粵北生態特別保護區生態補償長效機制構建研究
——以羅坑鱷蜥國家級自然保護區為例

謝林武 周新成

（韶關學院政法學院，廣東韶關 512000）

1 引言

國家公園建設是我國生態文明建設的重要組成部分，自黨的十八大以來，我國的生態文明戰略對建設符合新時代要求的國家公園體系和生態補償制度提出了新的要求。為了貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記系列重要指示批示精神，建設美麗中國，廣東省委提出了以功能區為引領，構建“一核一帶一區”區域發展新格局，加快推動區域協調發展。其中的一區就是建設粵北生態特別保護區（廣東省國家公園）。當前粵北生態特別保護區仍處于規劃建設中，具體實施方案尚未確定，本文立足于粵北生態特別保護區開展構建生態補償長效機制研究，選取羅坑鱷蜥國家級自然保護區作為本次研究的案例，通過開展對羅坑鱷蜥國家級自然保護區的生態補償研究，探索粵北生態特別保護區生態補償長效機制的構建。

2 粵北生態特別保護區概述

粵北生態特別保護區是要在韶關市及清遠市的北部等具備完整生態系統和特殊價值的自然區域打造連片的、規模較大的南嶺生態保護核心區域，著力構建該地區以保護為基礎，兼具游憩、科研、教育等功能在內的生態保護核心區域［1］。根據《韶關市粵北生態特別保護區建設分工方案》，粵北生態特別保護區包括南嶺－南水片區、石門臺－羅坑片區以及連接兩個片區的大潭河生態廊道，總面積為1 787.17 km2。粵北生態特別保護區以三類功能分區，即核心保護區、生態修復區、生態利用區。韶關粵北生態特別保護區實行“分區管控”保護管理模式。其中，核心保護區面積340.88 km2，比重為33.61%；生態修復區面積111.80 km2，比重為11.02%；生態利用區面積561.51 km2，比重為55.37%［2］。生態核心區是在現有自然保護區的核心區和緩沖區、濕地公園和森林公園的生態保育區及核心景觀區、其他保護地的嚴格保護區基礎上，同時結合地理單元、自然資源稟賦、人口分布、地形地勢等條件將鄰近的生態功能重要、人口較少的區域劃入，該區采取嚴格保護模式，停止一切與生態發展和生態修復無關的生產生活活動，以維護自然生態系統功能。生態修復區是在現有自然保護區的實驗區、森林公園和濕地公園一般景觀區、原住民活動影響區基礎上，將鄰近生態功能比較重要的區域劃入。采取生態保護為主、人工干預為輔的方式進行運行，從而逐步修復已遭到破壞的生態系統，并促進生態系統形成良性循環。生態利用區范圍是在現有市縣級自然保護區的實驗區、森林公園和其他自然保護地的景觀利用區基礎上擴大范圍后，根據地理單元和自然生態系統的完整性劃定，整個區域是承接核心保護區人口、產業轉移與區外緩沖的地帶，在這個區域，鼓勵發展生態產業，并大力改善區內對外交通聯系、完善旅游等服務接待設施建設。

羅坑鱷蜥國家級自然保護區位于粵北生態特別保護區中的石門臺-羅坑片區，總面積為18 813.6 hm2，約28 萬畝，其中林地面積有17 647.2 hm2，都屬于集體林地，沒有國有林地，耕地面積有1 365 畝，水域面積約300 hm2，水電站總共有38 座。羅坑鱷蜥國家級自然保護區地理位置偏僻，人為干擾程度較小，生物多樣性豐富，記錄到的野生脊椎動物有341 種，其中魚類23 種、兩棲類32 種、爬行類5 種、鳥類164種、獸類67 種；記錄到的野生維管植物有205 科698 屬1 464 種，種數占廣東省野生維管植物5 933種的24.7%。主要保護對象為國家一級重點保護動物鱷蜥以及以仙湖蘇鐵為代表的國家重點保護的其他野生動植物及其棲息環境。在整個粵北生態特別保護區的規劃中，羅坑鱷蜥國家級自然保護區具有十分重要的意義與作用。

3 粵北生態特別保護區生態補償建設現狀分析

3.1 羅坑片區生態補償建設的現狀

隨著近年來我國生態規劃建設的不斷深化，廣東省和韶關地方政府不斷加強財政轉移支付力度，推動韶關生態自然保護區生態補償工作的落實［3］。當地政府積極推動羅坑片區生態補償的建設，取得了良好的成效。一方面推進當地生態保護工作，主要包括進行生態公益林補償、進行生態移民、設立生態保護的相關宣傳標語、開展生態保護教育、制止相關破壞森林資源和野生動植物資源的違法犯罪行為等一系列行動，推動當地生態環境的保護與改善。另一方面促進生態經濟發展。羅坑憑借著良好的生態環境和絢麗的自然風光，吸引著大批游客［4］。羅坑鎮人民政府通過舉辦羅坑大草原露營節、茶文化節等活動，大力推動當地旅游業、農業、農業加工業的發展。

