創新監管模式 提升服務效能

文｜車黎剛

在產業數字化變革的大趨勢下，《中國建筑業信息化發展報告 (2020)》全面、客觀、系統地分析和闡述了我國建筑行業應用數字化技術進行行業監管與服務的現狀和發展趨勢。從 《報告》中可以看到，建筑業行業監管與服務的數字化是推動行業監管向行業治理轉變的驅動力。建筑業行業監管與服務全過程、多環節的數字化和智能化技術應用，必將提升市場整體運行效率和政府的決策水平，加速建筑業改革創新，推動建筑業轉型升級，但在數據驅動行業治理升級的過程中，也面臨各種挑戰：

一是弄虛作假的情況。工程建設中部分建設單位并不依照工程建設程序辦事，招標階段弄虛作假，要求施工單位奠定“陰陽合同”；部分建筑企業采取不正當方式承攬工程，或依托“掛靠”方式，層層轉包，拒不履行合同。這些行為存在一定隱蔽性，監管部門雖然知道其中存在問題，但無法抓到證據進而處罰相關單位。

二是監管體制落后。建筑市場監管力量不足，普遍存在人員、經費不足的問題；監管方式較為落后，依舊存在重事前審批輕過程監管的情況。未采取現代化技術，不能做到及時采集相關信息 ；政府投資工程建設組織實施方式不到位，尚未形成完整的管理機制。

三是社會依賴過重。社會過多依賴工程質量安全監督核驗，客觀上把工程質量安全監督機構視為工程質量的責任者。政府建筑市場監督機構變相成為工程質量的責任者，而直接參加工程建設的各方責任主體，反而“袖手旁觀”，進而顛倒了市場經濟活動中產品的制造者以產品直接負責的規律，而質量安全監督機構的行為是政府授權的，質量安全監督是政府管理行為的延伸，政府同樣也成為工程質量的責任者。客觀上造成了從微觀管理向宏觀管理、從直接管理向間接管理轉變的政府管理體制改革與現行三部到位等級核定的工程質量安全監督運行方式的矛盾與不和諧。單一的實物質量安全監督，無法實現質量安全監督機構對工程建設參與各方質量行為的全面監控。

建筑市場監管與服務數字化轉型勢在必行

建筑市場監管與服務數字化轉型已成為建筑產業變革的主旋律，數字化轉型已經不是可選項，而是產業發展的唯一出路。

當前，我國經濟正處于"增長速度換擋期，結構調整陣痛期，前期刺激政策消化期"的"三期疊加階段"的"新常態"。經濟放緩倒逼建筑業不斷調整和轉型，生產方式正在變革，新型建筑工業化逐步興起，建筑業產業結構將加快優化升級；受勞動力、資源、環境等成本上升影響，依賴低要素成本驅動的發展方式已難以為繼，技術創新將是建筑業發展的動力，建筑業已逐步開始從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變。因此，隨著建筑業數字化轉型不斷推進，相配套的建筑市場監管與服務數字化轉型也是勢在必行。

隨著“互聯網+”以及“大數據”概念的深入人心，建筑市場監管與服務數字化轉型已迫在眉睫，利用信息通信技術以及互聯網平臺，讓互聯網與建筑市場監管與服務進行深度融合，創造新的發展生態。即充分發揮互聯網在社會資源配置中的優化和集成作用，將互聯網的創新成果深度融合于建筑市場監管與服務之中，又大大提升政府部門的創新力和生產力。

為了保證政府監督的有效性和權威性，提高監督隊伍的素質和監督工作水平。建筑市場監督機構除了必須加強質量管理、質量控制的學習，提高監督隊伍的業務素質。還應不斷完善質量監督手段，利用先進的技術加強建筑市場監督與服務的信息化建設，促進建筑市場監管與服務數字化轉型。

通過對安全數據的全量采集和靈活組合，構建不同分析模型，從微觀和宏觀兩個層面，為一線工作人員和領導提供監督管理與分析決策支撐。

場景一：通過對整改、停工、不合格報告以及事故分析報告等各類問題的結果數據進行組合分析，可以有效判斷問題發生的原因（是現場施工專業人員安全意識不夠，還是法律意識淡薄，或者技能水平不過關，還是未按現場規章進行操作而導致安全事故的發生？），進而相關住建主管部門可以更加有針對性的組織開展建筑施工企業安管人員或者其他專業人員的培訓考核工作，就和學校復習刷題一樣，對薄弱項強化學習、強化訓練、強化教育、精準考核，“以人為本”向安全管理滿分靠攏（因為安全管理的核心在于人）。

場景二：上面提到的數據，再加上項目分布數據、巡查人員數量和定位信息（含監理）、企業數據信息、時間軸等數據進行二次組合分析，可以有效分析出在哪個時間段、容易發生什么樣的安全問題（事故類別），哪個類型的企業容易發生問題（具體到某個企業），并且可預測未來一段時間內問題的數量。從而讓主管部門更加精準的將有限人力，在某個重要時間段，投入到重點關注的工地上，尤其是在當下地方工地數量往往兩三百個，安全巡管人員僅個位數的情況下，實現有限的資源下，管好更多項目。同時一旦發生重要安全問題預警，可以通過人員定位信息數據，安排安全事項重要程度優先級，快速調配人員趕赴現場處置，甚至可以聯動現場監理人員進行安全問題的快速應對處置。

