規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度存在問題與改善對策

許邦遠(yuǎn)

（中山市環(huán)境科學(xué)學(xué)會，廣東中山 528402）

規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度是進(jìn)行規(guī)劃決策的重要支撐，同時也直接影響了評價文件的整體質(zhì)量水平。我國已經(jīng)開始充分關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，同時也將其納入了法律法規(guī)層面中，著力于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的源頭預(yù)防。在這種情況下，規(guī)劃環(huán)境影響評價文件就具有較為突出的戰(zhàn)略作用，可以較好實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染的預(yù)防與治理。我國對規(guī)劃環(huán)境影響評價文件的審查并未形成健全的制度體系，規(guī)劃環(huán)境影響評價文件的審查機(jī)制存在欠缺，從提高規(guī)劃環(huán)境影響評價文件質(zhì)量的角度出發(fā)，有必要對審查制度開展探討和研究。

1 規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度的發(fā)展現(xiàn)狀

1）2002—2008 年。2002年，我國頒布了《環(huán)境影響評價法》，使得規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度有了法律文件支撐，促使審查制度框架真正形成。但是在這個階段中，我國并沒有針對審查小組、審查內(nèi)容、審查意見等模塊進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。雖然我國在2003年發(fā)布的《專項規(guī)劃環(huán)境影響申報書審查辦法》中進(jìn)行了審查小組、審查程序等內(nèi)容的規(guī)定，但這個文件是一個部門規(guī)章，真正的效力還比較有限。

2）2009—2014 年。2009年，我國推出了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，同時這也標(biāo)志著我國規(guī)劃環(huán)境影響文件審查制度開始進(jìn)入成熟階段，同時各個部分也具有較強(qiáng)的可操作性。特別是這個條例對于審查意見進(jìn)行了明確，進(jìn)一步強(qiáng)化了審查意見的效力。在后續(xù)時間里，我國又通過其他法律法規(guī)進(jìn)行強(qiáng)化規(guī)定，使得審查制度的各項環(huán)節(jié)都有了完備的法律支撐，推動審查制度的不斷完善與優(yōu)化。

3）2015 年至今。在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我國已經(jīng)開始逐步摒棄粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，開始關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的和諧性。這也使得我國規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度體系開始實現(xiàn)創(chuàng)新改革發(fā)展。2015年，我國發(fā)布了關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評價會商的指導(dǎo)文件，推動了規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查體系的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，同時也標(biāo)志著審查活動進(jìn)入了新模式。2016—2020年，我國針對審查活動推出了較多法律法規(guī)文件，使得審查制度在制定和完善的時候可以得到較好的法律支撐，具體有《關(guān)于開展規(guī)劃環(huán)境影響評價會商的指導(dǎo)意見》《關(guān)于征集規(guī)劃環(huán)境影響評價審查專家的函》等。但是需要注意的是，我國規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度在具體建設(shè)過程中也存在較多問題，導(dǎo)致審查制度無法發(fā)揮較好的作用，有必要在后續(xù)時間里進(jìn)行綜合分析與探討。

2 規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度存在的問題

2.1 審查主體缺乏獨立性

當(dāng)前我國規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查主體也缺乏必要的獨立性，會直接受到地方政府部門的約束。在這種情況下，地方政府部門在很大程度上就會干擾審查結(jié)果，使得審查信息失去客觀性。之所以出現(xiàn)這種情況，主要就是因為審查小組的權(quán)力層次比較低，面對地方政府部門的介入很難取得較好反制效果。除此之外，較多規(guī)劃環(huán)境審查小組在設(shè)計時也存在問題，審查小組成員數(shù)量比較多，同時部門人員占比也比較高。在這種情況下，審查小組的獨立性就很難得到較好保證。不僅如此，當(dāng)前審查小組的專家團(tuán)隊中環(huán)境類專業(yè)的專家占比過高，其他類別的專家比較少，使得審查小組無法兼顧審查活動的全面性，最終也就很難保證審查結(jié)果的科學(xué)性與合理性。

