廣西基本公共服務均等化評估與優化對策研究

李文軍 王媛媛

摘要：通過“修正型德爾菲法”，建立了廣西基本公共服務均等化指標體系，利用廣西14個城市2007-2018年數據，采用TOPSIS法，對14個城市基本公共服務均等化進行了研究。在此基礎上，運用收斂性方法、最大序差法，以及障礙度模型，對14個城市的地區差距狀況和阻力模式進行了分析。研究發現，南寧、柳州、桂林、北海等市基本公共服務均等化較好，梧州、欽州、貴港、玉林等市基本公共服務均等化相對較差；從收斂性來看，廣西基本公共服務均等化沒有表現出δ收斂和β收斂；從指標層影響因素來看，包括S1、S9、S13、S19、S25、S30等25個指標的頻數分布較高，主要來自醫療衛生、社會保障與就業、教育等幾個方面，農林水事務、科學技術、文化與傳媒等較少；從因素層來看，14個城市可以劃分為四系統阻力模式、五系統阻力模式和六系統阻力模式。下一步需要努力發展地方經濟，不斷提高基本公共服務的“造血”潛能；加大對相對落后地區的財政轉移支付力度，完善“輸血”功能；建立和完善基本公共服務均等化的標準體系；優化官員績效考核制度，增加基本公共服務考核權重。

關鍵詞：基本公共服務；轉移支付；財政支出

中圖分類號：C93文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）04-0070-10

基金項目：國家社科基金項目“西南民族地區縣級政府社會治理能力困境與提升機制研究”（18XZZ06）；廣西高等學校千名中青年骨干教師培育計劃專項經費項目（桂教師范[2019]81）。

改革開放40多年來，我國經濟建設取得巨大發展，2020年人均GDP超過1萬美元，基本達到中等發達國家水平。在經濟發展取得舉世矚目成就的同時，我國社會建設相對滯后，并且地區間發展不平衡、不充分問題比較突出。我國基本公共服務的非均衡性不符合新時代的發展要求，也不利于實現廣大人民群眾對美好生活的期盼，違背了國家堅持維護社會公平正義的原則。習近平總書記指出：“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一同成長與進步的機會。”[1]2012年11月黨的十八大報告指出，必須從維護廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設；2013年11月黨的十八屆三中全會指出，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。2017年10月黨的十九大報告指出，到2035年，基本實現公共服務均等化，并強調政府要履行好再分配調節職能，加快推進基本公共服務均等化，縮小收入分配差距。2020年10月中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出，盡力而為、量力而行，健全基本公共服務體系，完善共建共治共享的社會治理制度，扎實推動共同富裕。在中央和各級地方政府的努力下，我國基本公共服務水平不斷提高，人民獲得感不斷提升[2]。

近年來，我國學者對基本公共服務均等化做了大量研究，研究主題集中在以下幾個方面。

第一，關于基本公共服務具體領域的探討。如醫療衛生、環境保護、養老、教育等方面，龍玉其（2020）[3]認為，黨的十八大以來，隨著公平理念和政府責任的回歸，養老服務均等化向著高質量的階段發展；湯學兵、張巖（2020）[4]發現中國南北環境質量差距明顯，南部地區優于北部地區，政府的環境規制能夠有效提升環境質量；嚴雅娜、譚建立（2016）[5]認為省際間醫療衛生差距不斷縮小，但是均等化程度提升非常緩慢；楊九詮（2018）[6]認為新時代的教育公平需要以人為中心，是多樣化范型的公平，需要突破均等化范型的公平，發展公平而有質量的教育。

