我國畜禽養殖廢棄物污染防治法律問題及完善

王銳

（湖南師范大學，湖南長沙 410081）

1 引言

畜禽養殖廢棄物污染不僅在生態環境方面造成嚴重影響，也制約了我國畜禽養殖業的發展。2018年12 月400 個監測縣生豬存欄信息顯示，生豬存欄和能繁母豬存欄比上月分別減少3.7%和2.3%，比上年同期分別減少4.8%和8.3%。2019 年12 月，農業農村部、生態環境部聯合印發《關于促進畜禽糞污還田利用加強養殖污染治理的指導意見》，鼓勵指導各地加快推進畜禽糞污資源化利用，暢通糞污還田渠道，加快畜禽養殖污染防治從重達標排放向重全量利用轉變。2020 年8 月，兩部門又印發《關于進一步明確畜禽糞污還田利用要求強化養殖污染監管的通知》，進一步明確糞污還田利用適用標準，落實養殖場戶污染防治主體責任，強化畜禽養殖污染監管，切實提高畜禽養殖糞污資源化利用水平。因此，解決農村畜禽養殖廢棄物污染問題成為村居環境整治的重中之重。

2 我國畜禽養殖廢棄物污染的特征

畜禽包括傳統的家畜和家禽，主要指經人工馴化和養育能正常繁殖后代、對人類有一定經濟價值的動物［1］。畜禽養殖廢棄物污染，主要是指養殖過程中畜禽糞便、養殖廢水、散落的羽毛、惡臭氣體以及病死畜禽尸體等對大氣、土壤、水等環境要素造成不利影響［2］，從而破壞生態、污染環境的現象。

2.1 排污量大且化學污染占比重

根據《第二次全國污染源普查公報》顯示，2017年年末，全國普查對象數量358.32 萬個（不含移動源），包括畜禽規模養殖場37.88 萬個，涵蓋畜禽養殖業的區縣2 981 個。農業源水污染物排放量：化學需氧量1 067.13 萬t，氨氮21.62 萬t，總氮141.49 萬t，總磷21.20 萬t。水污染物排放量：化學需氧量1 000.53 萬t，氨氮11.09 萬t，總氮59.63 萬t，總磷11.97 萬t。其中，畜禽規模養殖場水污染物排放量：化學需氧量604.83 萬t，氨氮7.50 萬t，總氮37.00萬t，總磷8.04 萬t，分別占農業污染源排放量的56.7%，34.5%，26.6%，37.9%，分別占水污染物排放量的60.5%，67.6%，62.0%，67.2%。加之近幾年我國畜禽養殖場的數量和規模都呈上升趨勢，相應的畜禽養殖廢棄物排放量也必然增多，且畜禽糞便包含了較多的污染物質，如臭氣、致病菌等［3］。這是因為在畜禽養殖的過程中，化學肥料和各種添加劑以及消毒藥劑的使用，飼料中含有的氨和磷等元素動物只能攝取其中的5%～15%，大部分的金屬物質仍然排放到環境中，造成污染和破壞。

2.2 污染范圍廣且集中于城鎮郊區和農村地區

當前我國規模化、集約化養殖場約有78 萬處，大中型養殖場11 952 處。其中，60%的養殖場缺乏干濕分離的環境管理措施，80%的養殖場沒有污染治理設施。不僅如此，畜禽養殖廢棄物還對土壤、水、大氣等環境要素造成污染，傳播病源，其惡臭氣味和“臟亂差”的環境也會對周邊居民的生產生活造成嚴重的影響。我國工業污染、大氣污染主要發生在城市地區，畜禽養殖廢棄物污染則多發生在鄉村和城郊以及城鄉接合部，由于城鎮郊區和農村地區土地租金低，環保監管薄弱，周邊居民少，環境承載能力大等，成為畜禽養殖場規劃和建設的首選之地［4］。這也是畜禽養殖廢棄物污染成為農村農業污染源的主要原因之一。

2.3 污染由點向面轉變且治理難度大

近幾年規模化畜禽養殖快速發展，同時畜禽養殖業經營方式日益多樣化，如“公司+農戶”“多層立體養殖”等新模式的應用，對水、土壤和大氣等環境要素造成相當大的壓力，超出了當地的環境承載能力。許多地區畜禽養殖廢棄物污染已經從點源向面源污染轉變，并且呈現出繼續擴大的趨勢。畜禽養殖規模化直接導致養殖集約化、專業化的程度越來越高，加之對飼料投入的加大，畜禽將飼料中的大部分化學和金屬成分外排到環境，污染范圍進一步外延，并以水、土壤、大氣等環境要素為媒介，與其他畜禽養殖廢棄物污染點結合，造成大范圍的面源污染。

