油氣長(zhǎng)輸管道臨時(shí)用地分析

張銳 (山東萊克工程設(shè)計(jì)有限公司，山東 東營(yíng) 257100)

0 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)能源的需求也不斷增大，近年來(lái)油氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)速度與規(guī)模也逐年增加，到2020年全國(guó)油氣管網(wǎng)規(guī)模已達(dá)16萬(wàn)公里以上。根據(jù)《石油天然氣工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》，長(zhǎng)輸管道用地指標(biāo)中只包含了管道首末站、閥室等用地的指標(biāo)。站外管道等地下敷設(shè)部分無(wú)永久用地指標(biāo)，地面以下管道用地屬于臨時(shí)借地。目前站外管道用地等的主要依據(jù)為《石油天然氣管道保護(hù)法》與《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)。根據(jù)《管道保護(hù)法》第14條要求，管道用地敷設(shè)需依照《土地管理法》等法律法規(guī)執(zhí)行，且管道建設(shè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)時(shí)期土地的用途給予相應(yīng)補(bǔ)償。

永久征地需依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律規(guī)章進(jìn)行用地審批，通過(guò)審批方能取得用地許可。考慮到管道多被埋設(shè)于地下，不影響地面農(nóng)作物耕種，目前站外管道建設(shè)用地均為臨時(shí)借地。根據(jù)《土地管理法》第57條之規(guī)定，土地的臨時(shí)使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地的合同中約定的用途使用土地，并不得在臨時(shí)使用的土地上修建永久性建筑物，且臨時(shí)使用土地的期限一般不得超過(guò)二年[1]。管道臨時(shí)借地建設(shè)一方面可以減少用地審批流程，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，另一方面也可以降低管道建設(shè)企業(yè)用地賠償成本，只在管道建設(shè)期限內(nèi)設(shè)置用地補(bǔ)償；同時(shí)也可以保護(hù)耕地紅線，避免因管道建設(shè)導(dǎo)致基本農(nóng)田總量減少，但由于管道長(zhǎng)期被埋設(shè)于地下，對(duì)地表使用又有長(zhǎng)期限制，已超出臨時(shí)借地的賠償范圍及臨時(shí)借地的適用范圍。

我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》我國(guó)土地類型主要分城市用地與集體用地兩種。管道在城市用地敷設(shè)，可通過(guò)路由規(guī)劃選址，將管道路由調(diào)整至綠化帶、工業(yè)用地等區(qū)域，盡可能地避免穿越住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)等用地區(qū)塊，減少對(duì)城市土地用地功能的影響。目前臨設(shè)借地建設(shè)主要問(wèn)題存在于城市用地之外的集體用地，在集體用地敷設(shè)的管道一般坐落在遠(yuǎn)離村莊的山區(qū)林地農(nóng)田等區(qū)域。根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定，在集體土地之上的使用權(quán)僅包含兩類：一類為公益性建設(shè)，如在農(nóng)村興建公共設(shè)施，包括水利灌溉水渠、農(nóng)田道路橋梁、電力通信設(shè)施等；另一類為商業(yè)險(xiǎn)集體建設(shè)用地，如農(nóng)副產(chǎn)品加工場(chǎng)所、村辦企業(yè)等。在此角度上看，管道從地下通過(guò)，土地類型應(yīng)屬國(guó)有土地，但管道仍對(duì)地面土地的使用功能存在限制。

油氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)不可避免地要通過(guò)林地、農(nóng)田等，因長(zhǎng)輸管道具有高壓的特殊性，管道盡可能地被敷設(shè)于遠(yuǎn)離城區(qū)的區(qū)域，避免受到第三方破壞。同時(shí)管道在城區(qū)外也多會(huì)被敷設(shè)于山區(qū)、農(nóng)田等非人員密集區(qū)。即便如此，在局部地形受限段，仍會(huì)面臨不可避免的房屋拆遷；在管道建設(shè)完成后，山區(qū)敷設(shè)段的水保設(shè)施等構(gòu)筑物以及三樁、視屏監(jiān)控桿等附屬設(shè)施也會(huì)長(zhǎng)期占據(jù)地面，影響土地本規(guī)劃功能的發(fā)揮。

對(duì)于管道上方的構(gòu)建筑物以及地面種植物，考慮到油氣長(zhǎng)輸管道輸送介質(zhì)具有易燃易爆的特點(diǎn)，為防止第三方破壞，需要對(duì)管線一定范圍內(nèi)的土地利用行為進(jìn)行限制。《管道保護(hù)法》第30條要求在管道中心線兩側(cè)各5 m的區(qū)域范圍內(nèi)不得種植深根植物以及修建構(gòu)建筑物。如山區(qū)內(nèi)施工作業(yè)帶內(nèi)林地在施工完成后，不得種植深根植物；管道在宅基地被敷設(shè)后，原土地上不得再修建構(gòu)建筑物。對(duì)原居民來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償按臨時(shí)借地，拆了房子，又沒(méi)有新的宅基地，原宅基上又不允許再建新房，是難以接受的。在管道經(jīng)過(guò)的礦區(qū)等區(qū)域時(shí)也面存在同樣問(wèn)題。《管道保護(hù)法》第30條以及第35條仍對(duì)壓覆礦區(qū)域的采礦權(quán)、探礦權(quán)構(gòu)成一定限制。