第二，關注基本公共服務的區域差距問題。尹向飛（2021）[7]認為中國在2011年之前基本公共服務均等化差距呈現縮小趨勢，但是2011年后，差距又開始擴大；李華、董艷玲（2020）[8]通過基尼系數的分解，發現2006年以來我國各省（市、自治區）基本公共服務供給水平明顯提高，但是提高速度存在一定差別，呈現“東高西低”分布格局，且存在增強趨勢；辛沖沖、李健、楊春飛（2020）[9]通過基尼系數以及核密度估計圖分析醫療衛生公共服務，發現全國以及三大區域醫療衛生供給水平都穩步提升，但是全國和中部地區存在兩極分化效應；謝登斌等（2020）[10]認為，教育資源地區差距過大是造成民族地區義務教育教師流動的重要原因；劉丹鷺（2018）[11]認為，長三角基本公共服務均等化不斷提高，但是地區差距非常明顯，均等化程度和經濟發展呈正相關。

第三，關于基本公共服務均等化的對策研究。大部分學者均認為需要政府的大力投入，基本公共服務的非均等化就是政府財力的不均等造成的，這也是我國目前最為主要的觀點，也就是財政學分析觀點，如田發等（2020）[12]，胡曉東、艾夢雅（2019）[13]等；而胡志平、李慧中（2012）[14]認為基層政府財權、事權、財力之間的不匹配，導致了當前的基層政府財政困難；而姚東旻（2020）[15]等人的研究結論更是證明了這一點。

通過以上文獻回顧，我們發現，國內學者對我國西部地區，特別是對廣西等民族地區的基本公共服務均等化研究相對較少。本文以廣西為例，通過分析2007-2018年數據，對廣西基本公共服務狀況進行研究，揭示廣西基本公共服務均等化時空特征，并提出相應對策建議。

（一）指標選取

關于基本公共服務均等化指標的選擇，通過理論研究以及文獻查找，參考郭雨暉、湯志偉（2021），康健、姜曉萍（2020），劉德浩（2017）的研究成果，初步確定了42項指標。在這42項指標的基礎上，2020年10月和12月我們采用兩輪“修正型德爾菲法”，由13位在公共服務領域有較大影響力的專家進行打分，對指標進行了兩輪篩選，最終確定了包括農林水事務、科學技術、教育、文體與傳媒、醫療衛生、社會保障與就業等6個因素層的34項小指標。關于指標的權重問題，我們采用專家賦權法和AHP法，對各指標的權重進行了賦值，指標和權重如表1所示。

（二）研究方法

1. TOPSIS法。TOPSIS（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）法也稱為逼近理想解排序法，意為與理想方案相似性的順序選優技術，是系統工程中有限方案多目標決策分析的一種常用方法，可用于效益評價、衛生決策、公共事業管理等多個領域。TOPSIS法的基本思路是：基于歸一化后的數據矩陣，找出有限方案中的最優方案和最劣方案（分別用最優向量和最劣向量表示），然后分別計算諸評價對象與最優方案和最劣方案間的距離，獲得各評價對象與最優方案的相對接近程度，以此作為評價優劣的依據（孫振球、徐勇勇，2010）[16]。相對接近程度的取值范圍在0與1之間，如果該值愈接近1，則表示該評價對象越接近最優水平；反之，如果該值愈接近0，則表示評價對象越接近最劣水平。

我們將TOPSIS法引入對廣西14個地級市基本公共服務均等化的評價，這一方法不僅滿足“縱橫向”可比的要求，而且還有三個優點：第一，原理簡單，具有明確、直觀的幾何意義。第二，具有客觀性，摒除了主觀色彩。第三，可操作性強，既可以對多單位進行橫向對比，也可以進行不同年度的縱向分析。TOPSIS法具體運算步驟參考孫才志等（2014）[17]學者的做法。

其中ci（i=1，2，3，…，14）為各地區基本公共服務數值，c-為這一指標的平均值。CV越大，說明地區間基本公共服務均等化差距越大；反之，則說明地區間基本公共服務均等化差距變小，則存在δ收斂。