3 我國畜禽養殖廢棄物污染防治的法律問題

3.1 現行畜禽養殖廢棄物污染防治法律法規有待完善3.1.1 法律適用范圍不全面

從養殖場（戶）數量分析，2017 年，我國5 類主要畜禽共有規模養殖場37.8 萬家，而非規模養殖戶則達到8 026 萬家，其中，生豬養殖戶約3 100萬家、奶牛養殖戶76 萬家、肉牛養殖戶850 萬家、肉雞養殖戶2 500 萬家、蛋雞養殖戶1500 萬家，養殖戶數量龐大［5］。由于國務院頒布的《畜禽規模養殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》）的法律適用范圍僅針對畜禽規模養殖，而非規模養殖尚未包括在內，致使實踐中這方面的污染治理主要依據《畜牧法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等涉及畜禽養殖污染防治的法律以及地方制定的本地畜禽養殖和環境整治法規和規章，如《水污染防治法》第56 條、《大氣污染防治法》第75 條等。同時現行《畜禽養殖業污染物排放標準》適用于集約化畜禽養殖場和養殖區的污染物排放管理，對于規模以下的畜禽養殖業環境管理無其他適用的污染物排放管理標準。目前非規模畜禽養殖廢棄物污染在我國已呈點多、面廣、量大的特點，法律適用范圍較窄，對畜禽養殖廢棄物污染防治的整體效果有影響。

3.1.2 上下位法存在沖突或重復現象

在畜禽養殖廢棄物污染防治方面，《條例》發揮著基礎性、綜合性作用，其第2 條規定，“本條例適用于畜禽養殖場、養殖小區的養殖污染防治”，并未囊括畜禽養殖零散戶等非規模養殖。但浙江省政府辦公廳發布的《浙江省畜禽養殖污染防治辦法》（簡稱《辦法》）第2 條規定，“本辦法適用于本省行政區域內畜禽養殖場（養殖小區）、養殖戶的養殖污染防治”，其中的養殖戶指的是未達到《辦法》第10 條規定的規模養殖認定標準，例如生豬存欄200 頭以下的養殖。《辦法》作為《條例》的下位法，理應只能對《條例》的法律規范進行具體和個別的規定，而不能擴大《條例》所預設的創制方式和內容要求，與其發生沖突。此外，地方立法與《條例》還存在立法重復和不夠具體化、個別化的問題。

3.2 畜禽養殖廢棄物污染防治監管體制有待健全

3.2.1 各部門職責交叉，影響執法力度

現行法律法規尚未專門對規模以下畜禽養殖污染防治的監督管理作出明確規定。根據《條例》第43條規定，“畜禽養殖場、養殖小區的具體規模標準由省級人民政府確定，并報國務院環境保護主管部門和國務院農牧主管部門備案。”對于畜禽規模養殖，《條例》第5 條規定，縣級以上人民政府環境保護主管部門負責畜禽養殖污染防治的統一監督管理，農牧主管部門、循環經濟發展綜合管理部門、其他有關部門以及鄉鎮人民政府負有協助畜禽養殖污染防治工作的職責。實踐中地方畜禽養殖廢棄物污染防治由當地生態環境部門管理，但在當地生態環境部門介入的同時，農業部門下屬的畜牧水產事務部門也參與其中，易出現部門之間職責交叉，影響執法力度的現象。

3.2.2 尚未成立畜禽養殖污染防治專門機構

現階段我國畜禽養殖廢棄物污染防治由縣級以上的生態環境主管部門監管，環境監察大隊為主要執法力量。而生態環境主管部門不是專門的畜禽養殖廢棄物污染防治部門，也無畜禽養殖廢棄物污染防治專門內設機構。此外，生態環境主管部門還具有生活污染、工業污染以及其他農業污染的監管職能，且生態環境部門當前監管的重點在于工業污染和城鎮生活污染，對畜禽養殖廢棄物污染防治工作不到位。