在補(bǔ)償方面，一方面因管道建設(shè)為臨時(shí)借地，導(dǎo)致管道企業(yè)無(wú)法得到正常土地使用權(quán)利，另一方面因管道對(duì)土地利用價(jià)值的限制，如禁止開(kāi)挖、種植深根植物、建設(shè)房屋等，原土地?fù)碛腥说睦嬉彩艿搅藰O大損害。因管道建設(shè)為臨時(shí)征地，根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》第14條要求，管道敷設(shè)用地行為需依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)執(zhí)行，即管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)時(shí)土地的用途給予相應(yīng)的補(bǔ)償。管道企業(yè)本只在建設(shè)期按臨時(shí)征地價(jià)格予以補(bǔ)償，但因管道保護(hù)需要會(huì)對(duì)部分土地利用產(chǎn)生限制，導(dǎo)致建設(shè)期間，原土地利用價(jià)值長(zhǎng)期損失。

管道對(duì)土地使用功能的限制帶來(lái)的損失與對(duì)應(yīng)可補(bǔ)償利益之間存在矛盾。管道企業(yè)因無(wú)土地所有權(quán)，導(dǎo)致對(duì)管道的日常維護(hù)，存在一定困難。目前管道企業(yè)常用“以補(bǔ)代征”方式進(jìn)行補(bǔ)償，但仍不能從根本上解決土地利用屬性變化的問(wèn)題；如建設(shè)前原土地用于種植深根觀賞木等經(jīng)濟(jì)作物，在管道建設(shè)完成后不得再種植深根植物；既要管道建設(shè)，又要征用土地，這種無(wú)奈之舉也使得管道企業(yè)在補(bǔ)償價(jià)格、尋找補(bǔ)償方式等方面遭遇重重困難，導(dǎo)致管道企業(yè)在巡線保護(hù)方面頻頻出現(xiàn)問(wèn)題：如經(jīng)常出現(xiàn)管道建設(shè)完成后，管道上方出現(xiàn)修建構(gòu)建筑物以及深根植物，對(duì)此當(dāng)?shù)亟忉尀楣艿罏榕R時(shí)借地——即建設(shè)完成后，有權(quán)在自己的土地上進(jìn)行建設(shè)；有的地區(qū)出現(xiàn)村民在管道建設(shè)完成后，要求將管道在臨時(shí)借地期滿后挖出，表示地面是自己的，想種什么就種什么，導(dǎo)致管道企業(yè)無(wú)法得到正常土地使用權(quán)利還［1］。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)土地這一不可再生資源的需求日益增加，經(jīng)常出現(xiàn)管道上方新建廠房等構(gòu)建物或者在管道建設(shè)完成后又重建原廠房民房，建設(shè)完成后管道上方又種植深根植物，或出現(xiàn)管道保護(hù)樁牌一次一次的被當(dāng)?shù)匕傩瞻蔚舻那闆r，尤其對(duì)于運(yùn)行多年的管道以及在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份中尤為常見(jiàn)，這種情況雖然在《管道保護(hù)法》方面是不允許的，但是對(duì)于當(dāng)?shù)厝藖?lái)說(shuō)是有疑問(wèn)的：建設(shè)時(shí)管道企業(yè)表明為臨時(shí)借地建設(shè)，當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為借地完成后土地歸屬權(quán)還在自己身上，在自己的土地上從事活動(dòng)便不應(yīng)該受到這些外來(lái)管道的約束。這種矛盾導(dǎo)致管道建設(shè)時(shí)征地難度越來(lái)越大，存在當(dāng)?shù)鼐用駱O力反對(duì)管道建設(shè)，甚至出現(xiàn)整村不同意管道路由選址的情況。這對(duì)于管道企業(yè)的合法權(quán)益而言也是極大的損害，如出現(xiàn)因管道上方種植深植物以及建筑物導(dǎo)致管道受損等事故。

目前在土地使用方面，國(guó)家以及地方也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，可以作為化解此矛盾的依據(jù)。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可依法流轉(zhuǎn)[2]。2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定公共設(shè)施和公益事業(yè)可以使用建設(shè)用地使用權(quán)，公共設(shè)施可以在集體耕地之下設(shè)定空間使用權(quán)[3]。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，通過(guò)“三權(quán)分置”為管道空間使用權(quán)提供一定依據(jù)，讓管道企業(yè)獲得權(quán)利保障。