其中cit與cit - 1分別代表各地某一年以及上一年基本公共服務均等化數值，如果cit存在β收斂的話，那么公式2的回歸結果β值將顯著小于零。

3.障礙度模型。在對廣西各地基本公共服務進行評估時，更加重要的是需要透過績效水平的度量，尋找出不同城市基本公共服務均等化的影響因素，以便對問題進行診斷。根據表1，影響廣西基本公共服務均等化的因素層有6個，指標層34個，因素層和指標層影響程度到底如何，則是需要我們進一步深入研究的。因此，本文將障礙度模型引入進來，試圖進一步尋找影響廣西基本公共服務均等化的影響因素。在障礙度模型中，我們采用因子貢獻度、指標偏離度和障礙度三個指標，以此來建立基本公共服務均等化障礙度判定模型。

在公式（5-1）中，Xij為單項指標的估計值，在這里我們采用標準化值。

（三）數據來源

各相關指標的數據來自歷年《廣西統計年鑒》《廣西財政年鑒》《廣西衛生和計劃生育年鑒》、廣西統計局網站、14個地級市統計局網站、廣西壯族自治區以及14個地級市歷年《國民經濟和社會發展統計公報》《政府工作報告》等。本文數據選取跨度為2007-2018年。

（一）總體情況分析

通過TOPSIS法，對廣西14個地級市2007-2018年數據進行測算，得到各個城市基本公共服務水平分值，如表2所示。

1.2007-2018年，南寧、柳州、桂林、北海、防城港等5個城市分值較高，說明這5個城市基本公共服務較好，在廣西屬于基本公共服務排名靠前的城市；而梧州、賀州、玉林、欽州、來賓、貴港等6個城市分值較低，說明這6個城市基本公共服務較差，在廣西屬于基本公共服務排名靠后的城市；河池、百色、崇左等3個城市得分中等，說明這3個城市基本公共服務均等化程度一般。排名靠前的城市基本上在廣西屬于經濟實力較強，人均GDP高，或者獲得廣西較多轉移支付的城市①；而得分較低的城市，其經濟基礎相對較弱，人均GDP低，財政困難或者獲得的財政轉移支付較少。因此，一個地方的經濟和財政實力是基本公共服務發展狀況的重要影響因素。

2.從2018年與2007年數據對比來看，12年間只有北海、貴港、百色分值是上升的，說明這3個城市基本公共服務均等化程度在不斷提高，雖然提高的幅度非常小；其他11個城市分值都是下降的，如柳州市2007年為0.61，到2018年僅僅為0.41，雖然2018年在廣西排名第二，但是數值下降了0.2，離最優化的數值1差距進一步拉大，說明12年來柳州市的基本公共服務優勢在逐步下降。

3.從平均值看來，廣西14個地級市的平均得分由2007年的0.38下降到2018年的0.31，12年間下降了0.07，降幅達到18.42%，說明廣西地級市間基本公共服務均等化程度在逐漸下降，地區間基本公共服務差距在擴大。

Rmaxi為該市基本公共服務均等化發展狀況綜合評估的最大序差。當Rmaxi小于等于3時，則稱該市基本公共服務均等化為穩步發展型，當Rmaxi大于等于4小于等于7時，則稱該市基本公共服務為亞穩步發展型，當Rmaxi大于等于8時，則稱該市基本公共服務為跳躍發展型。如果在考察期間排名上升，則屬于向前發展型，反之，則屬于向后倒退型。

從表3我們可以看出，2007-2018年，廣西14個地級市基本公共服務均等化排名發生了較大波動。屬于穩步發展型的城市有2個，包括柳州和欽州，屬于跳躍發展型的有4個，包括百色、賀州、梧州和北海。屬于亞穩步發展型的最多，達到8個城市，包括南寧、桂林、防城港、貴港、玉林、河池、來賓和崇左。其中南寧、桂林、玉林、河池、崇左屬于向后倒退型，防城港、貴港、來賓屬于向前發展型。

