深圳城市更新經(jīng)驗(yàn)借鑒及對重慶的啟示

石 龍，胡 羽

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

深圳城市更新是國內(nèi)“政府引導(dǎo)+市場運(yùn)作”的典范，政府通過建立靈活的土地政策體系和規(guī)范的市場管理制度，在吸引民間資本積極參與更新改造的同時(shí)，最大限度保障公共利益，對重慶的城市更新具有一定的借鑒意義。

1 深圳城市更新的主要做法

2009 年末《深圳市城市更新辦法》的頒布和施行標(biāo)志著深圳城市更新進(jìn)入制度化、常態(tài)化階段，城市更新工作全面推進(jìn)，主要做法為：

（1）建立完善的政策、管理支撐體系。一方面，深圳從“法律法規(guī)—地方規(guī)章—技術(shù)規(guī)范—操作指引”4 個(gè)層面構(gòu)建政策體系，明確了更新對象、更新方式、土地管理、拆遷補(bǔ)償?shù)然A(chǔ)內(nèi)容，規(guī)劃編制與審批等技術(shù)內(nèi)容，以及計(jì)劃制定、常態(tài)申報(bào)等操作流程，并結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以“打補(bǔ)丁”的方式深化完善上述政策體系，保障城市更新工作的合法規(guī)范。另一方面，深圳圍繞城市更新工作建立了三級管理機(jī)構(gòu)：設(shè)立深圳市查違和城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市城市更新工作；市規(guī)劃國土部門是全市城市更新工作的主管部門，負(fù)責(zé)具體組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全市城市更新工作；主管部門的派出機(jī)構(gòu)在其轄區(qū)內(nèi)履行城市更新管理相關(guān)職責(zé)[1-2]。

（2）營造靈活的市場運(yùn)作環(huán)境。傳統(tǒng)舊城改造一般由政府收購?fù)恋睾螅偻ㄟ^招拍掛方式出讓，建設(shè)周期長、資金門檻高，限制了中小型市場主體參與。深圳城市更新放寬土地政策：①允許功能改變，更新地塊按照規(guī)定補(bǔ)繳地價(jià)后可改變土地性質(zhì)，并可進(jìn)入市場買賣；②允許土地權(quán)利人自行改造，或與單一市場主體合作改造，或通過協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)后改造，繞開招拍掛程序[3]；③創(chuàng)造優(yōu)惠的地價(jià)補(bǔ)償政策，如城中村拆除重建，容積率2.5 以下部分不再補(bǔ)繳地價(jià)，容積率2.5～4.5 部分按照公告基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的20%補(bǔ)繳。更低的資金成本、時(shí)間成本和市場準(zhǔn)入門檻，吸引大量市場資本，充分發(fā)揮市場在土地資源配置方面的作用，快速地推動(dòng)城市二次開發(fā)。

（3）制定保障公共利益的策略。深圳將容積率政策與公益項(xiàng)目掛鉤，在刺激市場的同時(shí)保障公共利益[4]。具體而言，更新項(xiàng)目容積率由基準(zhǔn)容積率、獎(jiǎng)勵(lì)容積率、轉(zhuǎn)移容積率三部分構(gòu)成。其中，獎(jiǎng)勵(lì)容積率指按相關(guān)規(guī)定提供基礎(chǔ)或公共服務(wù)配套設(shè)施的，可進(jìn)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)部分的建筑面積之和不超出基礎(chǔ)建筑面積的30%。轉(zhuǎn)移容積率則包括一般轉(zhuǎn)移容積率、增加轉(zhuǎn)移容積率和外部轉(zhuǎn)移容積率三種類型。一般轉(zhuǎn)移容積率指實(shí)際土地移交面積超出基準(zhǔn)土地移交面積的容積率；增加轉(zhuǎn)移容積率指主動(dòng)承建市、區(qū)級等用地面積較大的教育、醫(yī)療、文化設(shè)施等的，可按設(shè)施移交用地面積與基礎(chǔ)容積率乘積的0.3 倍增加轉(zhuǎn)移建筑量；外部轉(zhuǎn)移容積率是指與更新項(xiàng)目位于同一行政區(qū)內(nèi)，現(xiàn)狀為建成區(qū)但規(guī)劃為城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等公益項(xiàng)目的，待更新項(xiàng)目建筑拆除后無償移交國有時(shí)，可進(jìn)行容積率轉(zhuǎn)移。可以看到，獎(jiǎng)勵(lì)容積率和轉(zhuǎn)移容積率的做法實(shí)質(zhì)上是將公共設(shè)施用地的“整備”與更新項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行“捆綁”，以借助市場手段推動(dòng)公益事業(yè)的發(fā)展。