把握機遇 迎接挑戰

在國家深度推進建筑業“放管服”改革的大背景下，對于行業監管與服務部門而言，數字化應用將為建設行業主管單位帶來諸多影響。

一是治理理念轉變。將從監管源頭打破原有監管壁壘，推動政企互動方式創新，推動行業監管與服務實現從立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、安全生產到竣工驗收全過程、全參與方的數字化監管覆蓋，推動實現監管標準互通、處理結果互認、違法線索互聯、部門區域及中央地方多方網絡協同，促進行業共生合作，推動行業治理理念從“單向監管”向“共生治理”轉變。

二是監管機制完善。隨著建筑業市場主體數據信息的豐富以及云計算、大數據、5G、人工智能等新型基礎設施建設的推進，為監管流程再造和治理機制的完善創造了有利條件和扎實基礎，為構建基于數據驅動的新型行業監管體系提供有效支撐，建筑產業將形成政府權力運行與行業自治相結合的全新治理機制，開放、扁平化的治理結構。在深化“放管服”改革的大背景下，數字化行業監管體系的建立將促進監管機制從“被動受理”向“主動服務”升級，從“經驗決策”向“數據驅動”發展。

三是監管與服務能力提升。一是提升監管效率和行政執行力，通過應用物聯網設備、互聯網交易平臺采集施工現場及交易數據，運用大數據分析技術形成監管依據，將“現場”執法檢查的結果實時反饋給“市場”監管和“交易”監管，完善“市場”管理，構建“市場+現場”兩場閉合聯動機制，靜態市場信息轉變為動態過程信息，打破線上傳遞數據與線下實際情況不一致的監管現狀，強化市場與現場的實時管理，達到“零時間決策、零距離指揮”的監管效果。二是提升決策水平和協調能力，用數據驅動工程標準應用分析、工程標準實施反饋、工程標準更新決策以及用數據驅動工程爭議追溯、工程調解論證、工程事故調查等行業協調能力。三是推進監管模式創新，行業監管部門的各類監管系統及服務系統將走向一體化、平臺化、網絡化，促進實現規范化、精準化、智能化的行業監管模式創新，提升基于大數據的行業治理水平和服務能力。

2021年是實施“十四五”規劃的開局之年，也是現代化建設進程中具有特殊重要性的一年?；仡欉^去，展望未來。十四五期間，行業監管與服務數字化應用的發展方向將有以下幾個特點：

業務流程持續優化

業務流程優化與信息系統相輔相成。業務流程優化通常有兩方面的動力。一方面是對業務的持續改進，即在實踐過程中，對數字化業務模式有了更進一步的認識，特別是在其中積累經驗和教訓，在此基礎上提出業務流程優化需求，例如，在實踐的基礎上相關參與方對工程項目審批流程提出優化需求；另一方面是各種變化，包括監管政策和方法的變化、外界環境的變化等，例如，工程全過程咨詢的提出，必然對行業監管和服務提出新需求，也就需要對業務流程進行相應的改變以及優化。

信息系統的集成化

實現信息系統集成化的一個較為現實可行的途徑是，開發一個平臺系統，用于集成現有的各業務板塊已有的系統。一方面，各業務板塊的信息系統可以通過該平臺系統進行數據共享，從而解決“信息孤島”問題；另一方面，該平臺系統也可以用于抽取各業務板塊信息系統中的數據，形成統合的大數據，方便數據資源的利用，即大數據分析。實現這一點需要克服的困難是，需要首先建立覆蓋全部業務板塊的統一數據模型，然后利用它從各業務板塊信息系統中提取數據保存在平臺系統中，并提供給其他各業務板塊信息系統進行數據共享。

信息系統的智能化

實現建筑業行業監管與服務信息系統的智能化不僅需要以相關研究為基礎，還需要以滿足某些要求為前提。例如，為了實現基于BIM 技術對施工圖進行自動審查，不僅需要用于施工圖審查的信息系統中包含這樣的功能，同時還需要設計單位按一定的內容和格式標準以BIM 模型的形式提交設計成果。在我國已經有個別的商業房地產公司在這方面做了大量工作。他們建立了相關BIM 模型標準，并提供了BIM 建模、BIM 模型審查工具，并要求BIM 模型和施工圖必須一致，從而為基于BIM 的施工圖審查奠定基礎。對于建筑業而言，這是發展方向，但為了實現它，還需要做很多工作，包括形成配套的標準、制度、工具，這些配套應該考慮更多的問題，例如，出于公平，不能規定BIM 建模必須使用哪個廠商的哪個版本的軟件，而如果是在某個地產商的范圍內，這種規定卻是可行的。

與企業信息系統的無縫對接

為了實現與企業系統的無縫對接，關鍵需要注意兩點：一是進行系統開發時，僅開發自用的功能，企業需要的功能讓企業自己去開發，不要越俎代庖地在系統中開發企業經營和生產所需的功能。一方面可能開發出的功能不能滿足企業的應用需求，因為企業的需求千變萬化，另一方面企業往往不得不用，導致企業負擔的增加或企業的消極應付。二是針對需要的企業輸入或提供的數據留有方便的接口，對于簡單的數據，允許企業直接輸入，而對于復雜的數據，為企業提供導入接口，允許企業從企業自有信息系統導出后再導入到行業監管與服務部門的系統中，這樣就可以杜絕數據的重復錄入，從而既可以提高工作效率，也可以減少數據錄入錯誤。

大力采用新興信息技術

新技術從提出應用到實際應用往往需要經歷一個周期，而在這個周期內需要進行充分的研究和試用，才能成功應用。所以，為了在建筑行業監管與服務數字化過程中采用新技術，或者需要與在新技術應用研究方面取得成功的單位合作，或者需要投入人力物力自己開展應用研究，在獲得成功的研究成果后，再應用到信息系統中。