2.2 審查程序存在缺陷

我國關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度的程序還存在一些缺陷，很難保證審查活動的規(guī)范性。當(dāng)前我國針對規(guī)劃環(huán)境影響評價文件制定了固定名錄，同時還按照相應(yīng)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化。這種審查程序雖然可以給審查活動提供較好的指導(dǎo)，但是也容易導(dǎo)致審查活動變得僵硬，不利于保證審查活動的最終成效。特別是在環(huán)境影響較大的規(guī)劃活動中，現(xiàn)有審查程度并沒有做好專項審查活動，不利于審查活動的高效進(jìn)行。除此之外，部分審查活動在進(jìn)行的過程中，審查小組會將審查工作認(rèn)定為多個指標(biāo)的集合體，片面地將各個指標(biāo)的累加值作為評價的重點，忽視其余未能在指標(biāo)上體現(xiàn)的內(nèi)容。這也使得審查程序變得非常僵硬，很難立足于整體視角做好審查管理工作。

2.3 審查監(jiān)督和信息公開制度不完善

結(jié)合我國規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度建設(shè)現(xiàn)狀來看，主要依靠審查會模式開展審查活動。這種情況會直接導(dǎo)致審查權(quán)力比較集中，同時審查活動也很難受到外部力量的監(jiān)督。不僅如此，在審查活動結(jié)束以后，相關(guān)信息的公示水平也存在不足，導(dǎo)致其他部門和社會民眾很難通過正常途徑了解審查信息。這種情況也會進(jìn)一步加強(qiáng)審查權(quán)力集中的情況，很難引導(dǎo)其他部門和社會民眾參與到審查監(jiān)督活動中。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因為我國關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查的外部監(jiān)督制度還不完善，目前還沒有形成完備的外部監(jiān)督力量參與體系，應(yīng)該在后續(xù)時間里引起充分重視。

3 規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度的改善對策

3.1 提高審查主體的獨立性

審查主體的獨立性不足主要就是因為行政級別不夠，因此后續(xù)可以著力于提高審查小組的行政級別。即審查小組不受地方政府部門的人事和財政限制，切實提高小組的獨立性。事實上，提高審查主體獨立性的最好方式就是直接設(shè)計獨立的審查機(jī)構(gòu)，保證審查小組不會受到外界干擾。但是結(jié)合當(dāng)前我國各個地區(qū)的實際情況來看，想要直接設(shè)計獨立機(jī)構(gòu)是比較困難的，因此可以考慮提高規(guī)劃審查小組召集部門的行政級別。在具體操作上，可以考慮由規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的上一級生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行組織審查，也就能夠較好提升審查小組的行政級別，通過行政級別優(yōu)勢來降低審查過程中可能受到的干預(yù)和操縱問題。

在審查小組成員設(shè)計方面，則應(yīng)該合理確定審查小組的人數(shù)和專家比例。一方面，規(guī)劃環(huán)境審查活動是非常復(fù)雜的，橫跨的專業(yè)比較多，同時也具有較強(qiáng)的專業(yè)性。因此在選擇專家人員時，不僅要選擇環(huán)境專業(yè)的專家，同時還要增加醫(yī)學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等多個學(xué)科的專家，提高專家群體的豐富性。在這個過程中，我國也可以考慮成立全國范圍的專家抽取系統(tǒng)，能夠從源頭上規(guī)范專家選擇活動。另一方面，在確定審查小組人數(shù)的時候，為了避免無法形成統(tǒng)一意見，應(yīng)該適當(dāng)減少專家數(shù)量。在專家比例方面，由于各部門容易受到自身利益的影響，因此應(yīng)該適當(dāng)降低部門人員占比，適當(dāng)提高專家人員占比，通常應(yīng)該保證專家占比在2/3以上。

3.2 進(jìn)一步完善審查程序

鑒于當(dāng)前規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查程序存在形式化等問題，很難取得預(yù)計的成效，因此在后續(xù)時間里應(yīng)該進(jìn)一步完善的審查程序。

（1）設(shè)計審查篩選程序。當(dāng)前我國環(huán)境影響評價制度已經(jīng)進(jìn)行了較多改革，使得評價項目正在減少，但環(huán)境決策層次出現(xiàn)了顯著上升。在這種情況下，我國也可以考慮參照美國在這方面的經(jīng)驗，設(shè)計審查篩選程序，實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)境影響評價活動與規(guī)劃編制緊密結(jié)合在一起，結(jié)合規(guī)劃環(huán)境項目的實際情況進(jìn)行綜合審查，做好審查工作的分門別類。