3.2 羅坑片區生態補償建設中存在的問題

羅坑鱷蜥國家級自然保護區作為韶關地區最大的自然保護區之一，在納入粵北生態特別保護區后，將更加有利于整個生態保護區生態環境的良性發展。但是粵北生態特別保護區強調在保護中求發展，當前羅坑片區在生態補償中仍然有許多亟待解決的問題。

3.2.1 自然保護區的管理制度尚不完善

從微觀角度上看，當前羅坑鱷蜥國家級自然保護區管理處只有管理權，沒有執法權，加之保護區內并沒有派駐森林公安，因此在面對處理轄區內的林業糾紛以及野生動植物保護方面存在很多局限性。此外，羅坑鱷蜥國家級自然保護區面積約為28 萬畝，然而整個管護所的核定編制才15 人，雖然管護所也會招募當地的村民參與到管護工作當中，但是整個自然保護區的管護需要一支專業水準高、人手充足的隊伍，才能滿足整個自然保護區的管護需求，及時制止破壞生態的行為。從宏觀的角度上看，在生態文明體制改革前，我國一直實行中央各部門間和中央與地方政府間“條塊分割”的管理體制，雖然自然保護地的不同類型存在保護理念和利用目的間的交叉與重疊現象，但依照當時和現行法律法規規定，各類自然保護地的建設工作分別是由國務院不同主管部門和地方政府按照“兩級多類”的形式由主管部門和地方政府本著“先占先建”“先報先建”的原則建立的。因此在政府未明確各類自然保護地性質、任務、劃定標準、統一管理范圍以及與保護地內政府其他部門職權關系等基本事項的條件下，央地之間對基本公共服務的財政事權交叉重疊、支出責任劃分不清、財政投入相對不足。

3.2.2 生態補償模式單一，生態補償效果欠佳

生態補償分為政府補償、市場補償。政府補償包括資金補償、政策補償、智力補償、實物補償等，市場補償包括直接補償、間接補償。當前我國的生態補償仍是以政府為主導，而政府補償又主要依靠財政轉移支付。保護區每年都會得到一定的經費來進行保護區生態環境的治理與補償工作。這些經費主要來源于基金預算、省財政事業費預算撥款、生態公益林補償費中保護區管護費等政府財政撥款［5］。這種相對單一的補償渠道，不但導致政府財政負擔大、權責不對等、公眾參與不足等問題，同時，也因補償標準差異太大且難以量化評估，影響了資金利用效率。單純依靠政府的資金投入仍然無法滿足羅坑鱷蜥國家級自然保護區生態治理與補償的需要，生態補償資金的需求很大。其原因除了與政府財政轉移支付力度不足有關外，還與羅坑鱷蜥國家級自然保護區自身創收能力差、禁止開發的核心保護區多、無法發揮多渠道投資的作用等密切相關，且隨著粵北生態特別保護區的規劃建設，保護區禁止開發的項目也將越來越多，保護的力度也將進一步加強，這些問題會進一步加劇，從而導致羅坑鱷蜥國家級自然保護區生態補償未能達到最好的效果。據了解，羅坑自然保護區的土地和林木權限全部為集體所有，保護區實施禁止采伐、狩獵等法律和政策，使得原來“靠山吃山”的村民失去了主要經濟來源。而生態公益林的補償才20 元/畝，保護區內和保護區外都一樣，在一定程度上使村民認為保護區的存在并沒有給他們帶來更多好處，反而限制了他們的經濟發展，因此當地居民參與整個保護區生態保護建設的積極性不高。

3.2.3 當地自然資源資產產權不清晰

據不完全統計，目前我國自然保護區普遍存在土地產權不清的情況，在林業系統的自然保護區中僅26%的保護區土地所有權是清晰的。在羅坑鱷蜥國家級自然保護區也存在著自然資源資產產權不清晰的現象。例如，1982 年因生態保護區發展與建設，曲江縣羅坑人民公社管理委員會與新洞大隊、峽洞大隊、紅山大隊、聯合大隊、羅坑大隊等簽訂協議書，其山林權屬與界址問題一直沒有得到有效的解決，爭議不斷。在調查中還發現當地村民對于保護區區域的認知比較模糊，這除了與宣傳不到位有關，還與當地自然資源資產產權不清晰有較大的關系。

3.2.4 生態補償的長效穩定機制缺乏相應的法律保障

近年來，隨著我國生態文明建設的深入開展，旨在協調生態與保護之間利益關系的生態補償制度備受重視。2013 年4 月，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上，國務院作的《關于生態補償機制建設工作》的報告認為，我國當前存在生態補償政策法規不完善的問題，呼吁全國各地加強生態補償的地方立法，從而推動我國生態補償的法制化進程。2016 年，財政部、環境保護部等多部委聯合出臺《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》（財建〔2016〕928 號），后又陸續發布《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（發改西部〔2018〕1960 號）、《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》（財預〔2018〕19 號）、《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》等政策文件。但在羅坑鱷蜥國家級自然保護區進行生態補償的工作中，卻并沒有找到十分明確的生態補償法律依據。即使有也僅僅從宏觀層面上論述了生態補償的相關規定，無法滿足粵北生態特別保護區當前生態補償機制建設的需要。此外，國家沒有具有正式法律淵源的生態補償法律法規，距離生態補償法治化的模式仍然有一段距離，無法為保護區提供規范有效的法律依據。同時，韶關市地方政府也沒有進行有效的立法實踐，這就使得粵北生態特別保護區生態補償的長效穩定機制缺乏法律保障，長久下去將不利于粵北生態特別保護區的生態建設。