（二）收斂性分析

1.δ收斂分析。2007-2018年廣西基本公共服務均等化δ收斂結果（見表4）。

我們從表4可以看出，2007-2018年12年間，廣西基本公共服務均等化變異系數呈現“U”型發展趨勢。變異系數2007年為0.4106，此后呈現下降趨勢，2014年達到12年來最低值的0.2988，下降了0.1118，降幅達到27.2%，說明這8年來廣西基本公共服務均等化地區間差距呈現不斷縮小的趨勢。2015年開始變異系數上升，系數為0.3289，到2018年達到0.4177，4年上升了0.1189，上升幅度為38.8%，后4年上升幅度顯著大于前8年。此外，2018年的變異系數也比2007年變異系數大0.0071，12年來增長幅度為1.7%，這也就意味著廣西基本公共服務均等化地區間差距在不斷擴大，也說明了12年來廣西基本公共服務均等化不存在δ收斂，這表明廣西基本公共服務未朝著均等化方向發展。

2.β收斂分析。2007-2018年廣西基本公共服務均等化β收斂結果（見表5）。

如表5所示，廣西基本公共服務均等化β值為-0.0071，雖然為負值，但是沒有通過顯著性檢驗，說明12年來廣西基本公共服務均等化β收斂不明顯。因此，下一步廣西需要更加關注基本公共服務均等化較低的地區，如欽州、貴港等市，不斷促進基本公共服務均等化水平。

（一）指標層障礙度分析

由于廣西基本公共服務均等化指標體系包括了 34個單項指標，因此，這一體系中涉及的指標非常多。為了探究廣西基本公共服務均等化主要障礙因子，按照單項指標障礙度大小，篩選出障礙度大于3，影響比較顯著的障礙因子，例如，南寧障礙度大于3的指標包括：S2（4.38）、S10（4.26）、S30（4.21）、S25（4.14）、S7（4.01）、S13（4）、S19（3.84）、S34（3.72）、S33（3.36）、S1（3.31）、S29（3.24）、S24（3.23）、S17（3.18）、S12（3.1）、S26（3.09）、S32（3.09）、S15（3.05）、S16（3.02），一共18個指標。

針對指標層包含的34個單項指標，我們制作了廣西基本公共服務均等化障礙度區域頻數圖（見圖1）。

由圖1可以看出，在眾多影響廣西基本公共服務均等化指標中，存在一定的具有普遍影響作用的障礙因子，其中，S1（農林水支出占財政支出比例）、S2（人均農林水支出）、S5（人均糧食產量）、S6（人均肉類產量）、S7（人均水產品產量）、S9（科學技術支出占財政支出比）、S10（人均科學技術支出）、S12（教育支出占財政支出比例）、S13（人均教育支出）、S15（普通小學生師比）、S16（普通中學生師比）、S17（高等學校生師比）、S18（文體與傳媒支出占財政支出比例）、S19（人均文體與傳媒支出）、S24（醫療衛生支出占財政支出比例）、S25（人均醫療衛生支出）、S26（每千人口衛生機構數）、S27（每千人口醫療機構床位數）、S28（每千人口衛生技術人員數）、S29（社會保障支出占財政支出比例）、S30（人均社會保障支出）、S31（城鎮職工基本養老保險參保率）、S32（城鎮基本醫療保險參保率）、S33（年末城鎮登記失業率）、S34（城鎮低保領取人數占總人口比例）等25個指標的頻數分別為9、14、4、7、12、10、13、6、14、3、6、6、5、14、5、14、7、5、6、4、14、8、5、6、13。其中S2、S13、S19、S25、S30等5個指標頻數達到14，也就意味著14個城市基本公共服務均等化指標障礙度均與此指標有關，S10和S34頻數達到13，也非常高，也就意味著這2個指標僅僅有一個城市障礙度小于3。這些共同性障礙因子中，來自農林水事務的指標有5個，占20%，來自科學技術的為2個，占8%，來自教育的為5個，占20%，來自文體與傳媒的為2個，占8%，來自醫療衛生的為5個，占20%，來自社會保障與就業的為6個，占24%，醫療衛生和社會保障與就業的所有指標均入選，說明其障礙度都非常高，對廣西基本公共服務均等化影響非常大。