（4）采取“規(guī)劃+計(jì)劃”的操作模式。“規(guī)劃”分為專項(xiàng)規(guī)劃、更新單元規(guī)劃和更新項(xiàng)目三個(gè)層級。專項(xiàng)規(guī)劃明確全市城市更新的重點(diǎn)區(qū)域及其更新方向、目標(biāo)、時(shí)序、總體規(guī)模和更新策略，并劃定更新單元范圍；更新單元規(guī)劃明確設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、用地功能，以及更新項(xiàng)目范圍、控制指標(biāo)等；更新項(xiàng)目即具體的修建性詳細(xì)規(guī)劃。“計(jì)劃”指城市更新年度計(jì)劃，由區(qū)政府向市規(guī)劃國土主管部門申報(bào)，納入年度計(jì)劃的項(xiàng)目才能實(shí)施，年度計(jì)劃可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。為快速推進(jìn)工作，深圳確定計(jì)劃立項(xiàng)與項(xiàng)目方案一并審批的模式，通過計(jì)劃立項(xiàng)掌握城市開發(fā)進(jìn)程，同時(shí)通過項(xiàng)目方案保障立項(xiàng)后的可操作性，有效加快更新項(xiàng)目審批速度。

2 深圳城市更新的成效與問題

深圳城市更新通過市場運(yùn)作，盤活大量土地，展現(xiàn)巨大的經(jīng)濟(jì)活力，取得了明顯的成效。2012 年以來，深圳通過城市更新供應(yīng)的土地連續(xù)6 年每年均超過200kg，2018 年更新供應(yīng)土地達(dá)257kg，“十三五”期間深圳計(jì)劃完成用地供應(yīng)12.5km2（拆除重建類用地供應(yīng)），完成城市更新固定資產(chǎn)投資3500 億，城市更新已然成為深圳土地供應(yīng)的主要來源，對全市經(jīng)濟(jì)增長具有重要意義。

但是深圳城市更新的高強(qiáng)度開發(fā)帶來了諸多問題。

（1）城市空間使用成本上升。深圳城市更新的拆建成本高昂，在市場趨利行為影響下，拆建成本轉(zhuǎn)嫁給市民，成為房價(jià)飆升的重要原因之一。另外拆除重建的更新方式驅(qū)趕了大量低收入人群，不僅破壞經(jīng)濟(jì)生態(tài)鏈，還加劇社會(huì)分異。

（2）城市開發(fā)強(qiáng)度不斷增加。容積率激勵(lì)政策推動(dòng)實(shí)施項(xiàng)目突破法定的開發(fā)容量，根據(jù)深圳市法定圖則“規(guī)劃一張圖”數(shù)據(jù)評估，深圳城市更新規(guī)劃建筑規(guī)模約為12 億m2，在現(xiàn)狀9 億m2基礎(chǔ)上增加了1/3，城市建筑高度不斷增加，城市天際線生硬和城市風(fēng)貌同質(zhì)化等問題突出。

