛有不同的解決辦法，每一個了結的案件都能體現出他們的創造性，這樣他們每解決一個糾紛都會有較大的成就感。但是，如果上級詳細規定了解決糾紛的程序、方式和方法，還要求按規定制作案卷材料，否則就可能被上級批評，或出了問題要被追責，那么，基層干部只能亦步亦趨地按流程辦事，許多行之有效的方式和手段、社會資源難以被援引到糾紛解決之中，徒增了糾紛解決的時間、精力、物質等成本，基層干部也難以在其中有獲得感。

另外，包干團隊有剩余索取權。在團隊內部，團隊是一個利益共同體，治理事務完成得好壞，與每個成員的利益掛鉤。對包干的事務做得越好，剩余收益就越大，每個人分配的也越多。這樣，團隊成員就會把完成上級的任務當作自己的事來做，按照最節省成本的方式完成任務。在這個過程中有主體激發的體驗和創造性的成就感，構成了治理主體的自我激勵。同時，團隊成員為了共同的利益和更多的分配，就會在工作中勠力同心，主動攬活，把活干在前頭、做在細部，而不會想著搭對方的便車、占大家便宜、拖團隊后腿。當然，官僚主義、形式主義作風也就較少出現。

比如，一天的工作時間安排做一件事情，這件事情做完了，其余的時間就可以自由支配。那么，團隊成員就會在最短的時間內完成該事情。因為余下的時間越多，團隊成員的福利就越大。反之，如果做完這件事，余下的時間還要做其他事，團隊成員就會盡量將該件事情拖到下班的時候才做完上交。還如，一個包村團隊一個月的工作經費是一定的，超支不補，盈余自支。那么，團隊成員就傾向于多出力干活，而少消費、少花錢，余下更多經費用于分配。又如，所包村的治理狀況與包村干部的福利、榮譽和晉升直接相關，包村干部就會關注村里的大小事務，并主動發現問題、解決問題和滿足群眾需求。

(四)建立扁平化擬親式上下級關系的機制

在基層治理過程中，領導會盡量拉平與權力實施者的位階，拉近相互之間的距離，以平等的姿態處理相互之間的關系。甚至要在治理團隊中營造兄弟感情、朋友情誼，制造盟兄關系、師徒關系等。在工作中，下級稱呼上級一般不稱呼會顯生分的官職，而是稱哥、姐、師父等。在這樣一種擬親關系中，上級扮演的是哥、姐、師父、長輩等身份，下級則是弟、妹、徒弟和晚輩。所以，在上級安排下級干活時，就隱去了權力命令式關系，而凸顯兄長、長輩式關系，那么下級去干活就是為哥姐長輩幫忙、分憂解難，而不是完成上級交辦的任務。

調查中，一些上了年紀、無政治前途的事業編工作人員，干活也很積極賣力，原因是他們跟了分管領導很多年，既有師徒情分，又有朋友關系；相互之間磨合很久了，在分管領導手下干活心情舒服，非常默契，無拘無束，也就愿意多干活、干苦活、干累活。還有些是從年輕時開始就是兄弟朋友關系，工作配合了十數年，有種“盟兄式關系”，這樣作為上級“盟兄”安排活，下級去干活就是給“盟兄”幫忙。基層一線干部普遍是“看人干活，看感情干活”。

在山東煙臺鄉鎮調查到，年輕的副鎮長帶一個相互間沒有擬親關系的團隊包上十個行政村，他就要關心每一個屬下的愛好、習慣、情緒等，廚房伙食要照顧到每個成員的胃口等，甚至要親自下廚或買水果。他是要通過這些方式來拉近相互間的距離，制造擬親的感覺，使包干成員不要有“為領導干活的感覺”——因為團隊中只有他有升遷的希望，干好干壞都是為了他，而是營造兄弟姐妹之間相互支持的干活氛圍。

擬親關系使得權力等級關系被拉平，下派的任務消解了命令式的剛性，而增添了親情友情、人情面子的體驗。這是一種情感動員的方式。這種動員方式在鄉鎮干部對村干部動員、村組干部內部動員、包村團隊內部動員、專項工作組內部動員中較為常見。