3.3 畜禽養殖廢棄物污染防治公眾參與長效機制缺乏

我國現行畜禽養殖廢棄物污染防治法律法規中僅規定了縣級以上生態環境主管部門、鄉鎮人民政府和基層群眾自治組織等對廢棄物污染防治的監督職責，并未對個人和社會組織等社會公眾對畜禽養殖廢棄物污染防治進行制度設計。實踐中政府機構可依據現行法對畜禽養殖專業戶、養殖大戶等規模養殖進行監督，主要是其對環境的污染危害較大，是當前畜禽養殖廢棄物污染防治的重點和難點。而對于非規模畜禽養殖，則監督力度過低甚至忽視，但現實中非規模畜禽養殖的確對周邊生態環境和居民的生產生活造成了影響。此時公眾參與制度的缺失，就會導致公眾投訴途徑不清楚、投訴程序不規范、權益得不到保障等問題。

4 我國畜禽養殖廢棄物污染防治法律的完善建議

4.1 完善現行畜禽養殖廢棄物污染防治法律法規

4.1.1 適當擴大法律適用范圍

為了應對我國非規模畜禽養殖廢棄物巨大排污壓力，應適當擴大現行法的適用范圍。將規模以下畜禽養殖納入當前畜禽養殖法律法規中，進行更直接具體的法律規制，避免此類污染在執法過程中遇到適用法律不明的尷尬。

4.1.2 理清上下位法關系

梅爾克-凱爾森位階理論強調上位法規范是下位法規范的效力依據，下位法規范是上位法規范的具體化和個別化［6］。畜禽養殖污染防治地方性法規和規章應遵循此理論，下位法不得擴大上位法適用范圍。此外，下位法制定在依據上位法的基礎上，結合本地實際情況，對上位法規范進行細化，不得照抄照搬，重復立法。因此，需要理清畜禽養殖廢棄物污染防治法律法規之間的關系，避免發生上下位法出現相抵觸、相沖突和重復的問題。

4.2 建立健全畜禽養殖廢棄物污染防治監管體制

4.2.1 理清各部門之間的關系，加大執法隊伍建設和執法力度

為了避免因部門職責不清導致相互攬權和互相推諉的現象發生，須理清各部門之間的關系，尤其是生態環境部門與農業部門的關系。畜禽養殖廢棄物污染應屬于環保部門工作范疇，其對畜禽養殖廢棄物污染防治具有監督和管理的職責，在排放不達標等違法情況下擁有執法權，如限期治理、罰款。農業部門涉及畜禽養殖行業，應在廢棄物污染防治方面全力配合環保部門，具有提供必要的相關信息等義務。水利部門、國土資源部門、財政部門應全力配合，以保障環保部門的畜禽養殖廢棄物污染防治工作。此外，需要加大執法部門的執法力度，做好執法監督工作；另一方面要加強環境影響評價工作，畜禽養殖場的建設和廢棄物排放嚴格按照國家相應標準［7］。特別以畜禽養殖產生的廢棄物種類和數量，廢棄物綜合利用和無害化處理方案和措施，廢棄物的消納和處理情況以及向環境直接排放的情況為環評重點。

4.2.2 成立畜禽養殖污染防治專門機構

成立專門機構對畜禽養殖廢棄物污染防治進行集中化、專門化、專業化管理。建立縣、鄉、村三方聯防聯治機制，協助畜禽養殖廢棄物污染防治機構的防治工作。并建立自治組織協調模式，由當地村民委員會協調［8］，利用鄉間鄰里關系，用情用理用緩和的方式預防和治理畜禽養殖廢棄物污染。必要情況下村委會可作為農村畜禽養殖廢棄物污染防治主體，吸納村民、村經濟體、企業與社會團體等治理主體參加，形成多元治理模式［9］。

4.3 完善畜禽養殖廢棄物污染防治公眾參與長效機制

建立畜禽養殖廢棄物污染防治公眾參與制度，形成政府主導，社會公眾共治模式［10］。美國充分發揮民間協會作用，全美養牛協會有會員4 萬余名，包括27 個育種機構和23 萬個種牛農場，養豬協會有會員8 萬余名。在幫助政府推廣環保計劃、為農民提供信息和技術培訓、資助相關的科研項目等方面提供幫助［11］，對美國畜禽養殖廢棄物污染防治工作助益甚大。應完善公眾參與目標、原則、主體、適用范圍、參與程序以及法律保障等方面的法律規定，建立公眾參與畜禽養殖廢棄物污染防治長效機制，加大對廢棄物防治監督力度。加強宣傳工作，提高公眾畜禽養殖廢棄物污染防治意識、守法意識，從源頭控制畜禽養殖廢棄物污染的產生。