此外，S3（每萬人有效灌溉面積）、S4（人均農業機械動力）、S8（人均農林牧漁產值）、S11（每萬人專利授權數量）、S14（在園兒童數占人口比例）、S20（每百萬人公共圖書館數）、S21（人均公共圖書館藏書量）、S22（每百萬人體育館數）、S23（每百萬人劇場、影院數）等9個指標均為0，也就意味著這些指標沒有一個城市的障礙度是大于3的，相對來說，對廣西基本公共服務均等化的影響較小。9個指標來自農林水事務的為3個，占33.3%，來自科學技術的為1個，占11.1%，來自教育的1個，占11.1%，來自文體與傳媒的最多，達到4個，占44.5%。

（二）因素層障礙度分析

我們在指標層34個指標障礙度分析的基礎上，利用最小方差法（LSE法）[18]，結合農林水事務、科學技術、教育、文體與傳媒、醫療衛生、社會保障與就業等6個因素層的障礙度得分，得到14個城市的基本公共服務均等化阻力模式（見表6）。

1.四系統阻力模式。這種模式就是以農林水事務、教育、醫療衛生、社會保障與就業為主要阻力，包括南寧、柳州、梧州和北海，這四個方面的阻力貢獻率均超過15%，合計超過75%，其他兩個因素的阻力貢獻度都低于15%。因此，四系統阻力模式就是有4個重要因素的阻力貢獻度相對較大，其他2個因素阻力貢獻度非常小。

2.五系統阻力模式。五系統阻力模式包括兩種細分模式，一種是F1-F3-F4-F5-F6模式，這種模式中，農林水事務、教育、文體與傳媒、醫療衛生、社會保障與就業占據主要阻力貢獻度，科學技術阻力貢獻度較少，這種模式只有桂林市五方面阻力貢獻度分別是17.2%、17.6%、18.4%、19.1%和18.3%，總計貢獻度達90.6%。另一種模式是F1-F2-F3-F5-F6模式，也就是農林水事務、科學技術、教育、醫療衛生、社會保障與就業五個因素成為主要的阻力貢獻度，而文體與傳媒阻力貢獻度比較小，包括防城港、欽州、崇左和百色。

3.六系統阻力模式。六系統阻力模式就是F1-F2-F3-F4-F5-F6模式，即農林水事務、科學技術、教育、文體與傳媒、醫療衛生、社會保障與就業等6個因素阻力貢獻度相對比較均衡，在16%左右，包括貴港、玉林、賀州、來賓和河池。如貴港市，6個指標的阻力貢獻率分別為16.8%、16.2%、17.1%、17.5%、17.8%、14.6%，六個指標阻力值在15%左右，其中最高的是F5的17.8%，也就是說醫療衛生阻力貢獻度相對較大，因此，如何提升貴港市醫療水平，成為推動貴港市基本公共服務均等化水平提升的重要方向。

（一）研究結論

通過兩輪“修正型德爾菲法”，構建了包括農林水事務、科學技術、教育、文體與傳媒、醫療衛生、社會保障與就業六大因素層，以及34個指標層的廣西基本公共服務均等化指標體系，我們得到以下結論：

第一，12年來，南寧、柳州、桂林、北海、防城港等5個城市基本公共服務較好，在廣西屬于排名靠前的城市；梧州、賀州、玉林、欽州、來賓、貴港等6個城市基本公共服務較差，在廣西屬于排名靠后的城市；河池、百色、崇左等3個城市基本公共服務均等化程度一般。排名靠前的城市基本上在廣西屬于經濟、財政實力較強，而得分較低的城市，其經濟基礎相對較弱，或者獲得的財政轉移支付較少。因此，一個地方的經濟和財政實力是基本公共服務發展狀況的重要影響因素。

第二，12年間只有北海、貴港、百色等3個城市基本公共服務均等化程度在不斷提高，其他11個城市基本公共服務均等化程度均是下降的。

第三，廣西14個地級市的TOPSIS平均得分由 2007年的0.38下降到2018年的0.31，12年降幅達到18.42%，說明廣西地區間基本公共服務均等化程度在逐漸下降，地區間基本公共服務差距在擴大。