(五)領導帶頭干活的機制

在行政體制的中上層，是“權力—命令”式帶隊伍的方式。但到基層一線，這種方式就不適用了。治理一線的領導要以身作則，帶頭干活，沖在最前面。這在基層被稱為“用背影帶隊伍”。

在基層一線，領導幾乎沒有資源和手段可以制約下面的工作人員，既沒有開除他們的權力，也難以給他們升官提高待遇。工作人員不干活，只能委婉地說說，多說了也不干活，除了將其調離崗位，就沒有其他辦法。但是總要有人干活。要動員下面的人干活，最直接的方式是領導帶頭干活。領導若不帶頭，只會手舞足蹈下命令，擺架子，耍官威，下面的人就不會買賬，甚至找人盯著干活也是出工不出力。而領導一旦干活了，下面的人就不好意思不干活，“畢竟人家是領導”。所以，在缺少配套激勵措施的治理一線，領導帶頭干活是比較有效的動員方式。

領導要帶頭干活，首先是要能夠帶頭，也就是領導要有解決基層問題、做群眾工作、攻堅克難的能力。這種能力不是一時半會，或耍小聰明，或占據領導職務就能夠擁有的，它是長時間在治理實踐中鍛煉出來的。沒有這種能力，帶頭干活就會變成瞎指揮，外行領導內行。內行自然就會不服氣，甚至跟著做了還產生怨氣。而有能力、有經驗的領導，一方面是能夠帶頭干活、帶好頭干活，領導有魄力、有魅力，下屬才心悅誠服，樂意跟著一起干活；另一方面是下屬知道領導也是內行，自己那兩下子糊弄不了領導，因而會認真干活。

其次是領導要能俯下身子帶頭干活。能干活的領導帶頭干活，既是真干活，又是一種姿態。領導真干活，一是領導出多少力，下屬就會賣多少力，二是領導帶著干活為下屬干活指明了干活的方向，讓下屬不把工作搞偏。領導帶頭是一種姿態，說的是它既可以在團隊里形成一種干活的風氣，也能夠消弭上下級之間的等級關系，消除領導與干部之間的心理隔閡，加強團隊的凝聚力。務實接地氣的領導更容易獲得下面工作人員的接受和認可。

再次是領導要帶頭對利益脫敏，以保證團隊內部的公平公正，不能在團隊內部私心太重、優親厚友，否則就會擾亂團隊秩序，打擊團隊成員干活的積極性。有好處和榮譽，領導不能首先想到自己，有成績不能往自己身上攬；出了問題要勇于擔責任，要保護團隊成員，對團隊成員的工作或個人困難要關心和及時解決。

四、內涵式激勵與基層一線治理情境相匹配

相對于配套式激勵而言，內涵式激勵有以下特點：一是內在性。內涵式激勵不是與工作并行的激勵措施，是工作本身的應有之意和內在要求。內涵式激勵囿于資源的有限性，難以對工作進行額外的配套激勵，而是讓工作人員在工作中產生積極向上的體驗，從而激發他們的工作熱情。內涵式激勵激活的是工作人員的主體性、主動性和創造性，使之在工作中產生愉悅感、價值感和獲得感。二是持續性。內涵式激勵的要害在于只要干工作，就能獲得積極正面的體驗，形成干工作的正向反饋。三是低成本?；鶎油ㄟ^機制創新，在不付出額外激勵成本的情況下，基層干部能夠把工作干好。四是多維性。在內涵式激勵中，每項工作或每個崗位都內在地蘊含著包括情感、成長、經濟、政治、自主、成就感等激勵要素。