《物權(quán)法》以及《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》對(duì)于空間建設(shè)用地使用權(quán)制度的確立也為管道工程使用地下空間提供了法律依據(jù)。管道企業(yè)可依據(jù)“三權(quán)分置”與《物權(quán)法》通過(guò)劃撥或租賃的方式確定管道地下空間使用權(quán)和取得局部點(diǎn)狀地面管道附屬設(shè)施的管道空間使用權(quán)。對(duì)于管道用地補(bǔ)償，非宅基地可通過(guò)依照《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定就地上設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)獲得補(bǔ)償。

根據(jù)已有法律規(guī)章，可嘗試將土地利用空間化、立體化，不再以平面為主劃分土地使用功能，而是將土地利用價(jià)值進(jìn)行立體化劃分，根據(jù)不同用途確定相應(yīng)的使用空間。在法律層面確定地下埋設(shè)管線的空間使用權(quán)，并對(duì)相應(yīng)土地賠償?shù)冉灰走M(jìn)行明確，保障管道企業(yè)正當(dāng)權(quán)利。

1 改變思路，調(diào)整用建筑角度看待管道建設(shè)用地事宜

管道為線性地下工程，與建筑物四角圍墻區(qū)域性建設(shè)不同：對(duì)于管道工程建設(shè)的規(guī)劃相對(duì)具有割裂性，與對(duì)住宅等建筑的成塊性的對(duì)規(guī)劃的需求不同。管道工程可與相同線性工程并行敷設(shè)，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行遠(yuǎn)期規(guī)劃，形成線性工程走廊帶，集中利用土地，合理布局、科學(xué)利用；充分考慮長(zhǎng)輸管道保護(hù)的特殊性，設(shè)置管廊帶或管廊架，避免管道穿越主城區(qū)或規(guī)劃建設(shè)用地，減少對(duì)沿線土地使用屬性的影響。

2 不再以地面為分界線簡(jiǎn)單劃分用地范圍

不再以平面圖劃分思路劃分用地范圍，立體地劃分土地使用空間，將土地上下空間的利用從表層分離出來(lái)，分層、分空間地針對(duì)不同使用者的需求劃分各自使用空間［4］。農(nóng)作物生長(zhǎng)不僅需要地面以上空間，根系生長(zhǎng)也對(duì)地下空間有需求，應(yīng)統(tǒng)籌考慮管道保護(hù)、農(nóng)作物生長(zhǎng)對(duì)土地空間的需求，合理布局空間中管道上地面附作物、地下礦產(chǎn)等的各自使用范圍。在此基礎(chǔ)上、在空間的使用角度上賦予管道企業(yè)一定的土地使用權(quán)限，讓管道企業(yè)“名正言順”地行使管道保護(hù)權(quán)利。

3 永久征地

對(duì)于目前山區(qū)段因修建水保等永久性地面設(shè)施的用地區(qū)域，可考慮進(jìn)行永久征地。此類水保等設(shè)施在平原等基本農(nóng)田地段較少使用，可考慮作為永久征地進(jìn)行征收，并依據(jù)國(guó)家地方有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。對(duì)于需要在基本農(nóng)田設(shè)置的管道三樁一牌等管道附屬設(shè)施，設(shè)置時(shí)需結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)地形，盡量避免設(shè)置在農(nóng)田之中，可敷設(shè)在如田埂上，減少對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)田耕種的影響。

4 解決宅基地用地指標(biāo)問(wèn)題

對(duì)于空間受限地段，避無(wú)可避、必須要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地或者進(jìn)行房屋拆遷的區(qū)域地段，首先要解決宅基地用地的劃撥問(wèn)題。可通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)規(guī)劃用地調(diào)整，解決宅基地用地指標(biāo)問(wèn)題。其次要依照國(guó)家以及地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予充足補(bǔ)償。

5 完善相關(guān)條例規(guī)定

有針對(duì)性地對(duì)長(zhǎng)輸管道、高壓電力、高速道路等線性工程用地類型的相關(guān)條例規(guī)定進(jìn)行完善，為補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)內(nèi)容確定具體實(shí)施要求，做到有法可依、有據(jù)可循。

6 提高自身技術(shù)水平

管道建設(shè)也需提高自身技術(shù)水平，如在提高管材的強(qiáng)度、提高管道焊縫質(zhì)量及檢測(cè)要求、泄漏檢測(cè)、管道防腐檢測(cè)等技術(shù)方面，提高管道自動(dòng)化、智能化水平，加強(qiáng)對(duì)管道自身的保護(hù)，減少保護(hù)管道所需使用的空間，從而降低對(duì)土地地面使用功能的影響，更好地發(fā)揮土地使用價(jià)值。

7 結(jié)語(yǔ)

文章對(duì)目前長(zhǎng)輸管道臨時(shí)借地建設(shè)中存在的主要矛盾進(jìn)行了分析，并依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)章，嘗試對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行空間劃分，嘗試解決以往存在的困難，從而保障原土地及管道企業(yè)對(duì)不同土地需求的不同權(quán)利。