（3）違法建設(shè)現(xiàn)象難以控制。因城中村拆除重建帶來巨大賠償款項(xiàng)，誘導(dǎo)村內(nèi)違建、私建現(xiàn)象屢禁不止，如改造前的南頭古城城中村，現(xiàn)狀1294 棟建筑中有91%都是違法建筑。政府相繼頒布管理規(guī)定進(jìn)行控制，但管控效果并不明顯，反而形成“政策周期律”和“選舉周期律”的違法搶建高潮。

3 經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

現(xiàn)階段，重慶市處于增量建設(shè)和存量更新并舉的階段，主城區(qū)各區(qū)的更新需求緊迫程度各不相同。截至2018 年，重慶市主城區(qū)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地約946km2，約占規(guī)劃用地指標(biāo)的79.63%，與深圳主要依靠存量更新供給土地不同，重慶城市更新總體需求尚不強(qiáng)烈。但從分區(qū)來看，內(nèi)環(huán)以內(nèi)建設(shè)用地實(shí)施率已高達(dá)86%左右，拓展空間所剩無幾，同時(shí)存在工業(yè)居住混合、設(shè)施配套不足、建筑年代老舊等問題，急需通過城市更新改善人居環(huán)境品質(zhì)。因此，應(yīng)結(jié)合重慶特殊情況，通過循序漸進(jìn)的方式，探索符合重慶實(shí)際的更新道路。

圖1 重慶市主城區(qū)建設(shè)用地態(tài)勢

3.1 劃定試點(diǎn)區(qū)域，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

重慶更新需求較強(qiáng)烈的區(qū)域集中在內(nèi)環(huán)以內(nèi)，特別是渝中區(qū)極具典型性。渝中區(qū)是主城最早發(fā)展區(qū)域，山城特色明顯，三面環(huán)水、地形起伏；更新對象豐富，集中了大量20 世紀(jì)70—90 年代建成的現(xiàn)狀建筑，包括老舊小區(qū)、老舊市場、商圈和少量廠房等；人口密度大，居住條件差，部分住區(qū)缺乏廚房、衛(wèi)生間、電梯等，設(shè)施欠賬、交通擁堵、環(huán)境品質(zhì)不高等問題突出。因此，建議以渝中區(qū)為更新工作試點(diǎn)區(qū)域，一方面可以解決渝中區(qū)現(xiàn)階段的需求，切實(shí)改善民生，另一方面也可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為重慶未來全面開展城市更新做好示范。

3.2 建立支撐體系，保障工作開展

法規(guī)和管理體系是支撐城市更新有序、規(guī)范開展的基礎(chǔ)，核心的政策文件是確定更新工作合法地位的根本。建議盡快出臺(tái)重慶城市更新核心政策文件，包括管理辦法及實(shí)施細(xì)則，明確更新對象、更新方式、更新規(guī)劃、更新流程、利益分配、民眾參與等內(nèi)容。鑒于重慶更新處于起步階段，建議將更新工作有效融入現(xiàn)有管理體系中，構(gòu)建“市—區(qū)”兩級管理體系，由市政府及市相關(guān)管理部門組成城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對工作涉及的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，區(qū)政府作為更新工作開展的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)日常管理工作。

圖2 市—區(qū)兩級管理體系

3.3 吸引多元資金，推動(dòng)更新進(jìn)程

城市更新涉及權(quán)屬清理、拆遷安置等，前期資金投入較大，僅靠政府的財(cái)政支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在城市更新領(lǐng)域的推動(dòng)作用。首先需要營造穩(wěn)定的投資環(huán)境，如明朗的政策要求、規(guī)范的操作流程等，構(gòu)建有效的政策支撐體系；其次是設(shè)置有盈利空間的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式，可通過地價(jià)優(yōu)惠、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等政府讓利行為，吸引社會(huì)資本投入；再次是激發(fā)公眾參與，研究用途改變、自行改造、拆遷安置、市場交易等方面的政策措施，最大限度保障普通市民的公共利益。