4 粵北生態特別保護區生態補償長效機制的構建

4.1 建立統一協同的粵北生態特別保護區管理機制

我國的國家公園的建設，在各方的努力下，取得較好的成效，但因國家公園試點區域范圍內以往大部分存在著各類自然保護地共存的現象，因此對有關主管部門職權的整合和對既得利益的調整分配存在著一系列的矛盾和問題［6］。如地方政府工作積極性、創造性不高，存在管理機構職權重疊、互相推諉等情況。粵北生態特別保護區總面積為1 787.17 km2，涉及韶關、清遠和河源三市，覆蓋原來18 個自然保護地和國有林場，采用原來的自然保護區已經跟不上發展和保護的要求，因此，建立粵北生態特別保護區，構建生態補償長效機制，就必須建立統一協同的粵北生態特別保護區管理機制。應結合當前我國國家公園體制建設的經驗，構建一個主體明確、責任清晰、創新協同的省級政府和地方政府的協同管理機制，通過注重建立自然保護地管理機構與地方政府積極協作、合理分工、明確權責、密切配合的協作關系，制定和完善監測指標體系和技術體系，搭建以國家公園為主體的自然保護地體系自然資源基礎數據庫及統計分析平臺，充分保障社會公眾的知情權、監督權，接受全社會的監督，使國家公園建設更透明、更開放、更科學。

4.2 建立健全多元化的生態補償模式

針對當前粵北生態特別保護區規劃地區生態補償制度設計不系統、生態補償資金不足、生態補償標準落后、生態補償對象和補償方式不完善等問題，秉承權責一致、公正公開，共建共享、多元參與，政府主導、市場主體，補償先行、扶貧并重4 個基本原則，構建和完善以政府為主導、多元參與的生態補償機制。

粵北生態特別保護區涉及的韶關、清遠和河源三市，由于經濟基礎較差，社會發展和基礎設施建設相對于發達地區有較大的差距，居民的受償需求也有較大的不同。所以針對該地區的生態補償除了資金補償，還要兼顧實物補償、政策補償、技術和智力補償和產業補償等，推動補償方式多元化。在補償標準的制定上，根據生態發展區的發展機會成本與生態系統服務功能價值量的多少，制定靈活動態的生態補償標準，激發當地居民的積極性。同時要加大省級財政對粵北生態特別保護區的轉移支付力度，加強生態保護補償效益評估，建立以財政投入為主的多元化資金保障機制，吸收市場資本參與到自然資源管理與生態保護的新模式，如特許經營、基礎設施建設等方面，建立造血型的生態補償制度。針對粵北生態特別保護區社區參與不足的情況，建立社區參與的多元共建共享機制，當地政府可以使社區通過協同經營的方式參與到生態補償機制的建設，還可以依靠廣泛的社會參與機制使更多的企業和組織團體參與到保護區生態補償的建設中，從而推動保護區生態治理與補償工作的有效開展［7］。

4.3 加快自然資源資產確權

為了推進粵北生態特別保護區的規劃建設，促進當地的生態補償制度的完善，要加快自然資源資產的確權，通過自然資源本底調查和確權登記、管理權與所有權和經營權三權分置、集體產權改革和土地流轉、空間管制與資源管理協調，統籌推進自然資源資產統一管理。

4.4 加快生態補償法律建設

以立法的形式將生態補償進行制度化設計，不僅能夠將法律特有的規范性、權威性、明確性融入生態補償之中，為其構建一個穩定的制度框架，而且能在有效維護被補償主體的合法利益的同時，調動其投身于環境保護的積極性，發揮其在我國生態治理與補償中的積極作用。當前，我國生態補償的立法實踐已有近20 年的時間，生態補償的制度體系在成型的同時，其理念也深入人心，但是從根本上看，當前我國仍然沒有一部具有正式法律淵源的生態補償法律，生態產權制度的法律法規建設進程緩慢。我國生態補償的法律法規更多依靠地方政府制定的相關法律條例，這容易造成社會各利益主體對生態補償機制建設的規范性和合理性的質疑，從而限制了地方各級生態補償機制建設的規模。因此，國家應加快制定符合我國國情的具有正式法律淵源的生態補償法律，為我國生態補償機制建設提供規范化的法律依據。同時，韶關市地方政府也可以借鑒已有的生態補償制度建設的有益經驗和做法，制定出符合南嶺國家森林公園生態補償實際的地方性法規。