第四，從收斂性來看，廣西基本公共服務均等化沒有表現出δ收斂和β收斂，均等化程度存在惡化的趨勢。

第五，從障礙因子大于3來看，來自農林水事務的指標有5個，來自科學技術的為2個，來自教育的為5個，來自文體與傳媒的為2個，來自醫療衛生的為5個，來自社會保障與就業的為6個。占比高的為醫療衛生（100%）、社會保障與就業（100%），教育（83.3%），農林水事務、科學技術、文體與傳媒占比相對較小。從因素層來看，14個地級市可以劃分為四系統阻力模式（4個城市）、五系統阻力模式（5個城市）和六系統阻力模式（5個城市），五系統阻力模式和六系統阻力模式比較普遍。

（二）對策建議

1.努力發展地方經濟，不斷提高基本公共服務的“造血”能力。基本公共服務均等化與各地經濟基礎以及財政能力密切相關，各地區必須加強自身“造血”功能，提升經濟實力和財政能力，做大“蛋糕”，調整財政支出結構，把錢用在基本公共服務這個“刀刃”上。我們的研究表明，各個城市的阻力系統模式和貢獻度有很大區別，這就需要各個城市根據自身定位以及自身的基本公共服務水平情況來作出研判，找出差距的來源，調整政策，加大財政支出的結構調整。如果教育的阻力貢獻較大，就應該重視教育的投入，真正把財政支出結構調整過來。

2.加大對相對落后地區的財政轉移支付力度，補充好“輸血”功能。新冠肺炎疫情對廣西財政收入造成了很大影響，特別是相對落后城市，財政收入增長有限，而教育、社會保障、醫療衛生等支出相對剛性，收支壓力更是雪上加霜。下一步，需要完善轉移支付制度，根據廣西各地基本公共服務支出效率、常住人口數量、基本公共服務價格水平等多種因素，設計廣西基本公共服務轉移支付數額，切實提高相對落后地區的基本財力，不斷提高相對落后地區基本公共服務均等化水平，爭取在“十四五”期間實現廣西基本公共服務朝著均等化方向發展，使改革成果不斷惠及老百姓[19]。

3.建立和完善基本公共服務均等化的標準體系。基本公共服務均等化的標準體系，作為我國公共服務質量的一種有效工具，在我國這一標準化尚未形成一套完整的制度體系，很多情況下僅限于制定衡量公共服務質量的指標體系，形式較為單一，缺乏反饋補救機制[20]。在這里，采取“地方實驗”的方法，制定省級基本公共服務均等化標準體系，這一標準體系既包括了概念的界定、服務的范圍，也包括服務對象的明確、保障標準的統一，以及各級政府的支出責任等具體標準。標準化體系的建立對于推動基本公共服務均等化目標具有積極促進作用[21]。

4.優化領導干部績效考核制度，增加基本公共服務考核權重。習近平總書記提出的“以人民為中心”的發展理念，為廣西經濟社會的健康、良性發展提供了強大的思想保證，也為地方政府的績效考核提出了新的更高要求。我們要優化官員考核制度，在經濟社會發展過程中需要更加凸顯人民的獲得感，在推進基本公共服務均等化方面作出更多的努力。

注釋：

①2018年，玉林獲得的轉移支付為263.06億元，人均轉移支付3590元；欽州獲得轉移支付137.43億元，人均轉移支付3307元；北海獲得轉移支付103.91億元，人均轉移支付5831元；防城港獲得轉移支付62.85億元，人均轉移支付6328元；而基本公共服務水平處于中等的百色，獲得轉移支付308.6億元，人均轉移支付達到7330元。因此，在財政轉移支付方面，百色、北海和防城港獲得較多，玉林、欽州等獲得較少，在一定程度上影響了基本公共服務均等化。

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責任編輯陸昱