內涵式激勵之所以能發揮作用，在于其上述特點與基層一線治理的特殊情境相匹配。

(一)內涵式激勵與基層治理的資源約束情境相匹配

由于“責權利”層級不匹配，越到基層，越需要調動干部的內在動力和積極性。中國體制的一個重要特點是上面不直接面對事務，但是掌握了大量的權力和資源，基層一線直接干活，卻較少權力和資源。壓力型體制將大量的治理事務和治理責任都壓到了基層，鄉村兩級承擔了絕大多數的事務和相應的責任。鄉鎮并不是一級完全政權，大量的專業人員、物力、職權、財權等都沒有下放到鄉鎮，但是上級卻通過各種渠道將事權及責任壓實到了鄉鎮。村一級是自治組織，沒有任何執法的權限，也沒有做事的資源。但鄉鎮也把一些事情壓到了村一級，跟村里簽訂責任狀，年終考核不達標就要處罰。鄉村兩級在法定配備的權力和資源不充足乃至嚴重缺失的前提下，還要完成大量的治理事務，鄉鎮就得想辦法調動一切可以調動的力量和資源，集中資源解決問題。

在鄉村兩級，最大的資源是人的資源。因此要通過創新工作機制，充分調動和合理配置鄉鎮干部資源，最大限度地激發他們的內在動力和積極性，使之積極主動地、有針對性地解決問題。比如，正是因為沒有錢，無法用錢去“擺平”釘子戶，就需要動員相關人員及其社會力量上門做釘子戶的工作；正因為沒有相關的技術設備，低保人員的信息核查就不可能在辦公室、設備前完成，只能通過干部進村入戶、逐項核實，甚至要遠赴他鄉查證房產信息；正因為沒有相關的執法權，許多違法違規事件無法處罰，只能通過鄉村干部不斷走訪、說服教育。

還如，農村空心房整治，縣里只給20元每平方米的施工費，既沒有農戶補償，也沒有干部工作經費。但年度任務量是硬任務。這個工作在鄉鎮就分管副鎮長一個人干活，沒有“整治辦”、沒有幫手。他首先找跟自己感情好和自己聯系村的村支書，做他們的工作，給他們施加壓力，讓他們給面子支持工作，由這些人買賬帶頭啟動工作，給其他村做榜樣。再是不間斷地在微信工作群和相關會議上通報各村的工作開展進度，適當點一下后進村的名，讓各村在相互比較中產生無形的壓力。同時，也在黨政聯席會議上通報一下進度排名，給聯系各村的副職領導壓力，以讓他們及時地跟進這個事。這些都需要調動干部的內在動力和積極性。

(二)內涵式激勵與基層主要是做人的工作的情境相匹配

要做人的工作，就要充分發揮基層干部的能動性和創造性。農村工作無論是解決具體的事，還是針對具體的人，最終都要轉化為做群眾工作。做群眾工作就是做人的工作，一是要做細，要了解群眾的所思所想所盼，掌握群眾的家庭關系、社會關系、現實困難、歷史恩怨等，這樣才能有著力點，有針對性地開展工作。另一是要通過一定的形式如生產形式、文化形式、自組織形式等將農民組織起來，這樣就可以在共同利益、共同情感、共同奮斗目標的基礎上做好群眾的工作。這樣組織起來的群眾更有公心、覺悟和奉獻精神，更容易將他們的思想觀念轉移到黨委政府的精神上來。

要做到這兩點，就需要發揮基層干部的主觀能動性和創造性，一方面要真正地扎根在群眾之中，了解群眾，服務群眾，總結不同群眾工作的不同經驗，找到不同群眾之間的利益結合點。因為農民分化之后，不同群體有不同的利益訴求、社會關系、思想觀念及生活方式，針對不同群體需要有不同的群眾工作方式，同時整合他們共同的利益。另一方面還要創造性地開展工作，探索新時代條件下群眾工作的新形式和新方式。比如，在廣大青壯年農民外出務工的背景下，可以通過建立微信工作群的方式，讓他們參與村級治理事務的討論，既能讓他們有歸屬感和參與感，又能夠激活他們的社區性。這樣利益在村外的青壯年就可以成為做他們父輩工作的積極分子。