（2）改變現(xiàn)有審查程序。在后續(xù)時間里，我國應(yīng)該突破基于固定名錄分類標(biāo)準(zhǔn)的審查程序，而應(yīng)該貫徹以環(huán)境綜合影響為主的精細(xì)化審批程序。這也要求審批小組可以先針對規(guī)劃環(huán)境影響情況進(jìn)行分析，并設(shè)計差異化的審批程序。通常來說，針對沒有影響或者影響較小的規(guī)劃，則可以進(jìn)行適當(dāng)免除編制評價文件，不需要進(jìn)行審查。對于那些影響較大的規(guī)劃，應(yīng)該結(jié)合實際情況明確審查要點，并在后續(xù)時間里開展全面詳細(xì)的審查工作。通過這種方式，就可以突破傳統(tǒng)名錄分類標(biāo)準(zhǔn)的僵硬審查程序，最終立足于規(guī)劃環(huán)境項目的影響情況優(yōu)化審查程序，實現(xiàn)審查程序的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

（3）提高審查活動的系統(tǒng)性。審查活動后續(xù)應(yīng)該突破單純使用指標(biāo)堆砌的審查模式，而應(yīng)該立足于多個角度探討規(guī)劃環(huán)境影響，使得審查活動具有更強(qiáng)的系統(tǒng)性。比如在進(jìn)行工業(yè)園區(qū)項目審查時，不僅要考慮工業(yè)園區(qū)各項排污的計算，同時還要關(guān)注工業(yè)園區(qū)帶來的長期環(huán)境影響，比如對地下水、土壤、居民健康等的長期影響。這樣以后，審查活動的開展就可以變得更加全面，并提升審查意見的綜合價值。

3.3 優(yōu)化審查活動的監(jiān)督制度

我國在后續(xù)時間里也應(yīng)該推動規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查形式的多元化轉(zhuǎn)變，使得多種主體力量都可以較好參與到審查活動中，形成顯著的審查合力。在這個過程中，我國應(yīng)該建立嚴(yán)格的專家抽取系統(tǒng)與抽取監(jiān)督機(jī)制，保證各個專家人員都具有較強(qiáng)的專業(yè)性與獨立性。不僅如此，我國還要在后續(xù)時間里突破審查會的單一模式，積極引入行政機(jī)關(guān)和社會民眾等主體，立足于制度層面提高審查活動的有效性。這也要求我國規(guī)劃環(huán)境影響評價公開水平可以在后續(xù)時間里得到顯著提升，能夠讓社會民眾便捷得到規(guī)劃信息。在具體進(jìn)行信息公開時，我國可以考慮通過互聯(lián)網(wǎng)渠道進(jìn)行規(guī)劃信息的傳播，具體可以考慮采用網(wǎng)上問政、網(wǎng)絡(luò)直播等多元化方式。與此同時，我國還要切實提高規(guī)劃評價審查過程中的民眾互動水平，并收集社會公眾的意見。在使用這些意見時，審查小組一定要立足于社會公眾監(jiān)督的角度，發(fā)揮這些意見的價值。即針對社會民眾提出的意見進(jìn)行分析，明確這些意見在規(guī)劃審查過程中的應(yīng)用價值，有針對性采納社會民眾提出的意見。鑒于規(guī)劃環(huán)境影響評價文件的專業(yè)性比較強(qiáng)，因此審查小組在公示審查意見和細(xì)節(jié)內(nèi)容時，應(yīng)該注意做好這些內(nèi)容的通俗化。這樣以后，審查小組就可以營造規(guī)劃環(huán)境影響評價的高效互動環(huán)境，同時也可以積極接受各個行政部門和社會民眾針對規(guī)劃提出的建議。通過審查形式多元化轉(zhuǎn)變活動，就可以較好整合多主體的審查力量，使得審查活動可以取得更好的效果。

4 結(jié)束語

規(guī)劃環(huán)境影響評價文件審查制度還存在較為顯著的不足，應(yīng)該在后續(xù)時間里進(jìn)行專項優(yōu)化與改善。這也要求我國政府部門可以較好提升各個審查主體的獨立性，提高審查小組的專業(yè)水平。在這個過程中，審查團(tuán)隊也應(yīng)該細(xì)化審查程序和審查流程，同時還要結(jié)合各個環(huán)節(jié)制定針對性較強(qiáng)的制度內(nèi)容。為了切實提高審查制度的有效性，也可以考慮加強(qiáng)審查團(tuán)隊與社會民眾的互動交流，同時還要明確各個審查主體的責(zé)任，這樣，審查活動就可以取得預(yù)期的成效，保證規(guī)劃環(huán)境影響評價文件的整體質(zhì)量水平。