(三)內涵式激勵與基層細小瑣碎的治理事務的情境相匹配

基層治理事務細小瑣碎，需要充分發揮鄉村干部的自主性和主動性?；鶎又卫硎聞沼屑毿‖嵥椤o規律可循的特點，每件事情都是“特例”，都可能需要“特事特辦”。這些事情對于體制來說是小事，但對于群眾來說則可能是影響其生活、生產和社會交往的大事。如果基層干部沒有服務意識，認為小事不值得去做，雖然不會造成多大的后果，但卻影響了基層群眾對美好生活的追求。當然也可能小事變大之后，就會突破村組成為鄉鎮要解決的大問題。并且，伴隨著農民生活向城鎮化、現代化轉型，農民不但有了新需求，而且在生活中也會出現新問題。如果這些新需求得不到滿足、新問題得不到解決，也會降低農民的美好生活質量。

比如年輕農民家庭對“四點半”課堂、高齡老人照料、電商培訓的新需求，比如農村老年人面臨的液化氣點不著、銀行卡用不了、電視機打不開、智能手機沒網絡等新問題，都需要鄉村干部主動出擊，主動回應和解決。鄉村干部不能僅僅是被動地等待有問題才去解決，還要主動去發現農民真正的需求和問題。因此，只有發揮鄉村干部的自主性和主動性，才能解決和回應農民細小瑣碎的問題和需求，才能助力農民對美好生活的追求。

綜上所述，在基層治理一線，作為治理主體的鄉村兩級，在缺少其他可替代和補充的資源的情況下，調動人的積極因素最為關鍵。在人事激勵中，基層缺乏配套式激勵，各種內涵式激勵的方式也就在治理壓力下應運而生，契合了基層一線治理的情境，充分釋放了基層干部的潛能和動力。內涵式激勵的狀況如何，在一定程度上決定了基層治理的績效。

五、結論與討論

配套式激勵的制度與工作制度一樣，是體制的一部分，與體制資源和制度規定有關系。當體制資源稀缺，無法給工作相應配套激勵，或制度規定不允許進行配套激勵時，配套激勵就難以發揮作用。越到基層，資源越稀缺，配套式激勵的約束性越大。但是在基層工作一線，許多工作任務有較大壓力去推動落實，那就需要充分調動基層干部的積極性乃至主動性?；鶎油ㄟ^機制創新，逐漸形成了將工作與激勵結合在一起、契合基層一線情境的內涵式激勵機制。

內涵式激勵的創制，關鍵在于機制創新，將激勵內嵌于工作之中，工作機制也是激勵機制。體制既有的工作機制多是與激勵機制并行的，當缺少外在激勵時，工作積極性就難以調動，工作機制就可能運行不暢。那么，在不變革體制的前提下，需要通過工作機制和治理機制的創新，調整體制資源的配置方式和流動方向，實現體制資源的優化組合，達到人與事、人與人、資源與需求的有效對接和精準匹配，進而最大化地調動和利用體制資源。到鄉村兩級，“責權利”不匹配現象嚴重，工作人員是最重要的資源，機制創新的目的就是要將基層干部的主體性、主動性和創造性激發出來，以實現自覺、自主和積極的工作狀態。

與配套式激勵以制度規范為中心、通過“刺激—反應”得到激勵效果不同，內涵式激勵是以人的主體性為中心、通過激發人的內在屬性來實現自我激勵。兩種激勵方式各有特點和優長。正向配套式激勵具有最大的激勵效果，尤其是晉升流動的激勵對體制內工作人員最具吸引力。在正式晉升流動資源不足的情況下，體制內還會制造各種階序流動，以刺激工作人員參與晉升競爭。作為負向配套式激勵，政治問責最為基層工作人員所忌憚，成為基層推動工作落地的最有力武器，也帶來了諸多未可預料的問題。

內涵式激勵通過改變工作機制以改變以下關系——領導與下屬之間的關系、工作人員之間的關系、工作人員與工作的關系，以解決做什么事、為誰做事、跟誰一起做事、如何做事的問題。這不是“一事一議”式的解決激勵問題，而是一種系統性、綜合性的激勵機制。內涵式激勵雖然不像配套式激勵那樣有針對性和立竿見影，需要時間去創新機制、營造環境，但是它可以系統地解決某些激勵問題，影響持續時間長。內涵式激勵也契合基層治理一線的情境，基層組織因此也具有較強的靈活性和適應性。當然，內涵式激勵也不是沒有缺陷，比如干部關系擬親化，就容易在基層形成干部之間的站隊、拉幫結派現象，進而可能會阻礙政策落地，甚至構成對基層群眾利益的侵害。

在基層治理中，配套式激勵與內涵式激勵并不矛盾，它們相互作用、相互補充。在基層治理中，內涵式激勵是基礎，它在配套式激勵欠缺和大量普通干部無法獲得晉升流動的情況下，能激發干部的內在動力，最大化地利用了體制資源。如果沒有內涵式激勵，基層領導即便有動力和壓力，如果調動不了廣大普通干部的積極性和創造性，就容易形成“領導動而干部群眾不動”的局面，基層工作也難以推動下去。而如果工作機制創新較好較多，內涵式激勵就能發揮更好的作用，這樣就會使單位(部門、鄉鎮)的工作做得更好，單位及領導在晉升錦標賽中就更容易勝出，從而獲得更多的配套式激勵。

但是配套式激勵仍然是關鍵和根本，尤其是提拔重用的正向政治激勵，對體制內的人來說是最重要的激勵。如果沒有公正公平、暢通有序的晉升流動機制，體制內就會因為工作人員失去動力而喪失活力，進而喪失應對基層復雜多變事務的能力。如果沒有配套式激勵做支撐，內涵式激勵也就難以發揮作用或難以持續發揮作用。因為，如果領導沒有動力和積極性干活，他們就不會創新機制對下面的人給予激勵。下面跟著領導干活的人也就會認為領導沒有政治前途了，他們也就不會有積極性和動力跟著領導干活。反之，領導在縣域政治中有政治地位和政治前途，下面的中層干部緊跟領導就會有干勁，他們就會通過各種方式、創新各種機制(主要是內涵式激勵)調動科室工作人員的積極性，推動領導重視的工作落地。同樣地，普通工作人員認為努力工作可以得到領導的認可和賞識，看得到提拔重用或晉升流動的希望，他們也就更容易接受和認可領導創新的內涵式激勵方式，更主動地響應領導的調動和號召，積極為領導分憂解難。最常見的如，在縣域政治中，鄉鎮黨委書記有政治前途和政治地位，下面的工作人員就會更在乎他的認可和肯定(配套式激勵)，同時也更在意與其稱兄道弟、結成更緊密的私人關系，或者更信任領導營造的干事創業的氛圍(內涵式激勵)。

總而言之，配套式激勵和內涵式激勵相輔相成、相互補充。完善基層激勵機制，要將二者結合起來，形成多維、立體的基層激勵體系。在完善配套式激勵上，要規范問責和容錯機制，適當增加正向配套激勵措施，尤其是在經濟激勵上要有新的舉措。在政治激勵上應當規范晉升流動機制，暢通干部流動渠道，創造更加公平公正的干部人事環境。在內涵式激勵上要鼓勵和允許基層探索適合當地實際的工作機制和治理機制，以更好地實現人與事、人與人之間的有機結合，在低成本的人事激勵基礎上實現有效治理。

注釋

①賀雪峰:《行政體制中的責權利層級不對稱問題》,《云南行政學院學報》2015年第4期。

②楊華：《鄉鎮最重要的資源是人》,《檢察風云》2020年第5期。

③唐皇鳳:《為年輕干部扎根基層構建四重激勵機制》,《人民論壇》2018年第29期。

④周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》,《經濟研究》2004年第6期。

⑤沈立人:《“分灶吃飯”和分稅制評議》,《財貿經濟》1987年第11期。

⑥周黎安、劉沖、厲行等:《“層層加碼”與官員激勵》,《世界經濟文匯》2015年第1期。

⑦張軍:《中國經濟發展：為增長而競爭》,《世界經濟文匯》2005年第4期。

⑧鐘靈娜、耿曙、陳瑋:《甄選與激勵：中國政府人事層級細分的內在機制》,《公共行政評論》2016年第5期。

⑨顏昌武:《剛性約束與自主性擴張——鄉鎮政府編外用工的一個解釋性框架》,《中國行政管理》2019年第4期。

⑩呂德文:《基層干部更替及其隱性激勵》,《武漢科技大學學報(社會科學版)》2020年第2期。